El suscrito Magistrado emite el presente Voto Disidente con relación a la Sentencia Constitucional Plurinacional 0028/2016 de 1 de mayo.

En la SCP 0028/2016, específicamente en el Fundamento Jurídico III.2, se hace referencia a “que el contenido esencial del presupuesto general de estado está compuesto por una parte esencial o denominado núcleo y otra eventual relativa a las modificaciones introducidas al orden jurídico a través de esta ley, lo que significa que las establecidas dentro de la parte esencial, tienen vigencia para un determinado periodo fiscal; sin embargo, las modificaciones que fueron introducidas al ordenamiento jurídico a través de esta ley, bajo el principio de eventualidad, no pueden perder vigencia a partir de la conclusión del periodo fiscal que está regido por el principio de anualidad; toda vez que, estas no fueron incluidas en la Ley del Presupuesto General del Estado, en su ámbito esencial, cuáles son las normas previstas y relacionadas con el presupuesto general del Estado, sino en el eventual, por la vinculación de la materia que le permite realizar modificaciones, las mismas que persisten no obstante la conclusión de la citada disposición legal, debido a la vigencia de la norma hasta que no sea derogada o modificada por una de igual jerarquía.

Al respecto, en la SCP 1911/2013 de 29 de octubre, en su Fundamento Jurídico III.3. Referente al Contenido de la Ley de Presupuesto General del Estado y los principios presupuestarios de unidad de materia y anualidad, se señaló entre otros aspectos lo siguiente: “‘…en virtud del principio de unidad de materia, el alcance normativo de la disposiciones generales de una ley de presupuesto ‘debe circunscribirse a su objeto y no rebasar el fin que con ellas se persigue, estableciendo regulaciones que sobrepasan temporal, temáticamente o finalísticamente su materia propia.

La jurisprudencia ha considerado que son ajenas a una ley de presupuesto normas que no guardan ningún tipo de relación con su objeto. Así, por ejemplo se ha señalado que el legislador viola el principio de unidad de materia: (i) cuando introduce una norma que rebasa los límites temporales, al modificar una regla legal que hace parte de una ley de carácter permanente, incluso si está relacionada con la materia propia de la ley anual de presupuesto (C-039 de 1994; C-177 de 2002); (ii) cuando se incluye una norma que regula competencias permanentes a instituciones en materia de control, incluso si se trata de un tipo de control estrechamente vinculado con el presupuesto (C-803 de 2003); (iii) cuando prorroga la vigencia de normas «cuya naturaleza es extraña a la ley anual de presupuesto», incluidas en una ley autónoma e independiente, que ya habían sido prorrogadas a su vez mediante otra ley (C-457 de 2006); (iv) cuando se fijan derechos y garantías de carácter sustantivo con vocación de permanencia -por ejemplo, en el ámbito de la seguridad social- mediante normas que no son presupuestarias ni tampoco constituyen herramientas orientadas a asegurar o facilitar la ejecución del presupuesto nacional (C-039 de 1994, C-668 de 2006); (v) cuando se regulan materias propias de una ley estatutaria, como los asuntos relacionados con la financiación de las campañas políticas (C-515 de 2004)’.

Entonces, el contenido de una ley de presupuesto está compuesto por una parte necesaria e indisponible, relativa al objeto principal vinculado con la actividad financiera del sector público o del Estado. Según la configuración constitucional respecto de la estructura y organización económica del Estado -Libro Cuarto-, se tiene que la política fiscal es un componente más de la política económica del Estado, y conforme se desprende de lo dispuesto por los arts. 321 al 323, el presupuesto general del Estado también forma parte de la política fiscal. Así se evidencia de lo prescrito por el art. 321 de la CPE, que establece: ‘I. La administración económica y financiera del Estado y de todas las entidades públicas se rige por su presupuesto. II. La determinación del gasto y de la inversión pública tendrá lugar por medio de mecanismos de participación ciudadana y de planificación técnica y ejecutiva estatal. Las asignaciones atenderán especialmente a la educación, la salud, la alimentación, la vivienda y el desarrollo productivo. III. El Órgano Ejecutivo presentará a la Asamblea Legislativa Plurinacional, al menos dos meses antes de la finalización de cada año fiscal, el proyecto de ley del Presupuesto General para la siguiente gestión anual, que incluirá a todas las entidades del sector público’; de esos preceptos, resulta que el contenido de la citada Ley comprende, la administración económica, la administración financiera, la determinación del gasto, la determinación de la inversión pública, pero además, según se extrae del art. 322 del mismo texto, forman parte del contenido de la indicada Ley, la previsión de la deuda pública; y, finalmente la política fiscal tributaria regulada por el art. 323 de la Norma Suprema, que hace a la política fiscal del Estado a desarrollarse durante el periodo fiscal para el cual se aprueba la Ley del Presupuesto General del Estado. Por su contenido jurídico, se trata de una Ley en el sentido material, dado que regula cuestiones de carácter financiero, económico y de política fiscal, de carácter imperativo y obligatorio.

Definido el contenido u objeto de la Ley del Presupuesto General del Estado, corresponde referirnos a otro de los principios presupuestarios, el de anualidad, al cual se refiere Fernando Pérez Royo, de la siguiente forma: ‘Pertenece igualmente a la esencia del régimen presupuestario el que la aprobación debe seguir un ritmo temporal determinado, que suele ser anual. Así lo establece de manera expresa la CE, que dice «Los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual…» (art. 134.2). Es lo que se corresponde con la tradición constitucional de nuestro país y con la práctica general en Derecho comparado…’. Nuestro texto constitucional, al establecer en art. 321.III, que: ‘El Órgano Ejecutivo presentará a la Asamblea Legislativa Plurinacional, al menos dos meses antes de la finalización de cada año fiscal, el proyecto de ley del Presupuesto General para la siguiente gestión anual, que incluirá a todas las entidades del sector público‘; y, el art. 172.11, como atribución de la o del Presidente del Estado: Presentar a la Asamblea Legislativa Plurinacional, dentro de las treinta primeras sesiones, el proyecto de Ley del Presupuesto General del Estado para la siguiente gestión fiscal…, reflejan la relación entre el principio de anualidad con la Ley del Presupuesto General del Estado, dado que ambos preceptos establecen la vigencia de dicha ley por un periodo fiscal; es decir, que el objeto de ese instrumento normativo rige solo para la gestión anual para la cual fue aprobada, no pudiendo excederse de la misma’.

En consecuencia, de ese antecedente jurisprudencial, no se comparte lo establecido en el Fundamento Jurídico III.2 de la SCP 0028/2016, relacionado a la naturaleza jurídica de la Ley del Presupuesto General del Estado, debido a que, los argumentos expuestos resultan ser contradictorios a lo establecido en la SCP 1911/2013 de 29 de octubre, del cual el suscrito Magistrado fue relator; de consiguiente, se reitera que no se está de acuerdo con lo resuelto, conforme los argumentos expuestos a lo largo del Voto Disidente.