SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0696/2021-S4

El accionante considera que las autoridades demandadas omitieron dar cumplimiento a lo previsto por el art. 15.2 del Reglamento General del Concejo Municipal de Caranavi del departamento de La Paz, al emitir la Resolución Municipal 23/2020; por la cual, se aprobó la conformación de la nueva Directiva del referido Concejo Municipal, sin considerar que los cargos de la presidencia y de secretario correspondían a los concejales que obtuvieron la primera mayoría en las elecciones municipales –entre los que se encuentra–, y el de Vicepresidenta a quienes obtuvieron la segunda mayoría.

En consecuencia, corresponde en revisión verificar si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.

III.1. Naturaleza de la acción de cumplimiento

La acción de cumplimiento, se encuentra prevista en el art. 134.I de la CPE, que en su contenido dispone que ésta procederá en caso de incumplimiento de disposiciones constitucionales o de la ley por parte de servidores públicos, con el objeto de garantizar la ejecución de la norma omitida. Con base en dicho precepto constitucional el art. 64 del CPCo, establece que esta acción de defensa, tiene por objeto garantizar la ejecución de la norma constitucional o legal cuando es omitida por servidores públicos u Órganos del Estado; tiene una tramitación sumaria, ágil y expedita a favor del ciudadano, cuyo conocimiento compete a la jurisdicción constitucional, y sobre todo busca otorgar seguridad jurídica y materializa el principio de legalidad y supremacía constitucional.

Al respecto, la SC 0258/2011-R de 16 de marzo, estableció lo siguiente: “Conforme a lo anotado, ante la omisión en el cumplimiento de un deber claro, expreso y exigible, que puede estar directa o indirectamente vinculado a la lesión de derechos fundamentales o garantías constitucionales, corresponde invocar la acción de cumplimiento; en tanto que si el deber omitido no reúne las características anotadas, sino que se trata de un deber genérico, pero vinculado a la lesión de derechos o garantías fundamentales -como por ejemplo el deber de motivación de las resoluciones cuyo incumplimiento general lesiona al debido proceso- corresponde la formulación de la acción de amparo constitucional por omisión”.

De igual manera la SCP 0862/2012 de 20 de agosto, cuyo razonamiento declaró lo siguiente: “…los derechos fundamentales están desarrollados por la ley, por lo que al cumplirse ésta también es posible que pueda tutelarse derechos pero no en su dimensión subjetiva sino en su dimensión objetiva, es decir, que la acción de cumplimiento puede otorgar la tutela de un derecho en su dimensión objetiva de manera directa o indirecta, pero la tutela que puede conceder a un derecho en su dimensión subjetiva siempre es indirecta, aspecto que permite diferenciar a la acción de cumplimiento del amparo constitucional por omisión” .

En cuanto al ámbito de protección de la presente acción de defensa, la SC 1312/2011-R de 26 de septiembre, señaló que: “…el ámbito de diferenciación con otras acciones tutelares, específicamente con la acción de amparo constitucional, en esa perspectiva, es imperante -a la luz de su teleología constitucional-, delimitar las causales de exclusión para la activación de la acción de cumplimiento, que en esencia se traducen en dos: a) Incumplimiento de deberes procesales, directamente vinculados a un proceso jurisdiccional; y, b) Incumplimiento de potestades administrativas, estrictamente vinculadas a un procedimiento administrativo.

En efecto, estas causales de exclusión para la activación de la acción de cumplimiento, son perfectamente coherentes con la argumentación desarrollada supra, ya que al existir un proceso judicial o un procedimiento administrativo, en el cual existen partes procesales con un interés concreto y cuya decisión surtirá efectos jurídicos solamente en relación a ellas, no es posible en estos supuestos activar la acción de cumplimiento, toda vez que la acción de amparo constitucional, para estos casos, es el medio idóneo y eficaz para restituir posibles derechos afectados. En este contexto, inequívocamente la negación de estas causales de exclusión para la acción de cumplimiento, generaría una disfunción del sistema tutelar reconocido por el nuevo orden constitucional, aspecto no deseado y que en definitiva desconocería las directrices axiológicas en virtud de las cuales el constituyente desarrolló cada una de las acciones de defensa”.

