DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL Plurinacional 0006/2015

Como puede advertirse, la incompatibilidad de la norma mencionada se sustenta en los argumentos esgrimidos en la citada DCP 0063/2014, que sirven de base para declarar la incompatibilidad constitucional de una norma similar contenida en el proyecto de carta orgánica del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, en cuyo análisis, se hace un innecesario parangón de la figura del Vice Alcalde, con una de las funciones del Vicepresidente del Estado Plurinacional, prevista en el art. 153.I de la CPE, concerniente al ejercicio de la Presidencia de la Asamblea Legislativa Plurinacional, concluyendo que un Vice Alcalde, también tendría que ejercer esta función, lo que resultaría “irrisorio”, porque provocaría una suerte de sobre posición de funciones con aquellas asignadas al presidente del órgano deliberante.

Al respecto, debe recordarse que el art. 1 de la CPE, funda un modelo de Estado sui géneris en atención a los elementos esenciales que lo conforman; se trata entre otros aspectos, de un Estado unitario pero a la vez con autonomías; es decir,  que ambas formas de organización política estatal que en otros contextos podrían considerarse contrapuestos e irreconciliables, deben coexistir en el modelo de Estado boliviano; al ser unitario, se erige en un centro de poder político expresado en cuatro órganos públicos, cuyas normas y actos administrativos emanados de competencias constitucionales específicas, son de alcance nacional; el desarrollo integral de estas funciones competenciales están a cargo del denominado nivel central del Estado, responsable de la coordinación con los demás niveles de gobierno, la definición de las políticas públicas en todo el territorio nacional y conduciendo la administración pública en general.

Si bien la Norma Suprema, reconoce esta fuente de poder político de alcance nacional, aspira también a consolidar una administración pública única bajo la interacción de gobiernos autónomos territoriales, regidos por el principio de distribución territorial o vertical del poder, de acuerdo al marco jurídico contenido en los arts. 12, 270, 272 y ss. de la CPE. 

La norma en la que se funda el criterio de incompatibilidad del Vice Alcalde, responde exclusivamente al sistema de gobierno definido para el nivel central del Estado, que refleja el carácter semipresidencial del Estado central, siempre con el fin de implantar mecanismos que garanticen el ejercicio del poder político de forma equilibrada, objetiva, eficaz y eficiente; en este caso un funcionario electo del órgano ejecutivo, será el presidente de la asamblea legislativa plurinacional, este mecanismo de gobierno, se pretende asegurar que las políticas públicas de alcance nacional, se encuentren debidamente respaldadas por leyes de la Asamblea Legislativa Plurinacional y viceversa, que el espíritu de las leyes nacionales efectivamente se plasmen en políticas, planes programas y proyectos de interés colectivo.

Este sistema que no debe confundirse con las “forma” de gobierno, definido en el art. 11 de la Norma Suprema, no es parte de los principios y los elementos fundamentales que sustentan las autonomías territoriales, cuyos gobiernos solo se erigen por los principios organizacionales contenidos en el art. 12 de la Norma Fundamental; esto es, la independencia, separación, coordinación y cooperación de órganos, de modo que esencialmente las funciones de éstos, no se reúnan en un solo órgano; en consecuencia en el nivel autonómico habrá coordinación pero no dualidad de funciones; habrá cooperación, pero precautelando y reconociendo la existencia de esferas distintas de decisión gubernamental.

Por ello, no habiendo sido voluntad del constituyente, incorporar a las autonomías gubernamentales, el sistema de gobierno que rige al nivel central del Estado, resulta impropio, sustentar la incompatibilidad de la norma cuestionada en lo dispuesto por el art. 153.I de la CPE; antes bien, si hubiere la necesidad de extrapolar la figura jurídica del Vicepresidente del Estado Plurinacional, establecida en la Constitución Política del Estado, con la figura del Vice Alcalde encarado en el referido Proyecto, cabe concluir al tenor de los arts. 169.I.II y 174.1, que la función esencial del Vicepresidente, es reemplazar al presidente del Estado Plurinacional cuando por impedimento o ausencia definitiva no sea posible ejercer dichas funciones.

