SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0705/2021-S4

El accionante denunció la lesión de sus derechos al trabajo, a la estabilidad e inamovilidad laboral, a la remuneración justa y a la no discriminación; debido a que, la autoridad demandada rechazó su solicitud de reincorporación laboral, a pesar de haber prestado sus servicios en forma responsable como Médico del Área de Hemodiálisis de la Caja de Salud de Caminos y RA Regional Trinidad, en calidad de consultor individual en línea; cargo que, inexplicablemente fue ampliado sólo hasta el 30 de septiembre de 2020; incumpliendo con ello, la prohibición de despidos dispuesto en la Ley Que Coadyuva a Regular la Emergencia por el COVID-19, estableciendo es su caso la recontratación de los trabajadores del sector público de salud hasta fin de año.

En consecuencia; corresponde dilucidar en revisión, si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. El derecho al trabajo en el nuevo orden constitucional

El derecho al trabajo se encuentra regulado en la Primera Parte, Título II, Capítulo Quinto, referido a los Derechos Sociales y Económicos, Sección III, sobre el Derecho al Trabajo y al Empleo, de la Constitución Política del Estado. Así, el art. 46 de la CPE establece que: “I. Toda persona tiene derecho: 1. Al trabajo digno, con seguridad industrial, higiene y salud ocupacional, sin discriminación, y con remuneración o salario justo, equitativo y satisfactorio, que le asegure para sí y su familia una existencia digna. 2. A una fuente laboral estable, en condiciones equitativas y satisfactorias. II. El Estado protegerá el ejercicio del trabajo en todas sus formas”.

Por su parte, las normas del bloque de constitucionalidad también reconocen este derecho; así, el art. 23.1 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH), dispone que: “Toda persona tiene derecho al trabajo, a la libre elección de su trabajo, a condiciones equitativas y satisfactorias de trabajo y a la protección contra el desempleo (...) a una remuneración equitativa y satisfactoria, que le asegure, así como a su familia, una existencia conforme a la dignidad humana...”. Similar disposición se observa en el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, cuyo art. 6.1 señala lo siguiente: “Toda persona tiene derecho al trabajo, el cual incluye la oportunidad de obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa a través del desempeño de una actividad lícita libremente escogida o aceptada”.

Por su parte, el art. 6 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (DESC) prevé el derecho a trabajar, definiéndolo como aquel “…que comprende el derecho de toda persona a tener la oportunidad de ganarse la vida mediante un trabajo libremente escogido o aceptado…”; estableciendo luego, como una obligación de los Estados parte, tomar las medidas adecuadas para garantizar este derecho.

La jurisprudencia constitucional también asumió un entendimiento propio respecto a este derecho; en ese sentido, la SC 1132/2000-R de 1 de diciembre, ha definido que el derecho al trabajo es: “...la potestad, capacidad o facultad que tiene toda persona para desarrollar cualquier actividad física o intelectual tendiente a generar su sustento diario como el de su familia”; y, la SC 0883/2010-R de 10 de agosto, ha señalado que: “…significa la potestad o derecho que tiene toda persona según su capacidad y aptitudes, a buscar un trabajo, postularse o acceder al mismo, y mantenerlo, claro está, de conformidad a las circunstancias y exigencias del mismo, y según el orden normativo que lo regula…” (las negrillas son añadidas).

De lo expresado anteriormente se puede establecer como contenido esencial del derecho al trabajo; por una parte, la libertad de toda persona para escoger una actividad lícita que le permita el sostenimiento económico individual o familiar, y de postularse o acceder al mismo; y, por otro lado, el de mantener su fuente laboral, protegiéndolo contra el desempleo a quien ya accedió a un trabajo, de manera que su desvinculación solo podría adquirir eficacia si obedece a causas legales o justificadas; entendimiento que resulta aplicable tanto en el ámbito privado como en el sector público, claro está, respetando la normativa que regula cada sector.

III.2. La protección reforzada del derecho a la estabilidad laboral en época de pandemia por el COVID-19. Funcionarios con contrato de servicio de consultoría en línea

Cabe señalar que la crisis sanitaria por el COVID-19 ha generado un cambio profundo en las relaciones sociales y económicas de las personas; y, con ello también, en las relaciones jurídicas, entre ellas, en la manera de entender y aplicar el derecho en los casos concretos, tomando en cuenta que las restricciones sanitarias dispuestas por los distintos niveles de gobierno han significado una afectación directa a los derechos y deberes de todos; de manera que, la aplicación de las reglas y normas jurídicas en general, deben merecer un tratamiento diferenciado de aquellas situaciones en las que la población no se encuentra o se encontraba afectada por la pandemia.

Entre algunos de esos aspectos que merece un trato distinto se encuentran los derechos al trabajo y a la estabilidad laboral de los trabajadores, entendiendo por estos –a los efectos de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional– también a los servidores públicos, que al igual que los primeros prestan sus servicios personales a cambio de una remuneración al Estado, aunque sujetos a las condiciones establecidas en las normas del Derecho Administrativo; empero, es claro que por mandato constitucional el Estado debe proteger ambos derechos, conforme a lo dispuesto en el art. 46.II de la CPE, cuya garantía debe ser asumida inclusive con mayor responsabilidad en una emergencia sanitaria como la que atraviesa la humanidad entera; de manera que, se debe garantizar que la relación empleador (Estado o particular) y trabajador no sea perjudicada durante esta emergencia sanitaria.