III.2. Elementos de procedencia de la acción de cumplimiento

La SCP 0680/2013 de 3 de junio, se refirió a los elementos constitutivos de la procedencia de la acción de cumplimiento, exponiendo el siguiente entendimiento:

“La norma prevista por el art. 134.I de la CPE, que consigna a la acción de cumplimiento, prevé tres elementos constitutivos de la regla de procedencia de esta acción; el primero, referido a la conducta que da lugar a la procedencia de la acción tutelar, definiendo que será el incumplimiento; el segundo, relacionado con el objeto incumplido, determinando que son las disposiciones constitucionales o de la ley; y el tercero, referido al protagonista de la conducta de incumplimiento, definiendo que son los servidores públicos.

De acuerdo al autor José Antonio Rivera Santiváñez, respecto al primer elemento constitutivo; es decir, la conducta que da lugar a la procedencia de la acción de cumplimiento; se puede inferir que la acción de cumplimiento procederá cuando se produzca una conducta de incumplimiento de disposiciones constitucionales o de la ley. Ello supone que el servidor público que asuma una conducta renuente u omisiva ante un deber impuesto por disposiciones de la Constitución o de una Ley (nacional, departamental o municipal) dará lugar a la procedencia de la acción de cumplimiento.

Este autor señala que ‘Debe entenderse que se trata de una conducta deliberada y manifiesta del servidor público, toda vez que, dada la naturaleza subsidiaria de esta acción, la condición de admisión es que previamente se haya intimado al servidor público, por la vía administrativa o judicial, el cumplimiento de la disposición constitucional o de la Ley, y que éste haya rechazado expresamente o no haya respondido a la solicitud, incurriendo en silencio administrativo negativo’.

Por su parte, con relación al segundo elemento constitutivo de la norma, es decir, el objeto de cumplimiento, el citado autor refiere lo siguiente: ‘Cabe aclarar que esta acción no ha sido prevista para lograr, mediante una orden judicial, el cumplimiento del deber general de acatar y cumplir la Constitución y las leyes; se entiende que, en coherencia con su naturaleza jurídica, esta acción tiene por finalidad hacer cumplir un mandato, deber u obligación imperativamente impuesto por la norma constitucional o legal; que se trate de un mandato, deber u obligación no sujeto a condición alguna, y que de manera indubitable y directa emerja de la norma constitucional o legal’.

Ahora bien, la norma prevista por el art. 134.I de la CPE, consigna una cláusula abierta e indeterminada; toda vez que, hace referencia a ‘disposiciones constitucionales o de la Ley’. Realizando la interpretación de la norma, con relación a las normas constitucionales, se tiene que, el significado normativo que se debe asignar a la alocución empleada hace referencia sólo a aquellas disposiciones previstas por la Constitución Política del Estado que imponen mandatos u obligaciones imperativos a los servidores públicos no sujetos a condiciones para su cumplimiento.

Finalmente, respecto al último elemento constitutivo de procedencia de la acción de cumplimiento; es decir, el protagonista de la conducta de incumplimiento; la norma prevista por el art. 134.I, que crea esta acción tutelar es clara y precisa al definir que el protagonista de la conducta renuente u omisiva es el servidor público” (las negrillas son nuestras).

