SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1238/2013

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1238/2013

Sucre, 1 de agosto de 2013

SALA TERCERA

Magistrada Relatora:   Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez

Acción de amparo constitucional

Expediente:                  03313-2013-07-AAC

Departamento:             Santa Cruz

En revisión la Resolución 5/2013 de 9 de abril, cursante de fs. 67 a 72, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Dominga Fernández Magallón, Alcaldesa del Gobierno Autónomo Municipal de Cuatro Cañadas, provincia Ñuflo de Chávez de departamento de Santa Cruz contra Néstor Molina Bautista, Limber Choque Quispe, Faustino Romualdo Choquevillca y Rodnny Rubén Cruz Mérida, dirigentes de la Junta Vecinal del área urbana del referido municipio.

I.  ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

La accionante Dominga Fernández Magallón, mediante memorial presentado el 19 de marzo de 2013, cursante de fs. 32 a 35, interpone acción de amparo constitucional, argumentando lo que a continuación se detalla:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Refiere que en reunión convocada por el Directorio de la Junta Vecinal del Área Urbana de Cuatro Cañadas encabezado por Néstor Molina Bautista y los presidentes de algunas Organizaciones Territoriales de Base (OTBs) de barrios, se emitió el Voto Resolutivo 01/2012 de 27 de diciembre, en cuya parte resolutiva se resuelve: a) Exigir la inmediata destitución del Pablo Ibarra Gerhua (Oficial Mayor), Mario Cepeda (Director de Obras Públicas) y Tania Paniagua (Intendenta Municipal); y, b) Convocar a un cabildo revocatorio contra Dominga Fernández Magallón (Alcaldesa Municipal de Cuatro Cañadas) por la incapacidad administrativa demostrada.

Continúa relatando que el 29 de enero de 2013, en horas de la mañana, a convocatoria del presidente y la directiva de la junta vecinal del área urbana de Cuatro Cañadas, Néstor Molina Bautista, logró aglutinar a un número aproximado de doscientos cincuenta vecinos y vecinas, a quienes se consiguió persuadir para que participen de la toma física del edificio municipal ubicado en la plaza principal de Cuatro Cañadas, hecho que fue denunciado ante el Ministerio Público y la Policía Boliviana, instancias en las que se encuentra en proceso.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

Por los hechos descritos, la accionante arguye que con la emisión del Voto Resolutivo 01/2012, se vulneró sus derechos al debido proceso, a la defensa, al ejercicio de la función pública y al trabajo, si señalar norma constitucional  alguna.

I.1.3. Petitorio

En mérito a lo dispuesto en los arts. 128 y 129 de la Constitución Política del Estado (CPE) y, 51 y 54 del Código Procesal Constitucional (CPCo), la accionante demanda tutela constitucional, pidiendo se deje sin efecto ni valor legal alguno el Voto resolutivo 01/2012, y se ordene a los demandados cesen los actos ilegales y restituyan el edificio municipal a dominio de las autoridades electas.

I.2. Audiencia y Resolución del Juez de garantías

Celebrada la audiencia el 9 de abril de 2013 ante el Juzgado de Partido y de Sentencia Penal de Concepción provincia Ñuflo de Chávez del departamento de Santa Cruz, constituido en Juez de garantías, según consta en el acta cursante de fs. 62 a 66 vta., con la concurrencia de la accionante y demandados con sus respectivos abogados, constatándose los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El abogado de la accionante realizó, además de las expresadas en su memorial de demanda, las siguientes puntualizaciones: 1) Que la accionante fue elegida por voto popular y legalmente posesionada como alcaldesa electa del municipio de Cuatro Cañadas; 2) Que si existe un descontento social con la gestión edil, no es legal que se tomen acciones de hecho para impedir el ejercicio a la función pública, pues para ello existen los medios legales idóneos como la revocatoria del mandato o la suspensión por sentencia condenatoria ejecutoriada; y, 3) Que las acciones de hecho asumidas por los demandados vulneran no sólo los derechos de la accionante, sino de la población del municipio, quienes tienen derecho a que el Gobierno Autónomo Municipal referido, cumpla las funciones y deberes que la Constitución Política del Estado y las leyes le imponen, cumpliendo con el Plan Operativo Anual (POA) de la gestión.

