La suscrita Magistrada expresa su disidencia con lo resuelto por la SCP 1548/2013 de 13 de septiembre, por los siguientes fundamentos de orden constitucional.

VOTO PARTICULAR DISIDENTE

Sucre, 13 de Septiembre de 2013

SALA PLENA

Magistrada:      Dra. Ligia Mónica Velásquez Castaños

Acción de inconstitucionalidad concreta

Expediente:     03012-2013-07-AIC

Distrito:    Chuquisaca

Partes:              Hugo Bejarano Torrejón yJose Luis Barra, en representación de Jorge Guillermo Enrique Palacios Gallo y María Del Rosario Palacios de Palacios, ante la Sala Segunda del Tribunal Agroambiental, demandando la inconstitucionalidad de la Disposición Final Vigésima del Decreto Supremo (DS) 29215 de 2 de agosto de 2007, por ser presuntamente contraria a los arts. 56.I y II, 115.II, 116, 401.I y 410.II de la Constitución Política del Estado (CPE).

La suscrita Magistrada expresa su disidencia con lo resuelto por la SCP 1548/2013 de 13 de septiembre, por los siguientes fundamentos de orden constitucional.

Conforme a los argumentos de la demanda y para una debida resolución del tema concreto demandado, considero que además de una adecuada comprensión de cada una de las normas constitucionales demandadas de vulneradas, era necesario analizar y comprender el instituto jurídico constitucional trascendente para este caso, cual es el proceso contencioso administrativo en materia agroambiental, ya que se demanda las normas que legitiman al Viceministerio de Tierras y a la Superintendencia Agraria a interponer este tipo de demandas, en contra de dos tipos de actos administrativos: a) Resoluciones finales de saneamiento y Certificados de saneamiento; y, b) Títulos ejecutoriales.

A ese efecto, es ineludible exponer que la Constitución Política del Estado, ha previsto instrumentos procesales que regulan a la norma reglamentaria cuestionada; así, las normas previstas por el art. 189 numerales 2 y 3 de la CPE, determinan que son atribuciones del Tribunal Agroambiental:

“2. Conocer y resolver en única instancia las demandas de nulidad y anulabilidad de títulos ejecutoriales

3.Conocer y revolver en única instancia los procesos contencioso administrativos que resulten de los contratos, negociaciones, autorizaciones, otorgación, distribución y redistribución de derechos de aprovechamiento de los recursos naturales renovables, y de los demás actos y resoluciones administrativas”.

Ahora bien, de las normas precedentemente expuestas, se deduce que el constituyente ha establecido un tipo de recurso propio e individual para la impugnación de los títulos ejecutoriales, cual es el recurso de nulidad y anulabilidad; en consecuencia, la primera conclusión es que de acuerdo al nuevo sistema constitucional de impugnación de títulos ejecutoriales, la vía correcta es el recurso de nulidad y anulabilidad previsto en el art. 189.2 de la CPE. De otro lado, la norma constitucionaltambién configura un proceso contencioso administrativo con un contenido también concreto.

La existencia de las dos vías procesales expuestas, no presentan una diferencia solamente formal, puesto que a una y otra deberá el legislador proveer de su desarrollo necesario, tomando en cuenta que es una cosa diferente y propia demandar un proceso agrario concluido y por ello un Titulo ejecutorial de dotación de terrenos agrarios expedido luego del proceso administrativo correspondiente; puesto que es un tipo de proceso limitado a la impugnación del título ejecutorial en materia agraria, siendo una vía exclusivamente reservado e instrumentada para cuestionar la validez del título agrario de dotación de tierra; materia que cuenta con elevadas dosis de especialización, debido a la trascendencia histórica del tema, así como a la regulación constitucional específica de que es objeto; por lo que tiene principios propios y exclusivos que regulan las causales de nulidad y anulabilidad de Títulos ejecutoriales agrarios.