De igual manera la SCP 0548/2013 de 14 de mayo, sostuvo que: “...ante la presentación de una acción de cumplimiento debe analizarse por el Juez o tribunal de garantías i) La observancia de los requisitos de admisión, previstos en el art. 33 del Código Procesal Constitucional (CPCo), debiéndose en su caso ordenar su subsanación en el plazo de tres días, transcurridos los cuales, en caso de persistir la inobservancia, se tendrá por no presentada la acción (art. 30 del CPCo), no correspondiendo distinguir entre requisitos de forma y fondo por no estar comprometido un interés subjetivo y ser el cumplimiento de la Constitución Política del Estado y la ley de orden público; y, ii) Ante la concurrencia de una causal de improcedencia reguladas en el art. 66 del referido Código, por Auto motivado se determinará de manera directa la improcedencia de la acción de cumplimiento.

Respecto a las causales de improcedencia reglada el art. 66 del CPCo, determina: a) Cuando sea viable la interposición de las acciones de libertad, protección de privacidad o popular, o cuando concurra la procedencia de otra acción de defensa porque se presume que el legislador otorgó ámbitos de competencias diferente a cada acción constitucional incluyendo a la acción de amparo constitucional; b) Debe existir una solicitud expresa y clara en la cual el accionante recuerde al servidor público su deber de cumplimiento de la norma, y ante la renuencia (tácita o expresa) recién se activa la jurisdicción constitucional, aspecto diferente a la subsidiariedad; c) Para forzar el cumplimiento de resoluciones judiciales de cualquier índole (SCP 1876/2012 de 12 de octubre); d) Dentro de procesos o procedimientos administrativos en los cuales pueda demandarse la lesión de derechos fundamentales en cuyo caso por regla general procede la acción de amparo constitucional; y, e) Para exigir la aprobación de leyes ante las instancias Legislativas” (negrillas agregadas).

Asimismo, la SCP 2266/2013 de 16 de diciembre, establece que: “…la tutela se da a mandatos normativos que generan deberes jurídicos expresos pero no a situaciones como la presente e n la que existen criterios divergentes conducentes a definir una pluralidad de aspectos (competencia, validez, atribuciones, etc.) que por su naturaleza corresponden al ámbito de control de legalidad e incluso pueden generar responsabilidades de diversa índole ello debido al incumplimiento que exige la acción de cumplimiento, debe ser sobre un mandato cuya validez no sea emergente de un acto que se encuentre en controversia” (el resaltado nos pertenece)

En este sentido y conforme prevé el art. 66.4 del CPCo, la SCP 1318/2014 de 30 de junio, estableció que: “En el marco de la jurisprudencia desarrollada precedentemente, se deriva a su vez otro supuesto de no procedencia de la acción, emergente del hecho de que por la naturaleza jurídica y objeto de la acción de cumplimiento, es evidente que la misma no alcanza para conocer actos administrativos y las divergencias que puedan surgir de los mismos o de los elementos que los constituyen” (las negrillas nos corresponden).

III.3. Análisis del caso concreto

El accionante considera que las autoridades demandadas omitieron dar cumplimiento a lo previsto por el art. 15.2 del Reglamento General del Concejo Municipal de Caranavi del departamento de La Paz, al emitir la Resolución Municipal 23/2020; por la cual, se aprobó la conformación de la nueva Directiva del referido Concejo Municipal, sin considerar que los cargos de la Presidencia y de Secretario correspondían a los concejales que obtuvieron la primera mayoría en las elecciones municipales –entre los que se encuentra–, y el de Vicepresidenta a quienes obtuvieron la segunda mayoría.

De la revisión de antecedentes se tiene que, el demandado Moisés Marca Poma, ahora ex Presidente del Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Caranavi del departamento de La Paz, por Convocatoria a Sesión Ordinaria 13/2020, convocó a sesión a realizarse el 9 de junio de 2020, para tratar sobre la elección y posesión de la nueva directiva 2020 (Conclusión II.1.), eligiéndose en la audiencia de dicha sesión a los miembros de la nueva Directiva, la cual fue aprobada por Resolución Municipal 023/2020 (Conclusión II.2.), contra dicha Resolución el accionante conjuntamente Jhenny Trinidad Choque Yañez, José Luis Quisbert Valencia y Guillermo Nicacio Maygua, el 2 de julio de ese año, plantearon recurso de control de legalidad y reconsideración, siendo ratificado dicho escrito el 18 de agosto de igual año (Conclusión II.3.), el cual fue desestimado por Resolución Municipal 30/2020, por haber sido planteado extemporáneamente, determinación que le fue notificada al peticionante de tutela el 21 de enero de 2021 (Conclusión II.4.). Por otro lado, el Secretario del Concejo del referido Gobierno Municipal en igual fecha, certificó que el impetrante de tutela no presentó recurso de control de legalidad o de impugnación alguno (Conclusión II.5.).

