Sentencia Constitucional Plurinacional 0099/2018

“Artículo 42° (Servidoras y servidores públicos). I. Las servidoras y servidores públicos municipales son todas las personas que desempeñen funciones en la administración pública del Gobierno Autónomo Municipal de Palca y se rigen por los principios constitucionales de la administración pública y normativa vigente.

II. Mediante norma municipal se regulara el régimen de las servidoras y servidores públicos municipales, así como las categorías y clasificación de los cargos, la carrera administrativa municipal, derechos y obligaciones, el régimen de sanciones y el conjunto de disposiciones, relacionadas con el desempeño de las funciones en el Gobierno Autónomo Municipal de Palca; en concordancia con la norma nacional vigente.

La DCP 0099/2018, para declarar la compatibilidad del parágrafo I del artículo en examen, debió considerar que la regulación se vincula a la observación y adecuación realizada al art. 43 del proyecto de Carta Orgánica Municipal (COM), dado que en la DCP 0097/2017 de 15 de noviembre antecedente de la actual Declaración Constitucional Plurinacional, se observó que el personal eventual no forma parte de la clasificación de los servidores públicos, establecida en el art. 233 de la Constitución Política del Estado (CPE), en ese sentido mal podría determinarse en el art. 42 en estudio que todas las personas que desempeñan funciones en la administración pública son servidores públicos.

Específicamente la DCP 0097/2017, a momento de realizar el análisis del art. 43 del proyecto de COM, determinó que: “El art. 233 de la Norma Suprema, contiene una clasificación de quienes deben ser considerados como servidores públicos, conforme a los términos fijados por el Constituyente en la primera parte de este precepto constitucional, es decir, que solo los funcionarios de carrera, los designados, los de libre nombramiento y los servidores públicos electos -por ser quienes ejercen funciones públicas-, son los únicos que conforman la estructura organizacional permanente de las entidades públicas en general; a ella se suman circunstancialmente y de acuerdo a los programas operativos anuales y sus respectivos presupuestos de funcionamiento, otro grupo de personal, que sin ser servidores públicos, prestan sus servicios en las entidades, bajo relaciones de trabajo distintas de las establecidas para los servidores públicos (…).

El propio art. 233 de la CPE establece con precisión la clasificación de servidores públicos que forman parte del sistema de administración de personal o régimen del servidor público, cuando señala que: [las servidoras y los servidores públicos forman parte de la carrera administrativa, excepto aquellas personas que desempeñen cargos electivos, las designadas y los designados y quienes ejerzan funciones de libre nombramiento]; en otros términos, el régimen del servidor público, comprende jerárquicamente a los funcionarios electos, los funcionarios designados, los funcionarios de libre nombramiento y los funcionarios de carrera.

En el marco de las normas mencionadas, no es pertinente que la norma institucional básica de un gobierno autónomo municipal, contemple este tipo de funcionario (provisorio) porque al margen de la falta de reconocimiento constitucional, supone una situación de ingreso irregular al desempeño de funciones públicas, que no puede estar legitimada en dicha norma institucional.

Expresamente el art. 6 del Estatuto de Funcionario Público, señala que [No están sometidos al presente Estatuto ni a la Ley General del Trabajo, aquellas personas que con carácter eventual o para la prestación de servicios específicos o especializados, se vinculen contractualmente con una entidad pública, estos sus derechos y obligaciones regulados en el respectivo contrato y ordenamiento legal aplicable y cuyos procedimientos, requisitos, condiciones y formas de contratación se regulan por las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios]; es decir, que tanto el personal eventual como los consultores individuales de línea, se regulan por sus respectivos contratos y no por el régimen estatutario que previsto en la Ley 2027…»’”; en mérito a los fundamentos señalados, la Declaración Constitucional Plurinacional precedente declaró la incompatibilidad del art. 43 del proyecto de COM de Palca, considerando que la regulación, vulneraba el art. 233 de la Norma Suprema.

En ese sentido, correspondía que el contenido del parágrafo I del art. 42, sea analizado a la luz de la regulación establecida en el art. 43 adecuado, ambos del proyecto de COM de Palca, dado que el citado art. 43 refleja una categorización de servidores públicos municipales acorde a lo establecido en la Norma Suprema, sin embargo el art. 42.I, señala que son servidores públicos todas las personas que desempeñen funciones en la administración pública. Aspecto que vulnera el principio de congruencia interna, entendido como aquel elemento que permite que una norma institucional básica, al momento de entrar en vigencia en una determinada jurisdicción municipal, sea comprendida como una unidad congruente, que cuente con claridad, permitiendo una correcta interpretación y aplicación de la norma, en ese sentido, se considera importante, que debió haberse aclarado en el fundamento desarrollado, que cuando el art. 42 señala que las servidoras y servidores públicos municipales son todas las personas que desempeñen funciones en la administración pública del Gobierno Autónomo Municipal de Palca, se refiere a la categoría establecida en el siguiente artículo, es decir en el art. 43 del proyecto de COM de Palca; a fin de otorgar seguridad jurídica en el manejo de la norma institucional básica, sobretodo certidumbre y precisión respecto a las disposiciones que vayan a ser aplicadas.  