I.2.2. Informe de las personas demandadas

Mediante memorial de 8 de abril de 2013, los demandados solicitaron: i) En virtud  de los arts. 166, 167 y 169 incs. 1), 2) y 3) del Código Penal (CP) y 122 de la CPE,  la nulidad del Auto de 3 de abril de 2013 (admisión de la acción y traslado); ii) Se deniegue la acción en aplicación del principio de subsidiariedad, toda vez que la accionante no agotó la vías legales y administrativas de las que disponía; y, iii) Plantean recusación contra el Juez de garantías conforme las previsiones contenidas en los arts. 48.4 y 6 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP).

En audiencia, con el uso de la palabra, el abogado de la parte demandada, reitera expresamente las peticiones planteadas en su memorial de fs. 50 a 52, negando los argumentos de la parte accionante, arguyendo la falta de notificación a los miembros restantes de la junta vecinal que suscribieron el voto resolutivo impugnado y el no cumplimiento al principio de subsidiariedad toda vez que no corrieron con los recursos administrativos establecidos ante el Concejo Municipal.

Sobre el planteamiento de la recusación, los demandados, por intermedio de su abogado decidieron retirar la recusación planteada.

I.2.3. Resolución

El Juez de Partido y de Sentencia Penal de Concepción, provincia Ñuflo de Chávez del departamento de Santa Cruz, constituido en Juez de garantías, pronunció la Resolución 5/2013 de 9 de abril, cursante de fs. 67 a 72 del cuaderno procesal, por el que concede la tutela solicitada y que a criterio suyo las medidas de hecho asumidas por los demandados han vulnerado los derechos de la accionante en su calidad de autoridad pública electa, ordenando: a) Se permita el ingreso inmediato de la Alcaldesa Municipal electa, Dominga Fernández Magallón, al edificio de la municipalidad de Cuatro Cañadas a efectos de que cumpla las funciones para las cuales fue electa; y, b) Que los demandados cesen en el ejercicio de las medidas de hecho vulneratorias de los derechos de la accionante, absteniéndose de causar daños a los bienes del Estado y alteren la paz social y el libre tránsito en el referido municipio, bajo apercibimiento de ley.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes cursantes en el expediente, se concluye:

II.1.  Que la ahora accionante fue elegida por voto popular y legalmente posesionada como Alcaldesa electa del municipio de Cuatro Cañadas (fs. 2 a 7).

II.2.  El 27 de diciembre de 2012, el Directorio de la junta vecinal del área urbana de Cuatro Cañadas, a la cabeza de su presidente, Néstor Molina Bautista y los presidentes de OTBs de algunos barrios, emitió el Voto 01/2012, resolviendo: 1) Exigir la inmediata destitución del Pablo Ibarra Gerhua (Oficial Mayor), Mario Cepeda (Director de Obras Públicas) y Tania Paniagua (Intendenta Municipal); y, 2) Convocar a un cabildo revocatorio contra Dominga Fernández Magallón (Alcaldesa Municipal de Cuatro Cañadas) por la incapacidad administrativa demostrada (fs. 7 a 9).

II.3.  A convocatoria del presidente y directiva de la junta vecinal del área urbana de Cuatro Cañadas, el 29 de enero de 2013, un grupo de aproximadamente doscientos cincuenta vecinos y vecinas, participaron de la toma física del edificio municipal ubicado en la plaza principal de Cuatro Cañadas, hechos que fueron denunciados ante el Ministerio Publico y la Policía Boliviana, instancias donde actualmente se encuentran en proceso de investigación (fs. 10 a 29).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La accionante alega que fueron vulnerados sus derechos al debido proceso, a la defensa, al ejercicio de la función pública y al trabajo con la emisión del Voto resolutivo 01/2012 de 27 de diciembre; asimismo, solicita se ordene a los demandados cesen los actos ilegales y restituyan el edificio municipal a dominio de las autoridades electas.

