Sentencia Constitucional Plurinacional 1911/2013

La SCP 1911/2013, declara la inconstitucionalidad en la forma de las Disposiciones Finales Décima Octava, Décima Novena y Vigésima de la Ley del Presupuesto General del Estado de la gestión 2013, que modifica los arts. 154, 155 y 156 de la Ley General de Aduanas (LGA), con el argumento que: “…al pretenderse introducir modificaciones al ordenamiento jurídico, en este caso, a la Ley General de Aduanas cuyo objeto es totalmente diferente al de la Ley del Presupuesto General del Estado (…) se quebranta el principio de unidad de materia al regular materia específica o propia de otra ley y cuyo carácter es permanente y no temporal como sucede con la Ley del Presupuesto General del Estado…”, y en este sentido otorga un plazo de seis meses para que la Asamblea Legislativa Plurinacional analice la modificación de la Ley General de Aduanas.

Al respecto, la Sentencia objeto de disidencia, para determinar la vulneración del principio de unidad de materia, parte de un diccionario jurídico y la definición de “finanzas públicas” concluyendo casi inmediatamente que la Ley del Presupuesto General del Estado no tiene relación con las modificaciones efectuadas a la Ley General de Aduanas, evidenciándose en ello falta de fundamentación al no desvirtuarse en su análisis la relación entre una y otra; es decir, la figura del abandono, bien puede generar recursos y/o ahorrar al Estado montos por permanencia en recintos aduaneros, que en definitiva podrían afectar el monto total del Presupuesto General del Estado, de ahí que consideramos insuficientemente motivada la declaratoria de inconstitucionalidad.

En efecto, la referida falta de cuidado en la fundamentación, claramente se denota en el hecho que la declaratoria de inconstitucionalidad se basa únicamente en el principio de seguridad jurídica entendido como: “…una condición esencial para la vida y el desenvolvimiento de las naciones y de los individuos que la integran, representa la garantía de la aplicación objetiva de la ley, de tal modo que los individuos saben en cada momento cuáles son sus derechos y sus obligaciones, sin que el capricho, la torpeza o la mala voluntad de las autoridades pueda causarles perjuicio” (SC 0100/2005-R); de ahí que, siendo el contenido de las normas impugnadas claro e inteligible en lo que regula, no se observa con exactitud la manera en la que el principio de seguridad jurídica fue vulnerado y por tanto justifique la declaratoria de inconstitucionalidad.

Por otra parte, la Sentencia objeto de disidencia, declara expresamente: “2° La CONSTITUCIONALIDAD en el fondo de las Disposiciones Adicionales Décimo Octava, Décimo Novena y Vigésima, con excepción de la frase contenida en la Disposición Adicional Octava '…en secretaría de la administración aduanera…'”, y “3° La CONSTITUCIONALIDAD en el fondo, por conexitud, del art. 275 del DS 1487, con excepción de la frase '…en secretaría de la administración aduanera…'”, extremo que no es claro y genera inseguridad jurídica, debido a que se declara expresamente la constitucionalidad de los artículos impugnados, pero dándose a entender que “…en secretaría de la administración aduanera...”, es inconstitucional.

Al respecto, de igual forma se advierte total falta de fundamentación en el fallo objeto de la disidencia, por cuanto no existen fundamentos jurídico-constitucionales que respondan a un test de constitucionalidad, del cual emerja la necesidad de declarar inconstitucional la frase “…en secretaría de la administración aduanera…”, limitándose a señalar, la SCP 1911/2013, que la declaratoria de inconstitucionalidad busca garantizar el ejercicio de los derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y a la impugnación, pero sin señalar mínimamente el contenido de esos derechos y su presunta afectación con la frase declarada de inconstitucional, es más, el fallo refiere que: “…la notificación con la Resolución de declaratoria de abandono de hecho o tácito deberá practicarse a través de alguna de las formas regularmente utilizadas por la administración aduanera…”; afirmación que no tiene ningún razonamiento que justifique o avale las razones por las cuales no se acepta la notificación en secretaría, y al contrario, sin ninguna fundamentación elimina del procedimiento la notificación en secretaría, sin establecer la forma específica de notificación que reemplace dicha notificación, limitándose el fallo a señalar que sea a través de alguna de las otras formas utilizadas por la administración aduanera, lo que no sólo implica ambigüedad, sino que genera inseguridad jurídica sobre los distintos criteriosque ificacidistitntas formas que se aplicarivo suscitado en el caso en an que se aplicarán para esa notificación; toda vez que, no especifica a qué forma de notificación “regularmente utilizada por la administración aduanera” se refiere y además las razones por las cuales las mismas resultarían más eficaces que la notificación en secretaría, cuando se trate de abandono de hecho o tácito de mercancías.

