Sentencia Constitucional Plurinacional 0100/2014

FUNDAMENTACION DE VOTO DISIDENTE

Sucre, 10 de enero de 2014

SALA PLENA

Magistrados:    Dr. Ruddy José Flores Monterrey

                          Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez

Sentencia Constitucional Plurinacional 0100/2014

Acción de inconstitucionalidad abstracta

Expediente:      03609-2013-08-AIA

Partes:                     En la acción de inconstitucionalidad abstracta interpuesta por Juan Luis Gantier Zelada, Diputado del Estado Plurinacional de Bolivia, demandando la inconstitucionalidad de las Disposiciones Adicionales Quinta y Sexta de la Ley del Presupuesto General del Estado (LPGE) Gestión 2013, por infringir las normas de los arts. 1, 8.I y II, 9.4, 14.II, 22, 46.I.1, 2 y II, 47.I, 108.1, 2 y 3, 109.II, 115.II, 116.I y II, 117.I, 120.I, 306.I, II y III, 308.I y II, 318.II, 323.I, 334.4 y 410.I y II de la Constitución Política del Estado (CPE); 1, 2, 7, 8, 10, 11 y 23.1 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos; 8.1, 2 y 3; y 29 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; 5, 6 y 7 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales “Protocolo de San Salvador”; 14 y 15 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP); 5, 6, 23 y 24 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC).

Departamento: Chuquisaca

I. ANTECENDENTES

Los suscritos Magistrados manifiestan su inconformidad con los fundamentos contenidos en la SCP 0100/2014 de 10 de enero, respecto a la declaratoria de inconstitucionalidad de la Disposición Quinta de la LPGE Gestión 2013, por lo que en el plazo establecido expresan voto disidente en su aprobación, bajo los siguientes argumentos jurídico-constitucionales:

II. ARGUMENTOS DE LA DISIDENCIA

La SCP 0100/2014, declara la inconstitucionalidad de la Disposición Quinta de la LPGE Gestión 2013, con el fundamento de que ante un hecho flagrante de evasión fiscal se permite clausuras directas sin un proceso previo constituyéndose por ello en responsabilidad objetiva, aspectos que a criterio de la mayoría está vedado por la Constitución.

La Sentencia objeto de disidencia comienza su argumentación estableciendo que: “…debe considerarse que la actividad sancionatoria de la Administración en materia tributaria, persigue fines constitucionales legítimos, si se considera que es precisamente a través de la recaudación de impuestos que se logrará una inversión pública en beneficio de los ciudadanos (…) como ser (…) bienestar, el desarrollo, la seguridad, la protección, el acceso a la educción, la salud, el trabajo, entre otros…”; pero luego ignora los mismos de forma tal que no efectúa ponderación alguna al respecto, pese a que ello fue solicitado expresamente por el personero del Órgano que generó la norma impugnada cuando sostiene que: “Las normas tributarias, al ser el sostén económico primario del país (…) pueden determinar condiciones especiales, en base a la procura de hacer eficaces las disposiciones que la norma de tributación establece, lo contrario sería dejar en incertidumbre el desarrollo de la política tributaria y como consecuencia de esta, dejar en suspenso el ejercicio de derechos que son de peso mayor por la naturaleza que les son inmanentes” (sic), tampoco efectúa el análisis de proporcionalidad de forma que acredite que: “Cuanto mayor es el grado de la no satisfacción de uno de los principios, tanto mayor debe ser la importancia de la satisfacción del otro” (Robert Alexy), pese a que es solicitado expresamente por la parte accionante y fuera de mencionar los referidos derechos colectivos vinculados al derecho al desarrollo, tampoco justifica el motivo por el que deben sucumbir frente a los derechos a la defensa, debido proceso y al trabajo que la SCP 0100/2014, encuentra como vulnerados.