A fin de determinar la viabilidad de la tutela invocada, corresponde analizar sintéticamente los elementos de hecho y derecho que en su conjunto configuran el núcleo central de la petición, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  La tutela directa en casos relacionados con medidas de hecho vulneratorias de derechos

En un Estado Constitucional de derecho, el mantenimiento de la paz social se constituye en una tarea fundamental del aparato publico, la que se efectiviza mediante diversos mecanismos regulatorios, con diferentes características y finalidades, pero todos sustentados en un mismo principio, el de legalidad, definido por la uniforme jurisprudencia de este Tribunal como: “el sometimiento de los poderes del Estado al orden constitucional y las leyes, es una manifestación del principio general del imperio de la ley, en virtud del cual todos o sea, gobernantes y gobernados están sujetos a la ley y solamente en función a ella, sus actuaciones adquieren legitimidad; consiguientemente, el principio de legalidad se constituye en el pilar fundamental del Estado de Derecho y soporte del principio de seguridad jurídica, porque sustituye el gobierno de los hombres por el gobierno de la ley, conforme ha señalado la jurisprudencia del Tribunal Constitucional” (SC 1255/2006-R de 11 de diciembre).

En este sentido, las medidas de hecho, definidas como acciones de facto sin sostén en el derecho, al ser asumidas sea por servidores públicos o personas particulares, en claro desconocimiento del marco legal vigente y los procedimientos establecidos, más allá de atentar contra los derechos de los directamente afectados, llegan a socavar las bases de la sana y pacífica convivencia social, cimentada en el sometimiento de gobernantes y gobernados a la Constitución Política del Estado y las leyes, poniendo en riesgo la estabilidad del sistema en su conjunto.

En este entendido, si bien la acción de amparo constitucional se constituye, por regla general, en un mecanismo procesal de carácter urgente y extraordinario, no sustituto de los recursos procesales ordinarios previstos por la ley, esto en aplicación del principio de subsidiariedad, se admiten excepciones, esto en atención precisamente a la inmediatez y a la urgencia emergente de hechos o actos que impliquen un inminente riesgo de daño irreparable o irremediable y más si estas devienen de medidas de facto arbitrarias, asumidas en claro desconocimiento de la norma vulnerando los principios esenciales que rigen la vida en sociedad. Así, aunque el art. 129 de la CPE, determina que esta acción solo opera: “…siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados” (regla general), la uniforme jurisprudencia constitucional a previsto ciertas excepciones, básicamente relacionadas con la inexistencia de medios ordinarios efectivos para la reclamación o cuando los existentes no aseguren una tutela efectiva e inmediata frente a un daño inminente e irreparable.

Esta excepción al principio de inmediatez vinculada a “medidas de hecho” sin sustento en el derecho, asumidas en conflictos relacionados al gobierno municipal, ha sido considerada por la SCP 0420/2007-R de 22 de mayo, que citando la SC 0832/2005-R de 25 de julio, señala: “…los actos ilegales arbitrarios que desconocen y prescinden de las instancias legales y procedimientos que el ordenamiento jurídico brinda, realizando justicia directa, con abuso del poder que detentan frente al agraviado, actos que resultan ilegítimos por no tener respaldo legal alguno y que por el daño ocasionado y la gravedad de los mismos, merecen la tutela inmediata que brinda el amparo por vulnerar derechos fundamentales…”.

En conclusión, la aplicación de medidas de hecho por parte de agentes gubernamentales o particulares, desconoce el principio de autoridad de la norma en calidad de instrumento de regulación de las relaciones sociales y cuestiona el rol que la burocracia pública y la administración de justicia desempeñan, por mandato constitucional, en el mantenimiento de la paz social como mecanismos oficiales instituidos para la solución pacífica de los conflictos entre particulares y grupos de particulares y entre estos con el propio Estado, razón esta que sumada al riesgo inherente a este tipo de medidas, justifica la flexibilización del principio de subsidiariedad en este tipo de situaciones.

III.2.  El derecho al ejercicio de una función pública y sus límites constitucionales

Este derecho, para su mejor comprensión, tiene que ser analizado desde dos perspectivas: 1) La primera, que lo asume como parte de los derechos políticos que asisten a todo ciudadano, es decir, en su connotación individual, expresada por el art. 26.I del a Norma Suprema en los siguientes términos: “Todas las ciudadanas y los ciudadanos tienen derecho a participar libremente en la formación, ejercicio y control del poder político, directamente o por medio de susrepresentantes, y de manera individual o colectiva. La participación será equitativa y en igualdad de condiciones entre hombres y mujeres”; y, 2) La segunda, desde la perspectiva colectiva, en cuya virtud es la propia sociedad la que tiene la necesidad y el derecho de gozar de un aparato político burocrático que ejerza las funciones públicas y materialice las garantías que la Constitución Política del Estado, reconoce a todo ciudadano, así, se interpreta del texto de varios artículos constitucionales, entre ellos el 12.II, que dispone que: “Son funciones estatales la de Control, la de Defensa de la Sociedad y la de Defensa del Estado” y el 13.I que establece que “Los derechos reconocidos por esta Constitución son inviolables, universales, interdependientes, indivisibles y progresivos. El Estado tiene el deber de promoverlos, protegerlos y respetarlos”.