A lo anterior, se suma el hecho que la SCP 1911/2013, no considera que en el procedimiento de importación o exportación, existen normas de carácter especial que regulan el transporte desde origen hasta destino de las mercancías, así la Ley General de Aduanas en sus arts. 60 al 73 regula las formalidades aduaneras previas a la entrega de mercancías, estableciendo los medios, unidades de transporte, vías y rutas que deben ser autorizados de manera previa por la Aduana Nacional; todo el tránsito de mercancías requiere que se cumplan con varias formalidades como la declaración del manifiesto internacional de carga, declaración de tránsito aduanero, documento de transporte internacional ferroviario; las formalidades aduaneras se encuentran reguladas también de manera específica en el Título Cuarto de los arts. 82 a 109 del Reglamento a la Ley General de Aduanas; es decir, que el proceso de importación o exportación de mercancías no es un acto unilateral de la administración aduanera, al contrario, es una actividad voluntaria de personas naturales o jurídicas que conocen de antemano el origen y el destino de las mercancías, las dificultades que en tránsito pueden suscitarse, los tiempos en los cuales las mercancías pueden permanecer en los depósitos aduaneros y las consecuencias que su desidia, olvido o negligencia respecto a las mismas puede ocasionar, incluido el procedimiento de abandono de mercancías, donde es latente la posibilidad de que la misma pueda ser declarada en abandono, procedimiento que, independiente al proceso de importación o exportación, emerge de la decisión voluntaria de quien importa; por ende, no se prevé una notificación personal, ya que el importador, en el caso particular, es quien inicia el proceso de importación, conociendo con anterioridad, las emergencias que dicho proceso puede ocasionar, lo que a su vez conlleva a que no exista vulneración al derecho a la defensa o al debido proceso, ni a ningún otro derecho o garantía constitucional, cuando la norma ha previsto la notificación en secretaría pues -se reitera- el importador conoce de manera antelada el proceso de importación y las emergencias que el mismo puede ocasionar; dicho en otras palabras, el importador no puede alegar el desconocimiento de las emergencias de la mercancía abandonada, y por ello no puede exigir que la notificación sea realizada en forma personal, pues la citación personal tiene como finalidad hacer conocer el inicio de una acción o un procedimiento, además el importador conoce de antemano el proceso de importación por ser él quien inicio el mismo no existiendo ninguna obligación para que la notificación deba realizarse personalmente.

Contrariamente, la citación personal es una forma que efectivamente garantiza el debido proceso y el derecho a la defensa, constituye por ello en un presupuesto esencial para la formación valida de un proceso, en el caso, el inicio del proceso de importación es voluntario, y el importador o exportador sabe de las emergencias del mismo, no pudiendo alegar indefensión por desconocimiento de los actos administrativos que surgen como emergencia de un proceso que él mismo inició, ya que se encuentra compelido a cumplir con los requisitos que la ley de antemano ha previsto; lo contrario sería convalidar no solo la negligencia y desidia del importador, sino también el provocar se generen costos innecesarios al Estado y que la Administración Aduanera indague el domicilio del importador para su notificación personal, siendo que la mercancía ha sido abandonada de hecho o tácitamente.

En ese sentido, considerando la gran cantidad de importaciones que se producen hacia el Estado boliviano cada año, el dejarlos en los almacenes genera un gran perjuicio económico respecto a términos procesales que son conocidos por los importadores; de ahí que, consideramos que la medida de notificación en secretaría de la Administración Aduanera es constitucional, salvo los casos en los cuales las partes procesales hubiesen señalado domicilio procesal, en efecto la Administración Aduanera no tiene medios suficientes para la notificación personal en todos los casos sometidos a su competencia.

Finalmente, estimamos que si se decidió aplicar los principios de unidad de materia y temporalidad en la Ley del Presupuesto General del Estado, debió hacerse un corte en el espacio temporal de forma que todas las leyes de este tipo hasta la gestión 2014, se revistan de constitucionalidad aplicándose el entendimiento recién desde la siguiente gestión o la próxima Ley del Presupuesto General del Estado; debido a que, la modificación de leyes permanentes a través de este tipo de leyes fue generalizado desde prácticamente la creación del Estado boliviano, existiendo el riesgo de dejar varias áreas del derecho con lagunas jurídicas; por ello que, en atención justamente al principio de seguridad jurídica, consideramos que no debió declararse la inconstitucionalidad de los preceptos normativos impugnados sino efectuarse una decisión prospectiva conforme lo desarrollado en la SCP 0032/2012, que al respecto establece: “…resulta aplicable a la presente modulación, la eficacia prospectiva de la jurisprudencia o conocida también como prospective overruling, referida al cambio de un precedente vinculante o la sustitución por otro que a partir de la introducción de un nuevo razonamiento adquiere carácter vinculante en casos posteriores; dicho de otro modo, el cambio o reemplazo del precedente vinculante, es aplicable en lo sucesivo y conforme a los criterios asumidos en el nuevo fallo”.