Debe recordarse que el Tribunal Constitucional Plurinacional en la SCP 1820/2012 de 12 de octubre, declaró la constitucionalidad del art. 162.II del Código Tributario Boliviano (CTB), refiriendo que: “Este precepto, señala que en caso de contravenciones como la falta de presentación de declaraciones juradas dentro de los plazos fijados por la administración tributaria, la no emisión de factura, nota fiscal o documento equivalente verificada en operativos de control tributario y contravenciones aduaneras con sanción especial, dan lugar a la aplicación de sanciones de forma directa, sin necesidad de aplicarse el procedimiento sancionador establecido en el Código Tributario Boliviano; es decir, prescindiendo de este, al respecto el control de constitucionalidad se limitará a pronunciarse sobre el primer supuesto del art. 162.II del CTB, debido a que fue el único denunciado de inconstitucional por el accionante.

Corresponde señalar, que el precepto en sí mismo no elimina el derecho al debido proceso del sujeto que incumpla sus deberes de presentación de declaraciones juradas en los plazos fijados por la Administración Tributaria, implicando más bien una limitación a la estructura clásica del debido proceso en razón a la materia ligada al interés público; es decir, la determinación Legislativa del prescindir de un procedimiento sancionador previo a la multa obedece a diferentes razones, a saber: 1) Entre los deberes fundamentales de las y los bolivianos se encuentra el de: 'Tributar en proporción a su capacidad económica, conforme con la ley' (art. 108.7 de la CPE), en este sentido los contribuyentes conocen su deber formal y las consecuencias de la no presentación de declaraciones formales; 2) El contribuyente sancionado tiene la posibilidad de impugnar la decisión mediante demanda contencioso tributaria o recurso de alzada de forma que puede ejercer una defensa irrestricta, presentar prueba, etc., en este sentido ya el anterior Tribunal Constitucional en virtud a la autonomía de la voluntad declaró constitucional el proceso coactivo civil que de igual forma modifica la estructura clásica de los procesos ejecutivos (SC 0035/2000-R); y, 3) Los impuestos se constituyen en un elemento esencial del bienestar del pueblo boliviano beneficiando incluso al propio accionante de ahí que la no presentación de formularios impediría la fiscalización por parte de la administración tributaria lo que truncaría la germinal cultura tributaria que se busca establecer en el país aspectos que hace racional en el presente caso la medida analizada.

En efecto, para acreditar la falta de presentación de formularios en término, únicamente debe atenderse al transcurso del tiempo y considerándose que es el contribuyente quien se encuentra en poder y resguardo de los descargos correspondientes impelido por su propio interés es el legitimado para impugnar la sanción si la considera injusta o arbitraria por lo que la medida analizada no elimina el debido proceso pero a la vez permite a la gestión pública contar con recursos de aquellos ciudadanos que en su mayoría admiten la falta y proceden a regularizar su situación frente a la administración tributaria, entendimiento y contexto en el cual corresponde la declaratoria de constitucionalidad de la norma impugnada”, mientras que en la SCP 0003/2013 de 3 de enero, respecto a la posibilidad de efectuar el comiso de máquinas de juego sin previo proceso sostuvo que debía tomarse en cuenta la materia analizada, vale decir, se estableció que: “…al estar los juegos de lotería y de azar directamente vinculados con aspectos de salud pública y seguridad ciudadana, debido en particular a las ludopatías que pueden generase en la sociedad y al ser un fin esencial del Estado Plurinacional de Bolivia garantizar el bienestar, el desarrollo, la seguridad y la protección e igual dignidad de las personas, tal cual reza el art. 9.2 de la CPE, a través del ejercicio de la función legislativa, la Asamblea Legislativa Plurinacional, se encuentra plenamente facultada para el establecimiento de medidas de policía, constituyendo en la especie, el comiso definitivo de máquinas y/o medios de juego disciplinadas en el art. 28.I.2 de la Ley 060, una típica medida de policía, que tiene la finalidad de resguardar y asegurar bienes jurídicos supremos y de interés general como la salud pública y la seguridad ciudadana, fines esenciales del Estado Plurinacional de Bolivia”, en este contexto lo desarrollado en el punto III.4 de la Sentencia Constitucional, de la cual disentimos hace referencia a jurisprudencia que si bien refiere al debido proceso no tiene referencia normativa tributaria similar, por lo que no creemos deba fundarse la resolución en que “…conforme a los razonamientos desarrollados en el Fundamento Jurídico III.4 de esta Sentencia (…) la directa imposición de la sanción de clausura de locales comerciales, prescindiendo de las garantías mínimas que le asisten a los administrados, vulnera efectivamente el debido proceso…”.

