AUTO CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0049/2021-O

El accionante dentro la acción de amparo constitucional planteada contra las autoridades del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, denunció el incumplimiento de la Resolución 159/2019 y la SCP 0523/2020-S4; manifestando que las autoridades demandadas, al pronunciar la RM 515/2021, hicieron caso omiso a lo determinado en los referidos fallos constitucionales, en razón a que limitaron su argumento al señalar que el Memorándum DM-MAP-324-2018, responde a un carácter discrecional que es viable por la pérdida de la condición de carrera administrativa, alegando que solo esta, permite la legitimación para impugnar la desvinculación; criterio altamente contradictorio e incongruente, puesto que, no se tomó en cuenta que las mencionadas Resoluciones constitucionales establecieron que se debe resolver si el proceso de evaluación fue correcto o no y si existieron irregularidades en el mismo, todo en el marco del recurso jerárquico, que debió ser debidamente respondido en función a cada uno de los fundamentos contenidos en el mismo.

En consecuencia, corresponde dilucidar si tales argumentos son evidentes, a fin de declarar ha lugar o no ha lugar la queja por incumplimiento.

III.1. Las fases del proceso de amparo constitucional y el procedimiento a ser desarrollado por denuncias de incumplimiento

Dentro de la dinámica procesal constitucional, una vez interpuesta y resuelta la acción de defensa, procede la fase de ejecución de la Sentencia Constitucional, regulado en el art. 16 del Código Procesal Constitucional (CPCo), que con la finalidad de asegurar un debido proceso, prevé un procedimiento de queja por incumplimiento total o parcial, sobrecumplimiento, cumplimiento diferente o distorsionado o tardío en la ejecución de la misma, que puede ser activado por la parte que se considere afectada con uno de los criterios de cumplimento antes expuestos.

Respecto al procedimiento que sigue la queja cuando se incumple las resoluciones del Juez o Tribunal de garantías y la Sentencia Constitucional Plurinacional; el AC 0016/2014-O de 7 de mayo, estableció que: “La acción de amparo constitucional, en su dimensión procesal, es un verdadero proceso de naturaleza constitucional al cual le son aplicables criterios propios de la teoría procesal general, siempre en el marco de la naturaleza jurídica de este mecanismo oportuno y pronto de tutela de derechos fundamentales y de acuerdo a los postulados propios del Derecho Procesal Constitucional, cuyos presupuestos procedimentales rigen el ejercicio de la justicia constitucional.

En el marco del diseño constitucional imperante, el proceso de acción de amparo constitucional tiene las siguientes fases procesales: i) La fase de admisibilidad; ii) La fase de audiencia pública; iii) La fase de decisión; iv) La fase de revisión ante el Tribunal Constitucional Plurinacional; y, v) La fase de ejecución de decisiones emergentes de sentencias constitucionales con calidad de cosa juzgada constitucional.

Ahora bien, en los procesos de acción de amparo constitucional, las sentencias constitucionales con calidad de cosa juzgada, son de cumplimiento obligatorio para las partes procesales, razón por la cual y frente a un eventual incumplimiento o demora en la ejecución de una decisión constitucional, el legislador ha dispuesto para la etapa de ejecución de fallos, un mecanismo procesal idóneo para la denuncia por incumplimiento de decisiones emergentes de acciones tutelares, destinado a consolidar una real materialización y por ende un efectivo cumplimiento a sentencias constitucionales con calidad de cosa juzgada.

El art. 16 de CPCo concordante con la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, expresamente señala: 'I. La ejecución de una Resolución Constitucional con calidad de cosa juzgada, corresponde al juzgado o tribunal que inicialmente conoció la acción. II. Corresponderá al Tribunal Constitucional Plurinacional, conocer y resolver las quejas por demora o incumplimiento en la ejecución antes referida…'.

Conforme lo señalado, la jurisprudencia constitucional a través del AC 0006/2012-O de 5 de noviembre, a determinado las reglas de un debido proceso aplicables a la etapa de ejecución de fallos por denuncias referentes a quejas por demora o incumplimiento en la ejecución de sentencias emanadas de acciones tutelares, señalando que: '… en esta etapa procesal, el juez o tribunal de garantías que conoció la acción tutelar, una vez conocida la queja por demora o incumplimiento en la ejecución de sentencias emanadas de acciones tutelares, con la finalidad de asegurar un debido proceso, en el plazo de veinte cuatro horas desde el conocimiento de este mecanismo, solicitará informe y demás medidas o documentación pertinente a la autoridad o particular obligado a cumplir una decisión emergente del control tutelar de constitucionalidad, quien deberá remitir lo solicitado ante el juez o tribunal de garantías, en un plazo no mayor a tres días, para que en primera instancia, el juez o tribunal de garantías, establezca la demora o incumplimiento en la ejecución de una decisión emergente del control tutelar de constitucionalidad, si fuera el caso.