De otro lado, el proceso contencioso agrario administrativo creado como atribución del Tribunal Agroambiental, tiene un objeto material mucho más amplio, puesto que es una vía procesal instrumentada para demandar, contratos, negociaciones, autorizaciones, otorgaciones, distribución y redistribución de derechos de aprovechamiento de recursos naturales renovables, y otros actos y resoluciones administrativas; de lo que se deduce que el proceso contencioso administrativo en materia agroambiental, excede y en mucho los procesos administrativos agrarios de dotación de tierras, pues es un medio competente para demandar contratos suscritos entre el estado y particulares; así como otros negocios y autorizaciones, concesiones u otorgaciones de todo tipo, distribución y redistribución de derechos de aprovechamiento de recursos naturales que el estado haga a favor de las personas, bajo el único parámetro restrictivo de que sean actos administrativos referidos a recursos naturales renovables lo que se puede generalizar como materia agroambiental.

En base a esas premisas constitucionales, se deduce que la demanda de nulidad y anulabilidad, es una vía procesal altamente especializada y exclusiva, destinada a preservar los principios constitucionales y la legalidad de los títulos ejecutoriales agrarios; y de otro lado, el proceso contencioso administrativo es de orden agroambiental, puesto que es un medio para impugnar todas las resoluciones administrativas y otros actos de la administración, que tiene que ver con la explotación de los recursos naturales renovables, comprendido entre ellos la tierra, y en ese ámbito agrario, tiene una sustancial diferencia con el recurso de nulidad y anulabilidad que consiste en la oportunidad.

En efecto así es, de un lado la demanda de nulidad y anulabilidad, opera contra el título ejecutorial, es decir cuando el proceso administrativo se encuentra concluido; mientras que el proceso contencioso administrativo sirve para cuestionar los procedimientos administrativos previos y todas las resoluciones emitidas en esos procesos, por lo que el primero es un proceso de puro derecho, mientras que el segundo puede ser de hecho; pero además, tiene las limitaciones propias del proceso contencioso administrativo, como se pasará a describir.

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

El proceso contencioso administrativo tiene su origen en el derecho francés revolucionario, como una vía especializada que posibilitaba a los ciudadanos: “procurar el reconocimiento de sus derechos subjetivos vulnerados o desconocidos por la administración, o de preservar la legalidad de los actos emanados de esta, según sea el caso” (Tratado de derecho administrativo. Contencioso Administrativo tomo III; Jaime Orlando Santofimio Gamboa, Ed. Universidad Externado de Colombia, 2004. Pag. 33).

Al influjo de esa idea conducente, una premisa básica es que el proceso contencioso administrativo ha sido creado para la defensa del ciudadano frente a la administración y los abusos de poder que ésta pudiera cometer en el ejercicio de sus potestades atribuidas legalmente; de ese modo es que el Profesor Santofimio recoge en la tradición francesa a dos tipos de contencioso administrativo, el recurso de plena jurisdicción y el recurso por exceso de poder; ambos sustentados en la necesidad de controlar la actividad estatal (pags. 34 y 35).

El recurso de plena jurisdicción, según criterio coincidente de los profesores Eduardo Garcia de Enterría y Tomas Ramón Fernández en su obra Curso de Derecho Administrativo y de Santofimio en la obra ya citada: ”…incorpora una reclamación personal frente a los derechos e intereses vulnerados por la administración y que le causan evidentes perjuicios de carácter patrimonial (contratos, responsabilidad extracontractual, impuestos, electorales)… Se trata de un recurso cerrado donde el accionante está habilitado en razón de la vulneración de un derecho…” (Santofimio: Pag. 34)); por lo que los efectos de este tipo de recurso son sólo para las partes.

De otro lado, el recurso por exceso de poder o de anulación, tiene por objeto controvertir la legalidad de todas las decisiones administrativas, previa acreditación de un interés para actuar o accionar con el objetivo de anular la decisión calificada como ilegal; con efectos erga omnes (Santofimio: pag. 35-36).

Culminando esta aproximación a la obra de Santofimio, acuerda que esos procedimientos contenciosos administrativos fueron recepcionados en la mayor parte de los estados latinoamericanos de forma acrítica y como otras instituciones jurídicas de forma simple y reproductiva, sin analizar las características de cada estado, adaptándolas mediante sus legislaciones a sus necesidades; conclusión compartida con otros doctrinarios latinoamericanos como Diego Eduardo López; y de igual manera, es una convicción entre la mayoría de los comentaristas bolivianos.