Posteriormente la SCP 0100/2014, sostiene que: “…la clausura es una de las sanciones más graves para los administrados, por cuanto no sólo supone la afectación al patrimonio del administrado, sino que, además afecta a otros derechos fundamentales, como el derecho al trabajo, y puede incidir directa o indirectamente en los derechos de terceras personas”; sin embargo, nuestra jurisprudencia establece que: “…si bien el recurrente tiene derecho al trabajo, y a dedicarse a una actividad lícita, la propia Ley Fundamental establece el límite del mismo al señalar expresamente que tal derecho debe ejercerse de manera que no afecte el bien común ni el interés colectivo…” (1132/2000-R de 1 de diciembre), por ello no ampara ilícitos flagrantes, lo contrario bajo ese entendimiento no podría clausurarse sin previo proceso un local en el cual se mantiene trabajo forzado, que vende drogas, comida en mal estado o no tiene licencia de funcionamiento y correspondería declarar inconstitucional la detención preventiva respecto a aquellos imputados que tienen trabajo, es decir, en la materia analizada una persona o un negocio que no paga impuestos se beneficia y beneficia a su familia generando riqueza en detrimento del bienestar colectivo ignorando el principio de solidaridad.

Finalmente, se alega que se afecta el: “…principio en virtud del cual está vedada la responsabilidad sin culpa, es decir, la responsabilidad puramente objetiva (responsabilidad por los resultados)…”, lo que no es evidente pues existe un hecho en flagrancia que puede impugnarse y de ganarse por el administrado da derecho al resarcimiento de daños y perjuicios por la administración tributaria.

Ahora bien, consideramos que debió tomarse en cuenta que el debido proceso: “…ha sido concebido por nuestra Norma Fundamental en sus arts. 115.II y 117.I, '…como un principio, un derecho y una garantía, es decir, la naturaleza del debido proceso está reconocida por la misma Constitución en su triple dimensión: como derecho fundamental de los justiciables, un principio procesal y una garantía de la administración de justicia…', (SC 0473/2011-R de 18 de abril); teleológicamente, el valor Justicia, es la máxima aspiración que pretende lograr este instituto jurídico, cuando es aplicado en los distintos procedimientos previstos en nuestra legislación, en ese sentido se pronuncia la SC 0999/2003-R de 16 de julio, que refiere: 'La importancia del debido proceso está ligada a la búsqueda del orden justo. No es solamente poner en movimiento mecánico las reglas de procedimiento sino buscar un proceso justo, para lo cual hay que respetar los principios procesales de publicidad, inmediatez, libre apreciación de la prueba; los derechos fundamentales como el derecho a la defensa, a la igualdad, etc.'” (SCP 0094/2012 de 19 de abril), no contando con una estructura particular y más bien su configuración depende de la naturaleza del bien jurídico debatido en este sentido para lograr un equilibrio entre la eficacia de los sistemas de persecución de ilícitos tributarios en casos de flagrancia y las garantías de las personas consideramos como constitucionalmente posible una clausura inmediata.

En efecto, la norma impugnada establece que cuando la Administración Tributaria: “…advierta la comisión de esta contravención tributaria…”, debiendo entenderse éste como un primer momento procesal; es decir, al mismo momento de cometerse la misma (flagrancia) los funcionarios competentes procederán a “elaborar un acta” normativa que interpretada conforme a la Norma Suprema resulta constitucional en la medida en la que el acta referida contenga los elementos necesarios que hagan de ella una resolución sancionatoria impugnable; es decir, se encuentre debidamente justificada y motivada en lo referente a las circunstancias que la rodean y a las pruebas existentes que respaldan la clausura inmediata ello en base a los siguientes argumentos:

·   La lucha contra la evasión fiscal está ligada al cumplimiento de finalidades esenciales que debe cumplir el Estado boliviano, en este sentido para el Legislador no le resulta potestativo la lucha contra la evasión fiscal aunque para la formulación de una política en esa materia cuenta con discrecionalidad suficiente a dicho fin, así el art. 325 de la CPE, establece que: “El ilícito económico, la especulación, el acaparamiento, el agio, la usura, el contrabando, la evasión impositiva y otros delitos económicos conexos serán penados por ley”.