Si esta la labor fundamental del Vicepresidente del Estado, es preciso evaluar si tal fin puede replicarse a nivel de los gobiernos autónomos territoriales; en este propósito, el art. 286 de la CPE, relativo a los órganos ejecutivos de los gobiernos autónomos, prevé que la suplencia temporal de la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE), de un gobierno autónomo corresponderá a un miembro del concejo o asamblea de acuerdo a su norma básica institucional. Sin embargo, si se produjese el alejamiento definitivo de esta autoridad, la continuidad inmediata de las funciones ejecutivas estará a cargo de una autoridad ya electa definida nuevamente de acuerdo a la citada norma básica institucional. Se observa entonces que sobre el particular gravitan en esta norma, dos elementos de relevancia jurídica; esto es, que si el reemplazo de la MAE del gobierno autónomo, siempre recayera en un miembro del órgano deliberante, no hubiese sido necesario que el constituyente distinguiera entre circunstancias temporales y definitivas de impedimento laboral de la MAE; sin embargo, procede a diferenciar las mismas y ante circunstancias de impedimento definitivo, prevé la posibilidad que el reemplazante no sea un miembro del órgano deliberante, sino otro funcionario cuyo título emerja necesariamente de un proceso eleccionario; luego, si esta autoridad no puede ser miembro del órgano deliberante, solo puede ser parte del órgano ejecutivo, caso en el cual su condición de funcionario electo, devendrá de haber integrado la misma fórmula de la MAE, que fue elegida mediante sufragio universal.

Un segundo elemento importante, es la permisión establecida en el precepto constitucional analizado para que sea la voluntad del estatuyente autonómico, la que defina la incorporación y condiciones en que dicho funcionario electo del órgano ejecutivo, reemplazará al titular o MAE de dicho órgano; se trata entonces de un reconocimiento efectivo al principio de autogobierno que orienta al régimen autonómico; este principio contemplado en el art. 270 de la Ley Fundamental, es entendido por la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, como aquella facultad por la cual “En los departamentos, las regiones, los municipios y las naciones y pueblos indígena originario campesinos, la ciudadanía tiene el derecho a dotarse de su propia institucionalidad gubernativa y elegir directamente a sus autoridades en el marco de la autonomía reconocida por la Constitución Política del Estado”.

La libertad de organización del gobierno de las entidades territoriales autonomías (ETA), es el elemento principal que caracteriza al autogobierno, por ella cada nivel de gobierno autonómico está amparado por la voluntad del constituyente para diagramar el modelo organizacional y las funciones generales más conveniente a sus necesidades y características, siempre -claro está−, dentro de los cánones básicos establecidos por la Constitución Política del Estado, que en el caso de las autonomías municipales, se encuentran contenidos en los arts. 272, 283, 284, 285, 286, 287 y 288 de la Ley Fundamental; como resultado de esta sujeción al marco constitucional, las normas institucionales básicas o leyes autonómicas de naturaleza orgánica, no serán el marco de ordenamientos jurídicos aislados, sino coordinados con los demás niveles de gobiernos y concordados con la Norma Suprema.

Al respecto la DCP 0026/2013 de 29 de noviembre, expresó lo siguiente: “El art. 272 de la CPE, señala que la autonomía '…implica la elección directa de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos, la administración de sus recursos económicos, y el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus órganos del gobierno autónomo en el ámbito de su jurisdicción y competencias y atribuciones', enunciado del que se extraen los tres componentes básicos del concepto: autogobierno (elección de su gobernantes y estructuración de su propio aparato de administración pública), autonomía administrativa y financiera (siempre en el marco de las políticas generales del sector y bajo la lógica de lo que en teoría se conoce como 'descentralización fiscal') y un área funcional, competencial y facultativa propia para cada entidad territorial autónoma (ETA).

Por consiguiente, el gobierno autónomo municipal goza, como cualquier otra ETA, de estas tres importantes prerrogativas estructurantes; vale decir, que elige a sus autoridades y determina su propia estructura de gobierno, detenta la titularidad sobre determinados recursos (humanos, financieros, tecnológicos, etc.), los cuales administra por sí mismo y tiene asignada una determinada cuota del poder estatal mediante el reconocimiento constitucional de un marco específico de funciones, competencias, facultades y atribuciones que son autónomamente ejercidas en el ámbito de su jurisdicción territorial”.