En el primer caso, se hace referencia al derecho de quien en un proceso eleccionario legítimo, es legalmente electo y posesionado para el desempeño de unas determinadas funciones públicas, derecho que conlleva una obligación de servicio a la colectividad, es decir, un “mandato” que debe ser ejercido en observancia de los principios de legitimidad, legalidad, imparcialidad, publicidad, compromiso e interés social, ética, transparencia, igualdad, competencia, eficiencia, calidad, calidez, honestidad, responsabilidad y resultados (art. 232 de la CPE).

Ahora bien, en el entendido de que todos los derechos reconocidos en la Ley Fundamental operan en un marco de interdependencia recíproca; es decir, que todos ellos deben ser interpretados y aplicados bajo el entendimiento de que la limitación o avance de unos puede afectar a otros en la misma o similar proporción (art. 13.I de la CPE), se concluye que ningún derecho es absoluto, ya que el ejercicio de uno estará limitado por el ejercicio de otro. Así, al derecho al ejercicio de la función pública le corresponden unos determinados condicionamientos, relacionados esencialmente con los derechos de la colectividad el logro de unos determinados fines y objetivos previamente establecidos en la norma y en los planes de gobierno, y que deben ser cumplidos con eficacia y eficiencia, siempre en el marco democrático del Estado constitucional de derecho, lo que significa que en determinadas circunstancias el poder político delegado a un funcionario político puede ser, en virtud al principio de soberanía interna, revertido al titular primigenio del mismo, es decir, la sociedad electora.

Ahora bien, en caso de producirse este escenario político, tal reversión debe efectivizarse en estricto apego al procedimiento de “revocatoria del mandato” previsto en los arts. 11.II y 240 de la Norma Suprema, como uno de los mecanismos propios de la democracia directa y participativa, cuyo alcance está definido en el art. 25.I de la Ley del Régimen Electoral (LRE), en los siguientes términos: “La revocatoria de mandato es el mecanismo constitucional a través del cual el pueblo soberano decide, mediante sufragio universal, sobre la continuidad o el cese de funciones de las autoridades elegidas por voto ciudadano. La revocatoria del mandato es el derecho del electorado a destituir del cargo a un funcionario antes de que concluya el período de su mandato”. Esta figura opera por iniciativa popular y debe seguir el procedimiento previsto en los arts. 26 a 34 de la mencionada norma.

En el mismo sentido, el ejercicio del control social, reconocido en los arts. 241 y 242 de la CPE y desarrollado en la Ley de Participación y Control Social, limita las atribuciones de los actores sociales a “Formular informes que fundamenten la solicitud de la revocatoria de mandato,de acuerdo al procedimiento establecido en la Constitución y la Ley” y “Denunciar actos irregulares, promover el procesamiento y exigir el cumplimiento de resoluciones en contra de autoridades, servidoras o servidores públicos y de empleados y empleadas de entidades privadas que administren recursos fiscales y/o recursos naturales, o presten servicios básicos, ante las autoridades o instancias competentes” art. 9.1 Ley de Participación y Control Social (LPCS).

En conclusión, si bien la Norma Suprema, reconoce el ejercicio democrático directo y participativo: “…por medio del referendo, la iniciativa legislativa ciudadana, la revocatoria del mandato, la asamblea, el cabildo y la consulta previa. Las asambleas y cabildos tendrán carácter deliberativo conforme a Ley” (art. 11.II.1 de la CPE), su aplicación se desarrolla en el marco de los límites constitucionales y legales, lo que implica que por principio de respeto al sistema democrático y a la necesidad de preservar los niveles de estabilidad necesarios en la gestión pública, la remoción de autoridades electas debe realizarse mediante “revocatoria del mandato” por iniciativa popular, siguiendo el procedimiento de ley. Operar en contrario, e impedir a una autoridad electa del ejercicio de su cargo mediante medidas de hecho, sin haberse sustanciado el procedimiento descrito, implicaría una clara vulneración al debido proceso.