Con relación al parágrafo II,  el mismo establece que mediante normativa municipal se regulará el régimen del servidor público, la categorización, clasificación, la carrera administrativa, régimen de sanciones y el conjunto de disposiciones relacionadas al desempeño de funciones en la Entidad Autónoma Territorial (ETA) municipal, y como una previsión en la parte final, el estatuyente municipal, determinó que tales regulaciones, serán en concordancia con la norma nacional vigente. Ahora bien, interpretada dicha previsión, conforme a la Constitución Política del Estado, se deberá entender que la normativa municipal a la cual se refiere, no puede contemplar la emisión de una Ley Municipal, tomando en cuenta que la Constitución, no le otorga al nivel municipal competencia exclusiva en la materia, es decir carece de facultad legislativa respecto al régimen del servidor público y su carrera administrativa.

Sin embargo, la Declaración Constitucional Plurinacional objeto de la presente aclaración de voto, declaró la compatibilidad del parágrafo II, sin realizar un análisis fundamentado, que permita establecer con meridiana claridad, que cuando el estatuyente municipal dispone la regulación, en concordancia a la normativa  nacional vigente; se refiere a la posibilidad de dictar normativa administrativa, para el desempeño de actividades de los funcionarios del Gobierno Autónomo Municipal de Palca, en sujeción a la normativa nacional que rige la materia, y no precisamente una Ley Municipal, debido básicamente a que la Norma Suprema, no otorga al nivel municipal, competencia exclusiva en la materia.

Es así, que conforme establece el art. 272 de la CPE, “La autonomía implica la elección directa de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos, la administración de sus recursos económicos, y el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus órganos del gobierno autónomo en el ámbito de su jurisdicción y competencias y atribuciones”.

Asimismo, la Norma Suprema, en su art. 297 define las competencias como privativas, exclusivas, compartidas y concurrentes, dentro de esa asignación competencial, el art. 298.I.21 dispone como una competencia privativa del nivel central del Estado la “codificación laboral”, así también en el art. 298.II.31 se  reconoce como competencia exclusiva del mismo nivel del Estado, las “Políticas y régimen laborales”; por lo cual, corresponde referirnos a la legislación vigente, emitida por el nivel central del Estado en materia del régimen del servidor público; en ese ámbito la Ley 1178 de 20 de julio de 1990, que se constituye  en una norma marco, implementó un enfoque funcional de los sistemas de administración y control gubernamentales, entre los que figura el sistema de administración de personal, destinado a lograr la eficiencia en la función pública, la determinación de los puestos de trabajo efectivamente necesarios, los requisitos y aplicación de mecanismos de evaluación y retribución del trabajo, la capacitación de servidores públicos y los procedimientos de retiro de los mismos. Posteriormente, para la efectiva implementación del sistema de administración de personal, en el marco de la Ley 1178,  se promulgó la Ley 2027 de 27 de octubre de 1999, que contiene el Estatuto del Funcionario Público, mismo que en su art. 2 determina que: “…tiene por objeto regular la relación del Estado con sus servidores públicos, garantizar el desarrollo de la carrera administrativa y asegurar la dignidad, transparencia, eficacia y vocación de servicio a la colectividad en el ejercicio de la función pública, así como la promoción de su eficiente desempeño y productividad”. De donde podemos inferir que la regulación para los servidores públicos, así como la carrera administrativa se encuentra enmarcada en dicho estatuto.

Finalmente, la jurisprudencia emitida por este Tribunal, mediante la DCP 0016/2015 de 16 de enero, entre otras, expresó lo siguiente: “Como se manifestó en su oportunidad, el régimen del servidor público, es una competencia que no figura en el catálogo competencial establecido por la Constitución Política del Estado entre los arts. 298 al 304, en consecuencia por mandato del art. 297.II, desarrollado por el art. 72 de la LMAD, ‘Las competencias no incluidas en el texto constitucional de acuerdo al Parágrafo II del Artículo 297 de la Constitución Política del Estado, serán atribuidas al nivel central del Estado, y éste definirá mediante ley su asignación de acuerdo al Parágrafo I del mismo Artículo’.

Ello quiere decir, que mientras el nivel central del Estado, no transfiera o asigne dicha competencia, las entidades territoriales autónomas, no pueden arrogarse la facultad legislativa sobre dicha competencia, dado que podría disponerse que la misma se fije como competencia privativa, exclusiva o concurrente del nivel central, supuestos en los cuales, las ETA, no podrán ejercer ninguna facultad legislativa”.

En conclusión, respecto a la pretensión de regular mediante normativa municipal, la carrera administrativa, debió haberse establecido que dentro de las competencias exclusivas asignadas al nivel municipal, no se encuentra el régimen del servidor público, en ese sentido corresponde aclarar que si bien la disposición en examen establece que mediante normativa municipal se regulará el régimen de las servidoras y servidores públicos municipales, dicha normativa no debe considerar la posibilidad de emitir ley municipal, principalmente porque carece de facultad legislativa a la luz del art. 297 de la Norma Suprema.

Consecuentemente, por las razones expuestas, a criterio del Magistrado que suscribe, en los fundamentos para declarar la compatibilidad del art. 42.I y II del proyecto de Carta Orgánica Municipal se debió considerar los razonamientos expresados, en torno al art. 233 y 297.II de la Constitución Política del Estado.