Ahora bien, el proceso contencioso boliviano, encuentra antecedente próximo a la nueva Constitución Política del Estado, en los procesos contenidos en los capítulos V y VI del Título VI del Código de Procedimiento Civil aún vigente, que son el proceso contencioso y resultante de los contratos, negociaciones o concesiones del poder ejecutivo, “En todos los casos en que existiere contención emergente de los contratos, negociaciones o concesiones del Poder Ejecutivo…” (art. 775 CP); nomenclatura similar a la prevista en el art. 189.3 de la CPE; y el proceso contencioso administrativo a que dieren lugar las resoluciones del poder ejecutivo, “en los casos en que hubiere oposición entre el interés público y el privado y cuando la persona que creyere lesionado o perjudicado su derecho privado…” (art. 778 CPC); ambos recursos emparentados con el ahora previsto por el art. 189.3 de la CPE, y proclamado como el recurso contencioso administrativo agroambiental; en el que se distingue base conceptual en el proceso de plena jurisdicción francés.

De otro lado, el art. 189.2 de la CPE, refiere un proceso de nulidad y anulabilidad de títulos ejecutoriales, nomenclatura y objeto en los que se puede identificar base doctrinal en aquel recurso por exceso de poder que la doctrina reconoce como antecedente del contencioso administrativo; cuyas pretensiones son las de declarar la nulidad de un acto administrativo por la violación de las reglas de derecho, defecto por el que no puede fundar ningún derecho subjetivo, siendo así necesaria su anulación.

En síntesis, tenemos que las normas del art. 189.2 de la CPE que estipula la existencia de la demanda de nulidad y anulabilidad de títulos ejecutoriales, es en esencia un proceso en el que se demanda el exceso de poder de la administración, puesto que cuestiona un acto administrativo expedido incumpliendo las normas constitucionales y legales de acatamiento obligatorio e ineludible, siendo por ello que su anulación es una necesidad que hace a la vigencia del orden público; en ese orden de razonamiento, la legitimación para actuar, será reconocida a cualquier persona que demuestre interés en el tema, por la lesión a un derecho subjetivo o por la afectación a sus intereses; mientras que la legitimación de las entidades públicas, dependerá de otras formalidades, como se verá más adelante.

De igual manera, para el caso del proceso contencioso disciplinado por el art. 189.3 de la CPE, es necesario identificar su genética en el recurso de plena jurisdicción, adecuado a las necesidades bolivianas, y que faculta a toda persona afectada en sus derechos patrimoniales o intereses económicos en el ámbito agroambiental, por un acto del estado, a demandarlo para obtener una decisión con efecto interpartes, puesto que se trata de un discusión patrimonial, restringiendo el recurso a la dilucidación de simples intereses personales, por lo que su objeto será siempre una decisión particular de la administración que afecta a una o varias personas en el ejercicio de derechos patrimoniales.

Ahora bien, el análisis efectuado de las normas del art. 189.2 y 189.3 de la CPE, arroja como resultado que las normas de la Disposición Final Vigésima del DS 29215, también diferencia el proceso contencioso administrativo de la demanda de nulidad o anulabilidad de títulos, legitimando para ambas al Viceministerio de Tierras y a la Superintendencia Agraria; por ello, es necesario además descifrar la participación del estado como persona de derecho o de sus entidades por sí mismas con su propia personería en los procesos contencioso administrativos o en la demanda de nulidad de títulos ejecutoriales agrarios.

En ese orden de ideas, se tiene que la doctrina que sustenta las dos vías procesales previstas por los arts. 189.2 y 189.3 de la CPE son distintas, así la demanda de nulidad de títulos se basa en la necesidad de restablecer el orden público mediante la nulidad de títulos ejecutoriales que fueron emitidos sin el cumplimiento de la legalidad exigible para ello, demanda que tiene una legitimación procesal más amplia, alcanzando incluso hasta las propias instituciones estatales en ciertos casos; mientras que el proceso contencioso administrativo, por su naturaleza patrimonial y la confrontación entre el interés privado y el estatal, pero además por la no asistencia de interés público sino sólo patrimonial, le corresponde privativamente sólo a los particulares, vale decir que tiene una legitimidad restringida a las persona particulares individuales o colectivas que consideren afectado sus derechos o intereses patrimoniales, no pudiendo hacer uso de esta prerrogativa el propioEstado o alguna de sus instituciones.

