SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0438/2013

Álvaro Marcelo García Linera, Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, mediante memorial cursante de fs. 84 a 90, señaló: a) Con la finalidad de cumplir y garantizar los intereses generales, a la administración pública no le asiste únicamente la facultad administradora, sino que, también tiene potestad sancionadora frente al incumplimiento de las disposiciones normativas, pudiendo materializarse la misma en el patrimonio de los administrados o en el ejercicio de sus actividades económicas y profesionales; sin embargo, entre las medidas a adoptarse no todas tienen naturaleza sancionadora propiamente dicha, sino también, algunas tienen por finalidad restaurar la legalidad infringida, o reponer las cosas al estado previo a la infracción; por consiguiente, la actividad sancionadora se constituye como la base del Estado Constitucional de Derecho, por garantizar el cumplimiento de las normas y el ejercicio de los derechos del administrado; b) El principio de legalidad es la base de la potestad sancionadora, lo cual implica que, la infracción y su correspondiente sanción, deben estar expresamente previstas o tipificadas en una determinada norma con rango de ley, “que reúna las condiciones de ley escrita, ley previa, y ley cierta” (sic), por lo que, la Ley de Juegos de Lotería y Azar condice con la condición antes señalada; además, la misma norma así como impone la sanción, también tiende a garantizar su impugnación de considerarla ilegal o lesiva a los derechos del administrado, en efecto, concuerda con los postulados del debido proceso, tanto en su sentido formal y material. Por otro lado, el poder sancionador del Estado también se sustenta en el principio de tipicidad, lo cual implica que, sólo se constituye en infracción aquellas conductas previamente calificadas como tales por la Ley, pudiendo concebirse las sanciones en sus diversas formas: de carácter pecuniario, suspensiones, prohibiciones definitivas o temporales de determinadas actividades, el comiso o decomiso y las multas; c) El sistema punitivo de la administración pública tiene diferentes franjas, entre ellas la responsabilidad ejecutiva, civil, penal y administrativa, siendo posible su imposición en conjunto, sin que por ello se haya vulnerado el principio non bis in idem. En ese marco, el acto administrativo, reflejado en una determinada resolución, puede imponer una o varias situaciones de derecho; así, las sanciones pueden ser puras o simples y variadas, según a la vulneración y la determinación proporcional de sus efectos, sin que ello signifique un doble castigo; por consiguiente, la punición administrativa persigue un doble objeto, es el caso de la multa, cuya naturaleza es retributiva en función a la culpabilidad del infractor; y, el decomiso, resulta ser la consecuencia de la infracción, que consiste en privarle al administrado de los medios que posibilitaron la consumación del ilícito, pues de haberse impuesto sólo la multa, los instrumentos para consumar la infracción (máquinas), quedarían aún en su poder, posibilitando la consumación de una futura contravención, por cuya razón, según sostiene la doctrina, que el decomiso puede actuar como una sanción principal o accesoria. El art. 28.I.2 de la Ley 060, ha establecido una sola sanción compuesta por dos elementos, uno principal (multa) y, otro secundario (comiso de bienes); d) Respecto al principio non bis in idem, el entonces Tribunal Constitucional estableció una comprensión cabal; de modo que, el contendido del art. 117.II de la CPE, no debe reducirse a su sentido literal sin antes considerarse el objeto de la Ley 060, que consiste en establecer sanciones contra los infractores, ante la omisión o transgresión de la citada norma; por lo tanto, los principios de legalidad y tipicidad se cumplen a cabalidad con la presente disposición legal; consecuentemente, resulta ser plenamente acorde a la Constitución Política del Estado; y, e) La existencia de la norma demandada de inconstitucional se justifica en función a cuatro situaciones a saber; la primera, relativa al principio de legalidad, que a partir de ello se conciben los actos de los ciudadanos, legales entre tanto sean compatibles con el orden normativo vigente, de manera que, en el ámbito de los juegos de lotería y de azar, es permisible cualquier actividad mientras su desarrollo sea en el estricto marco de la legalidad, siendo así que, la sanción no se reduce en el comiso, sino también en la multa; la segunda, tiene que ver con la facultad sancionadora del Estado y su poder tributario; así, los ingresos en bruto a los establecimientos de juegos de azar escapan del control tributario estatal, afectando así a la colectividad; la tercera, corresponde a las licencias y autorizaciones de funcionamiento que otorga el Estado a determinada persona -natural o jurídica-, para la realización de cierta actividad, siendo ilegal mientras no se tenga la permisión concedida por el Estado, cuya sanción fácilmente puede tener doble efecto, la multa por un lado y, el decomiso por el otro, consecuencia insoslayable ante el incumplimiento de la Ley; y, la cuarta, consiste en la obligación del Estado de cuidar y regular las actividades ya autorizadas, velando que las mismas sean acordes con la moral, las buenas costumbres y los valores previstos en la Constitución Política del Estado, para ello, la actividad regulada por la Ley de Juegos de Lotería y Azar debe desenvolverse en el estricto marco legal. En mérito a las consideraciones precedentemente señaladas, la acción de inconstitucionalidad concreta planteada por el accionante, no tiene ningún fundamento constitucional.