El juez o tribunal de garantías, en el plazo máximo de cuarenta y ocho horas, mediante auto expreso, rechazará la queja o la concederá, asumiendo en este último supuesto las medidas necesarias para el cumplimiento de estas resoluciones, entre las cuales puede requerir la intervención de la fuerza pública, la remisión de antecedentes al Ministerio Público o la imposición de multas progresivas, entre otras.

Con la resolución pronunciada por el juez o tribunal de garantías, se notificará a las partes procesales, estando facultado el activante de la queja, en caso de estimar dilación o incumplimiento de la resolución emergente de una acción tutelar, a presentar la misma ante el Tribunal Constitucional Plurinacional, en los términos establecidos por el art. 16.II del CPCo, queja que deberá ser presentada en el plazo de tres días computables a partir de la notificación con la resolución emitida por el juez o tribunal de garantías. En este supuesto, el juez o tribunal de garantías, en el plazo de veinticuatro horas, deberá remitir todos los antecedentes relevantes a la queja ante el Tribunal Constitucional Plurinacional.

Por su parte, el Tribunal Constitucional Plurinacional, mediante la sala que emitió la sentencia con calidad de cosa juzgada, resolverá mediante Auto Constitucional la queja interpuesta por demora o incumplimiento a resolución constitucional con calidad de cosa juzgada, debiendo confirmar total o parcialmente o en su caso revocar, la decisión del juez o tribunal de garantías que conoció inicialmente la queja por mora o incumplimiento a decisiones constitucionales con calidad de cosa juzgada constitucional, decisión que deberá ser cumplida de manera inmediata’”.

III.2. Análisis de la queja por incumplimiento

En el caso en análisis, el impetrante de tutela denuncia el incumplimiento de la Resolución 159/2019 y la SCP 0523/2020-S4; señalando que las autoridades demandadas, al pronunciar la RM 515/2021, hicieron caso omiso a lo determinado en los citados fallos constitucionales, en razón a que limitaron su argumento a señalar que el Memorándum DM-MAP-324-2018, responde a un carácter discrecional que es viable por la pérdida de la condición de carrera administrativa, alegando que solo esta, permite la legitimación para impugnar la desvinculación; criterio altamente contradictorio e incongruente; puesto que, no se tomó en cuenta que las referidas Resoluciones constitucionales establecieron que se debe resolver si el proceso de evaluación fue correcto o no y si existieron irregularidades en el mismo, todo en el marco del recurso jerárquico, que debió ser debidamente respondido en función a cada uno de los fundamentos contenidos en el mismo.

Al respeto, conforme se tiene desarrollado en el Fundamento Jurídico del presente fallo constitucional, el art. 16 del CPCo, prevé un procedimiento de queja por incumplimiento total o parcial, sobrecumplimiento, cumplimiento diferente o distorsionado o tardío en la ejecución de las sentencias, declaraciones y autos constitucionales, en procura de que estas, sean cumplidas en estricta correspondencia con lo dispuesto en los mismos; en este marco y a efecto de determinar si en el presente caso, concurrió o no el incumplimiento de la Resolución 159/2019 y la SCP 0523/2020-S4, conforme acusa el activante de la queja.

Consiguientemente, corresponde precisar que del análisis y revisión de antecedentes que cursan en el expediente, se advierte que, la SCP 0523/2020-S4, que confirmó la Resolución 159/2019, dictada por la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; concedió la tutela solicitada, en los mismos términos dispuestos por el Tribunal de garantías; precisando que, en el caso analizado, se evidenció que el impetrante de tutela fue sometido a proceso de evaluación como servidor de carrera administrativa, obteniendo calificaciones con observaciones por las que era pasible de desvinculación, es así que, al considerar el solicitante de tutela que dicho proceso de evaluación fue desarrollado de manera parcializada y con errores que eran lesivos a sus derechos, interpuso recurso de revocatoria y posteriormente el jerárquico, siendo los motivos por los que activó dichas impugnaciones, los supuestos errores y observaciones al proceso de evaluación al que fue sometido, en tal sentido, más allá de las conclusiones respecto a si la movilidad laboral del ahora accionante al interior de los ministerios en los que desempeñó funciones, le hubiesen quitado o no su calidad de servidor de carrera administrativa, se debe tener en cuenta que el hecho de que el mismo hubiese sido objeto o participante del proceso de evaluación a servidores de carrera por la gestión 2017, a requerimiento del propio Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras, generó su legitimación para poder impugnar dicho proceso de evaluación.