La conclusión precedente, impele a este despacho a exponer que en el caso presente la jurisdicción constitucional debió declarar la inconstitucionalidad de la legitimación procesal otorgada al Viceministerio de Tierras y a la Superintendencia Agraria, para interponer proceso contencioso administrativo en contra de las resoluciones finales de saneamiento, puesto que dicho proceso sólo puede ser activado por personas particulares que vieren afectados sus derechos o intereses patrimoniales agroambientales.

De otro lado y respecto a la demanda de nulidad y anulabilidad de títulos ejecutoriales, se tiene que aunque la legitimación debe ser más amplia por el bien jurídico protegido que es la legalidad que debe cumplirse para la emisión de cada uno de ellos; se tiene que la naturaleza de este tipo de procesos también lo relaciona con un conflicto entre el interés privado y el público, por lo que primariamente la legitimación le corresponde a las personas particulares individuales o colectivas, puesto que al ser un acto de la administración ésta tiene la potestad para dejarlo sin efecto por razones de incumplimiento de la legalidad; empero, existe también la circunstancia que impide por diseño constitucional y legalla imposibilidad para la administración de suprimir una acto estatal propio, razón por la que se abre en este caso la posibilidad de acceder a la legitimación activa para la demanda de nulidad o anulabilidad, lo que la doctrina conoce como el nombre de lesividad; “se trata de una formula garantística del ordenamiento jurídico en manos de las entidades públicas respeto del control jurisdiccional a sus propias decisiones cuando no ha sido posible que estas pierdan su fuerza ejecutoria por la vía administrativa no obstante estar viciadas en su legalidad y que puedan causar perjuicio al patrimonio público” afirma Santofimio en la obra citada párrafos atrás.

En definitiva, el proceso de nulidad y anulabilidad de títulos ejecutoriales agrarios, encontraría una legitimación activa por lesividad en el propio Presidente del Estado Plurinacional que es la autoridad encargada de su emisión, puesto que si bien es en esencia una vía procesal para que los particulares demanden los títulos ejecutoriales agroambientales que afectan sus derechos subjetivos por incumplimiento de la legalidad exigible para su emisión, no es posible su anulación por parte del propio Presidente del Estado, autoridad que conforme a las normas del art. 172.27 de la CPE es la atribuida para su emisión, ya que no existe norma que le posibilite la anulación por vía administrativa; siendo por ello que se abre la posibilidad de que sea esta misma autoridad la que pueda demandar la acción de nulidad y anulabilidad de títulos ejecutoriales por lesividad; empero, no es una vía abierta para cualquier otra instancia dependiente del Órgano Ejecutivo, ya que ello derivaría en una subversión a la jerarquía de la presidencia del Estado, de la que dependen todos los ministerios y sus organismos creados para cumplir sus funciones y prestar un adecuado servicio a la ciudadanía.

De acuerdo al análisis efectuado, la legitimación construida por la norma demandada para que autoridades inferiores al Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia puedan demandar los títulos ejecutoriales agrarios emitidos por el esa alta autoridad, no corresponde a una respetuosa relación de la jerarquía del título ejecutorial agrario, el que es emitido como una concesión por parte del Estado por medio de su titular a favor de personas particulares, las que debieron cumplir con los requisitos legales para obtener la misma, por lo que de haber fraguado la legalidad que les permitió acceder a esa concesión, fue un acto lesivo a las potestades presidenciales, por ello es al propio Presidente al que le corresponde demandar la nulidad o anulabilidad de un título para cuya emisión fue engañado pues de igual forma la voluntad estatal resulta viciada.

Finalmente, siendo la propia Constitución la que determina que sea sólo el Presidente del Estado Plurinacional el encargado de emitir títulos ejecutoriales agrarios, por la naturaleza de la más alta magistratura del Estado, es sólo a ésa dignidad a la que le corresponde la demanda de nulidad de tal documento, lo contrario implica subvertir el orden constitucional y rechazar la voluntad constituyente y la tradición constitucional al respecto; por lo que la legitimación activa concedida al Viceministerio de Tierras y a la Superintendencia Agraria para demandar la nulidad de títulos ejecutoriales, es inconstitucional por contrariar el art. 189.2 de la CPE.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. Dra. Ligia Mónica Velásquez Castaños

MAGISTRADA