·   La interpretación literal y sistemática de la norma únicamente refiere a supuestos de flagrancia y cuando existan elementos probatorios suficientes para acreditarla, de forma tal que la sola palabra de los funcionarios públicos no sea suficiente, sino que la misma se encuentre respaldada con elementos objetivos que se hagan constar expresamente en el acta lo que concilia el derecho individual con los intereses colectivos comprometidos.

·   El acta sin duda debe contar con los elementos necesarios que hagan a una resolución sancionatoria para su revisión en la vía administrativa y posteriormente en la vía judicial a través del recurso contencioso administrativo, de modo que el principio de impugnación exigido por el art. 180 de la CPE, se ve cumplido de manera posterior a verificarse la contravención.

·   La existencia de una resolución sancionatoria no se determina por su nomen iuris o por una estructura particular, sino por su contenido de forma que implique una determinación razonada y respaldada por elementos objetivos que ante los ojos del sancionado y la colectividad la hagan razonable lo que concuerda con el principio de publicidad que debe caracterizar a los actos de gobierno y que evita la arbitrariedad conforme se extrae del art. 11 de la CPE.

·   Siendo el Estado responsable de sus medidas entre ellas las legislativas conforme al art. 113 de la Norma Suprema, es responsable y le corresponde efectuar la reparación integral por los actos que realizan sus funcionarios públicos de ahí que debe responder por eventuales abusos de funcionarios del Servicio de Impuestos Nacionales (SIN) si fuere el caso tanto por el menoscabo al derecho al trabajo como a otros derechos de los administrados, ello independientemente al deber que tiene el Estado de repetir a los mismos, de modo tal que el Estado se constituye en una posición de garante para que sus funcionarios no incurran en abusos.

·   El derecho al trabajo de las y los bolivianos está supeditado a que busquen un fin lícito y acorde con el bienestar colectivo.

·   Los abusos en los que pudieran incurrir los funcionarios del SIN, no debe justificar la inconstitucionalidad de la norma analizada, debido a que con dicha lógica correspondería que el derecho penal desaparezca por los abusos de jueces, fiscales y policías.

No obstante lo expuesto, consideramos que la cuarta parte de la Disposición Adicional Quinta y por conexitud el art. 164.V del Código Tributario Boliviano (CTB), que dispone que en caso de reincidencia se procederá a la clausura definitiva del local intervenido, si es inconstitucional, pues incluso en los delitos más graves el constituyente determinó un tiempo máximo de sanción (art. 118.II de la CPE) y estableció además una interdicción general de aplicar sanciones homologables a la muerte civil (art. 118.I de la CPE), por lo que se incurre en este aspecto en una sanción desproporcional.

III. CONCLUSIÓN DE LA DISIDENCIA

En virtud a lo desarrollado consideramos que debió haberse declarado la constitucionalidad condicionada de la Disposición Quinta de la LPGE Gestión 2013, salvo en lo referido a la clausura definitiva, en este sentido:

1.  La Sentencia objeto de disidencia no se encuentra debidamente fundamentada, al grado de contener imprecisiones y verdades sesgadas ignorando la jurisprudencia existente contenida en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 1820/2012 y 0003/2013, suscrita por los mismos Magistrados;

2.  Correspondía efectuar un análisis de proporcionalidad de forma que se ponderen los beneficios de bienestar colectivo que genera el pago de impuestos, en este sentido cuando se plantean acciones constitucionales para la defensa de los derechos económico, sociales y culturales como la educación, la salud y seguridad social se niega su tutela en la justicia constitucional al entenderse que su realización depende de la existencia de recursos económicos pero ahora la SCP 0100/2014, no solo frustra un intento de crear conciencia tributaria sino que pese a existir hechos en flagrancia y debidamente probados niega su redistribución a los sectores más necesitados.

Fdo. Dr. Ruddy José Flores Monterrey

PRESIDENTE

Fdo. Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez

 MAGISTRADA