Al amparo del principio de autogobierno −que como se expresó precedentemente− debe entenderse como el derecho de dotarse de manera libre e independiente, de una estructura institucional propia de gobierno, el Tribunal Constitucional Plurinacional, ha declarado compatible con la Norma Suprema la figura del Vicegobernador, que concitó mayor interés en el nivel autonómico departamental; de ahí que los proyectos de estatuto de los departamentos de Pando, Tarija, Oruro, Cochabamba y Chuquisaca, con la facultad otorgada por la propia Norma Suprema, diseñaron un marco normativo, que desarrolla adecuadamente la teleología del art. 286 de la citada Norma, de manera que, entendiendo que este funcionario tiene por misión principal reemplazar a la MAE de la entidad territorial autónoma departamental, tanto en circunstancias temporales como definitivas, tal como asume la Norma Fundamental en relación al Vicepresidente del Estado (arts. 169.I y II), se determinó que la función interina o temporal de gobernador por un asambleísta departamental, solo podrá producirse cuando aquél y el Vicegobernador, se ausenten o se encuentren impedidos de ejercer la máxima función ejecutiva del gobierno autónomo departamental.

Una norma de esta naturaleza, cumple con el mandato constitucional de asignar temporalmente el ejercicio de esta función a un miembro del órgano deliberante, pero en una esfera más restringida, todo con el evidente propósito de reducir a la mínima posibilidad, que el órgano deliberante, comprometa su misión pública, al involucrarse en los actos ejecutivos de la gestión pública departamental, lo que enervaría la idoneidad de la facultad fiscalizadora asignada por la Constitución Política del Estado a dicho órgano, comprometiendo también el vigor de los principios de independencia y separación entre órganos del poder público, previstos en el art. 12 de la citada Norma Fundamental.

Por lo expuesto, no existe fundamento jurídico válido, para que el Tribunal Constitucional Plurinacional considere inviable la incorporación en la estructura de gobierno municipal de un Vice Alcalde, más aún cuando como en el caso tratado, este cargo público, se sujeta con rigurosidad, a las condiciones que fija la propia Norma Fundamental; esto es, funcionario electo desde la fórmula del cargo de alcalde y reemplazante de éste en caso de ausencia o impedimento; por ello, y en resguardo del principio de igualdad que proclama el art. 276 de la citada Norma Suprema, debe entenderse compatible con la misma, aquellas previsiones del proyecto de carta orgánica del Gobierno Autónomo Municipal de Monteagudo, que contemplan la figura del Vice Alcalde; dejando establecido, que será contrario a la Constitución Política del Estado, todo criterio alterno que pretenda reconocer la figura del Vice Alcalde como un funcionario “designado”; toda vez que, la Constitución Política del Estado, manda que quien reemplace al Alcalde, siempre y en toda circunstancia deberá ser un funcionario electo.

En este marco, corresponde precisar que no es posible concebir una autonomía sin autogobierno; ello quiere decir, que inicialmente todo se supedita al diseño de una estructura institucional en el marco de la Ley Fundamental (recuérdese nuevamente cómo define la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, al principio de autogobierno; a saber, primero conformación de la institucionalidad y luego elección de sus autoridades); y en torno a este principio, se activarán las demás competencias conferidas por la Constitución Política del Estado; por tanto, si previamente no se define esta estructura, no es posible activar el ejercicio de un régimen electoral que viabilice la elección de las autoridades de la ETA, bajo esta relación causal están concebidos los arts. 283 y 284 de la CPE, relativos a la organización del gobierno municipal; por lo tanto, la inclusión de un Vice Alcalde en la estructura organizacional de un gobierno municipal, solo emana del autogobierno reconocido a las entidades territoriales autónomas y no de competencia alguna relativa al régimen electoral; por esta razón el art. 55.I de la LMAD, señala que: “Una vez que sean puestos en vigencia los estatutos autonómicos, se conformarán sus gobiernos en la forma establecida en éstos…”.

Como puede observase, la competencia exclusiva concerniente al régimen electoral para la elección de autoridades subnacionales, atribuida al nivel central del Estado, está supeditada a la voluntad de estatuyente, plasmada en su norma institucional básica, a través de cuyo instrumento jurídico y en ejercicio pleno de su autogobierno, determinará qué servidores públicos, ejercerán sus funciones por mandato popular mediante sufragio universal, y qué servidores, serán considerados designados, de libre nombramiento o de carrera administrativa; en consecuencia, la inclusión de un Vice Alcalde, como funcionario electo, no implica la invasión de ninguna competencia del nivel central del Estado; toda vez, que la competencia de este nivel para la elección de autoridades subnacionales, se circunscribe a la ley de convocatoria a elecciones, fundamentalmente con el fin de uniformar los calendarios electorales, pero sujetándose a la estructura organizativa de los órganos de gobierno de las ETA, contempladas en sus normas institucionales básicas.