Del análisis de los actuados se advierte que, los hechos descritos corresponden a las actuaciones del Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Caranavi del departamento de La Paz, en el marco de su Reglamento General, en el cual se estableció el procedimiento a seguir respecto a la emisión de Resoluciones Municipales, determinación contra la cual cualquiera de los miembros del referido Concejo Municipal puede plantear recurso de control de legalidad en aplicación del art. 77 del referido Reglamento, el mismo que puede ser interpuesto dentro de los plazos y forma previstas por la Ley del Ordenamiento Jurídico Administrativo de Caranavi de dicho departamento; en ese entendido, la mencionada Ley en su art. 33 y ss., establece el trámite administrativo que el accionante debe seguir para cuestionar una Resolución Municipal, así como los plazos y formas.

En ese contexto se advierte que, la pretensión del impetrante de tutela, formulada a través de la presente acción de cumplimiento, se encuentra dentro de las causales de improcedencia previstas en el art. 66.4 del CPCo, el cual establece que esta acción de defensa no procede: “En procesos o procedimientos propios de la administración, en los cuales se vulneren derechos y garantías constitucionales, tutelados por la Acción de Amparo Constitucional”. Resultando evidente, que la parte accionante pretende el cumplimiento de potestades administrativas, estrictamente vinculadas al procedimiento administrativo previsto en el Reglamento General del Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Caranvi del departamento de La Paz, aprobado mediante Resolución Municipal 11/2020 de 3 de marzo, ya la aprobación de la organización de la Directiva en aplicación del art. 15.2 del citado Reglamento, cuyo cumplimiento pretende, puede ser observado a través de los recursos administrativos previstos; por lo tanto, el aludido art. 15.2 de dicho Reglamento, no constituye un deber de carácter concreto, que pueda ser exigido de manera cierta e indubitable a la autoridad demandada.

En este sentido, al existir un procedimiento administrativo dentro del cual el solicitante de tutela tiene un interés concreto y de cuya tramitación dependerá el cumplimiento del art. 15.2 del citado Reglamento que invoca, no es procedente la activación de la acción de cumplimiento; toda vez que, la acción de amparo constitucional, para estos casos, es el medio idóneo y eficaz para su restitución o tutela, siempre que se cumplan con los requisitos para su procedencia; razón por la que, correspondía su impugnación mediante los recursos que prevé la vía administrativa y agotados éstos recién recurrir a la vía constitucional a través de la acción de amparo constitucional; aspectos que evidencian que, lo acusado por el ahora impetrante de tutela, se encuentra fuera del alcance de la presente acción tutelar, conforme se tiene desarrollado en los Fundamentos Jurídicos III.1 y III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, donde claramente se determinó que un supuesto de no procedencia de la acción de cumplimiento, emerge del hecho de que por la naturaleza jurídica y objeto de la acción de cumplimiento, la misma no alcanza para conocer actos administrativos y las divergencias o controversias que puedan surgir de los mismos o de los elementos que los constituyen; situación que conforme lo ampliamente expuesto ut supra, acontece en el caso traído en la presente acción de defensa, que dada su improcedencia no abre la competencia de esta jurisdicción para poder ser considerada vía la presente acción tutelar.

En consecuencia, el Juez de garantías, al denegar la tutela solicitada, aplicó correctamente los alcances de la presente acción de defensa.