III.3.  Análisis del caso concreto

La accionante refiere que mediante las acciones descritas, los accionados han vulnerado sus derechos al debido proceso, a la defensa, al ejercicio de la función pública y al trabajo, solicitando en tal sentido, se les conceda la acción de amparo constitucional impetrado.

De la revisión de los antecedentes cursantes en el cuaderno procesal, se evidencia que los demandados, en su calidad de autoridades y dirigentes de la junta vecinal del área urbana del municipio de Cuatro Cañadas, propiciaron y suscribieron la emisión del Voto Resolutivo 01/2012, mediante el que se exige la destitución de tres funcionarios de alto rango de la municipalidad y se determina la realización de un “cabildo revocatorio” contra la Alcaldesa electa, Dominga Fernández Magallón, para posteriormente, el 29 de enero de 2013, promover la ocupación física de las instalaciones ediles por parte de un grupo de vecinas y vecinos del área urbana  del  municipio  exigiendo  el  alejamiento  de la  máxima  autoridad -ahora accionante-, con lo que se impidió arbitrariamente el normal desenvolvimiento de las actividades del gobierno municipal.

Tales acciones, a la luz de la jurisprudencia constitucional, se constituyen en “medidas de hecho”; es decir, en acciones de facto sin sustento en el derecho y aunque bien pudieron haberse originado en un cierto nivel de descontento social con la gestión de la Alcaldesa electa en el municipio de Cuatro Cañadas, no encuentran un justificativo jurídico y en tal sentido, implican vulneración de derechos, en los siguientes términos: i) En relación al debido proceso, no se evidencia vulneración, toda vez que las acciones denunciadas se enmarcan dentro de los alcances de las llamadas “medidas de hecho”, por lo que su desarrollo no se produjo en el marco de un procedimiento concreto, sea judicial o administrativo; ii) Sobre el derecho a la defensa, no se hace cargo concreto en la acción de amparo constitucional, empero debe observarse que de la misma forma, al no haberse sustentado vulneración al debido proceso, se entiende que ninguno de sus elementos constitutivos concurrió, entre ellos, el derecho a la defensa argüida por la accionante; iii) En relación al derecho al ejercicio de la función publica, al haber acreditado la accionante su calidad de autoridad electa, con todos los elementos inherentes al cargo de Alcaldesa Municipal y haberse evidenciado la existencia de medidas de hecho asumidas por los accionantes, limitando su función edil, se confirma la vulneración, toda vez que tales acciones fueron efectuadas fuera de los procedimientos legales establecidos para el efecto, en este caso, la “revocatoria del mandato”, lo que restringe ilegalmente el derecho político de la accionante a participar libremente en la formación y ejercicio del poder político y la función pública en su calidad de autoridad electa, así como el derecho del conjunto de la población del municipio a contar una administración pública funcional; y, finalmente, iv) En relación al derecho al trabajo, al estar en este caso directamente vinculado al derecho a la función publica, puesto que ello significa para la accionante la fuente de su sustento y el de sus dependientes, este Tribunal entiende que a raíz de las medidas de hecho descritas este derecho fue también restringido, evidenciándose la vulneración.

En lo referente al principio de subsidiariedad argüido por los accionados, opera en este caso la excepción, toda vez que la jurisprudencia de este Tribunal Constitucional Plurinacional, es uniforme al establecer que en casos de peligro inminente e irreparable y cuando los medios ordinarios no son suficientemente idóneos para evitarlos con prontitud e inmediatez, la aplicación de este principio se flexibiliza.

En consecuencia, se concluye que el Juez de garantías compulsó adecuadamente la prueba aportada e identificó con precisión los elementos centrales del caso, al haber concedido la tutela solicitada.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Tercera; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, en revisión resuelve: CONFIRMAR la Resolución 5/2013 de 9 de abril, cursante de fs. 67 a 72, pronunciada por el Juez de Partido y Sentencia Penal de Concepción, provincia Ñuflo de Chávez del departamento de Santa Cruz, y en consecuencia, CONCEDER la tutela solicitada, en los mismo términos del Juez de garantías.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez            Dra. Ligia Mónica Velásquez Castaños

                 MAGISTRADA                                           MAGISTRADA