Es en tal entendido que, se concluyó que el hecho de que en un proceso de evaluación por desempeño de servidores de carrera administrativa, se quite legitimación para impugnar y observar los errores o irregularidades que se hubiesen cometido en dicho proceso a un participante del mismo que fue objeto de la referida evaluación, no resulta congruente ni correcto; puesto que tal actuación resulta lesiva al debido proceso en su elemento de impugnación ya que se denegó a quien fue objeto de un proceso de evaluación, observar vía impugnación jerárquica las irregularidades que en su criterio se hubiesen generado en dicho proceso, en tal sentido, las autoridades demandadas al quitarle incongruentemente legitimación y denegarle la respuesta en una resolución motivada y fundamentada a su recurso jerárquico, lesionaron los derechos del impetrante de tutela, razón por la que en los mencionados fallos constitucionales, acusados de incumplidos, se estableció que las autoridades demandadas emitan la resolución que corresponda, vale decir, que las autoridades demandadas estaban en la obligación de emitir un fallo que responda al recurso jerárquico, que tiende a cuestionar el mencionado proceso de evaluación del cual fue objeto el impetrante de tutela y que decantó en la emisión del Memorándum DM-MAP-324-2018, por el que finalmente se agradeció sus servicios.

En este marco, se debe precisar que del análisis de la RM 515/2021, que el denunciante refiere no hubiese cumplido con los parámetros establecidos en la Resolución Constitucional 159/2019 y la SCP 0523/2020-S4; se advierte que en la mencionada Resolución Ministerial, en inicio se hizo referencia a que la misma fue emitida en cumplimiento de los fallos constitucionales antes referidos, empero, su contenido hace referencia a la normativa que regula sus atribuciones y la calidad del funcionario público de carrera, para posteriormente, en su tercer considerando, efectuar una relación de antecedentes sobre el ingreso a la carrera administrativa del accionante y el cambio de cargos de los que fue objeto al interior del Ministerio en el que desarrollaba funciones, así como, los antecedentes por los que se hubiese rechazado responder el recurso jerárquico; sin embargo, en los posteriores considerandos de la RM 515/2021, se reitera el análisis respecto a la movilidad laboral del hoy denunciante, al interior del Ministerio en el cual desempeñó funciones, para concluir que al haber aceptado dichos cambios “…la decisión de su desvinculación responde al carácter discrecional que es viable por la pérdida de la condición de carrera administrativa, con la cual ya no estaba revestido Agustín Alejandro Tarifa Baldiviezo” (sic).

En este contexto, se advierte que si bien, las autoridades demandadas del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, emitieron la RM 515/2021, está en su contenido y estructura, no tiene referencia alguna, sobre que se pronunció en respuesta al recurso jerárquico planteado por la parte accionante ahora denunciante, puesto que, dicho fallo reitera el análisis de fondo del informe MTEPS/VMESCyCOOP/DGSC 394/ 2018 de 27 de noviembre, vale decir que, se circunscribe únicamente a realizar un análisis sobre la movilidad laboral del impetrante de tutela al interior del Ministerio en el que desarrollaba funciones, para concluir que la pérdida de su calidad de servidor público de carrera, decantó en su desvinculación; sin tomar en cuenta que el Memorándum DM-MAP-324-2018, fue emitido por que no hubiese aprobado la referida evaluación a la que fue sometido, acto administrativo que fue impugnado mediante los recursos de revocatoria y jerárquico antes señalados; que conforme se precisó en la SCP 0523/2020-S4, al tratarse de observaciones sobre supuestas irregularidades que se produjeron en el proceso de evaluación del cual el impetrante de tutela fue objeto, en el que además se emitió el referido memorándum, generó la legitimación activa del ahora denunciante, para poder cuestionar el mencionado memorándum en los recursos de impugnación antes referidos, hecho que determinó que se disponga el pronunciamiento de una resolución como respuesta, en el marco de lo establecido o reclamado en el recurso jerárquico; criterio que significó la ratio decidendi de la SCP 0523/2020-S4, empero, que fue omitida y dejada de lado por las autoridades demandadas al dictar la RM 515/2021, al margen de reiterar el fundamento de falta de legitimación activa del solicitante de tutela, que conforme ya se mencionó en los fallos constitucionales antes identificados, es erróneo y lesivo de derechos; es en tal entendido que, claramente la referida Resolución Ministerial no hace alusión o mención alguna al recurso jerárquico, puesto que, no identificó el mismo, no extrajo sus agravios y menos respondió a los mismos; siendo evidente el incumplimiento en que incurrieron las autoridades demandadas.

En consecuencia y conforme se precisó ut supra, es evidente el incumplimiento de la Resolución 159/2019 y la SCP 0523/2020-S4; dado que, si bien las autoridades demandadas emitieron un fallo, en el que reiteran el análisis de falta de legitimación activa del accionante porque perdió su calidad de servidor público de carreara, estas no cumplieron con fundamentar y motivar su fallo, conforme se detalló líneas arriba, en el marco de lo reclamado en el recurso jerárquico, planteado por el ahora denunciante; en tal entendido, dichas autoridades están en la obligación de emitir resolución resolviendo el recurso jerárquico antes mencionado, con la debida fundamentación y motivación que dé a entender de manera eficaz e integral los motivos y razones de la decisión a asumirse.