En efecto, para el desarrollo del sistema jurisdiccional concentrado y plural de constitucionalidad, encargado de materializar la constitución axiomática, debe establecerse que la teoría constitucional, ha sistematizado dos grandes modelos de control de constitucionalidad: a) El Sistema de Control Político de Constitucionalidad; y b) el Sistema Jurisdiccional de Control de Constitucionalidad.     

Luego de la reforma constitucional de 2009, el Estado Plurinacional de Bolivia, adopta un sistema jurisdiccional concentrado y plural de control de constitucionalidad, en manos del Tribunal Constitucional Plurinacional, instancia que ejerce sus roles propios del control plural de constitucionalidad a partir de la posesión de sus Magistradas y Magistrados con composición plural y electos por sufragio popular.

En el marco de lo señalado, se establece que el Control Plural de Constitucionalidad, cuya máxima instancia está encomendada al Tribunal Constitucional Plurinacional, ejerce todos los roles jurisprudenciales disciplinados en la parte orgánica de la Constitución, de manera específica en el art. 202.1 de la CPE, concordante con el art. 196.I de la Norma Suprema, por tanto, al existir una instancia imparcial, independiente y especializada en justicia plural constitucional, se colige que en el Estado Plurinacional de Bolivia, impera un sistema jurisdiccional plural y concentrado de constitucionalidad, instancia a la cual la Función Constituyente encomendó tanto el cuidado del Bloque de Constitucionalidad como el resguardo a los derechos fundamentales, en su faceta de derechos individuales o derechos con incidencia colectiva.

En ese orden, debe precisarse que este ámbito de ejercicio de control de constitucionalidad, que puede ser activado a través de la acción de inconstitucionalidad abstracta o concreta, tiene la finalidad de verificar que toda norma de carácter general, sea coherente y responda en su contenido al bloque de constitucionalidad imperante en el Estado Plurinacional de Bolivia, a cuyo efecto, una vez aperturado este ámbito de control de constitucionalidad, el Tribunal Constitucional Plurinacional, deberá a la luz de una coherente argumentación jurídica y en el marco de pautas específicas de interpretación constitucional, desarrollar el correspondiente test de constitucionalidad.

En el marco de lo señalado, en la especie, al haber sido activado el control normativo de constitucionalidad a través de la acción concreta de inconstitucionalidad, corresponde en este estado de cosas, realizar el correspondiente test de constitucionalidad, a cuyo efecto se utilizará la siguiente metodología: a) la descomposición de los elementos fáctico-normativos del art. 28.I.2 de la Ley 060 de Juegos de Lotería y de Azar de 25 de noviembre de 2010; y b) la interpretación del art. 28.I.2 de la Ley 060 de Juegos de Lotería y de Azar 'desde y conforme al bloque de constitucionalidad y al bloque de convencionalidad'.