Ahora bien, cuando nos referimos al derecho al trabajo, según lo anotado ya en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo, no hacemos referencia sino a la libertad de toda persona para escoger, postularse y acceder a una actividad lícita que le permita su sostenimiento económico individual o familiar, así como mantener su fuente laboral una vez accedida la misma, protegiéndolo contra el desempleo; de manera que, su desvinculación solo podría adquirir eficacia si obedece a causas legales o justificadas. Este aspecto guarda total relación con el derecho a la estabilidad laboral, por el cual, a la relación de trabajo debe atribuírsele la duración más larga posible; de manera que, su conclusión solo podría obedecer a la concurrencia de causas legales o justificadas de despido, que además deben ser en el marco de un previo y debido proceso donde se le permita al trabajador defenderse y exigir el respeto de sus derechos y garantías básicas.

En ese sentido, si bien debe ser primordial para el Estado como principal garante de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, el preservar la salud y la vida de sus habitantes, los que resultan posiblemente con mayor peso por la coyuntura que se atraviesa, no es menos cierto que para su resguardo, deben también garantizarse los medios para su protección, y nos referimos de esta manera, a las fuentes de ingreso y los seguros de salud en esta difícil situación sanitaria; en consecuencia, el trabajador aparte de contar con una protección en cuanto a su estabilidad laboral, en época de pandemia dicha protección debe ser reforzada; más aun tomando en cuenta que, durante la cuarentena rígida dispuesta por el Gobierno Nacional a través del DS 4199 de 21 de marzo de 2020, ampliada por sus similares 4200 de 25 de marzo y 4214 de 14 de abril, ambos también de 2020, se determinó la suspensión de actividades en el sector público y privado, la permanencia de la personas en sus domicilios durante el tiempo que duraba la cuarentena total, con desplazamientos excepcionales de una persona por familia en ciertos horarios del día y solo con el fin de abastecerse de productos e insumos necesarios en las cercanías de su domicilio o residencia, prohibiendo la circulación de vehículos motorizados públicos y privados sin la autorización correspondiente; implementándose recién a partir del 1 de mayo de 2020 una cuarentena condicionada y dinámica, con base en las condiciones de riesgo determinadas por el Ministerio de Salud, conforme al DS 4229 de 29 de abril de 2020.

En esa línea, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, mediante Resolución 1/2020 de 10 de abril –Pandemia y Derechos Humanos en las Américas–, tomando en cuenta los serios impactos que dicha emergencia ocasionaba no solamente en los derechos a la vida, a la salud e integridad personal, sino también en los Derechos Económicos Sociales y Culturales (DESCA) al trabajo y a la seguridad social, entre otros, resolvió emitir recomendaciones a los gobiernos de los Estados miembros de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, entre ellos: “5. Proteger los derechos humanos, y particularmente los DESCA, de las personas trabajadoras en mayor situación de riesgo por la pandemia y sus consecuencias. Es importante tomar medidas que velen por asegurar ingresos económicos y medios de subsistencia de todas las personas trabajadoras, de manera que tengan igualdad de condiciones para cumplir las medidas de contención y protección durante la pandemia, así como condiciones de acceso a la alimentación y otros derechos esenciales. Las personas que hayan de proseguir realizando sus actividades laborales, deben ser protegidas de los riesgos de contagio del virus y, en general, se debe dar adecuada protección a los trabajos, salarios, la libertad sindical y negociación colectiva, pensiones y demás derechos sociales interrelacionados con el ámbito laboral y sindical” (las negrillas son agregadas).

Una muestra evidente del cumplimiento en parte de tal recomendación por parte del Estado Boliviano fue la aprobación por la Asamblea Legislativa Plurinacional, de la Ley 1309 de 30 de junio de 2020, que a través del art. 7, prohibió los despidos, remociones, traslados o cualquier otra situación que significase un desmejoramiento de la condición laboral del trabajador en las distintas organizaciones económicas reconocidas por la Norma Suprema (estatal, privada, comunitaria y social cooperativa, entre otras) y otros trabajadores regulados por normas laborales; de manera que, su estabilidad laboral estaba protegida durante el tiempo que duró la cuarentena rígida y hasta dos meses después, aunque dicha norma excepcionaba a quienes cumplían funciones de libre nombramiento; asimismo, es específica al referir a las y los trabajadores en salud del subsector público ‒de corto plazo y privado‒, a favor de los cuales se deberá ampliar su contrato laboral o recontratación hasta fin de año; por ende, por lo contextualizado es necesario extender la protección otorgada por el Estado a los trabajadores en general, también a los trabajadores en calidad de consultores en línea, quienes tienen derecho a la estabilidad laboral en tiempos de la pandemia del COVID-19.

Por lo señalado precedentemente responde a que si bien, la categoría consultoría de línea es híbrida de trabajadores del sector público; y en efecto, por ese motivo, no reciben protección de la Ley General del Trabajo ni tampoco se encuentran contemplados en el Estatuto del Funcionario Público; sin embargo, se encuentran sujetos a las normas internas de la entidad en cuanto a horarios de asistencia y su conducta funcionaria y son responsables de los activos fijos que les son asignados, prestando dichos servicios a cambio de una remuneración que es similar a la escala salarial aprobada en la entidad debiendo cumplir las mismas funciones establecidas para el personal de planta bajo relación de dependencia de alguna de las unidades funcionales de la entidad; consecuentemente, se puede concluir que son trabajadores bajo una modalidad especial de trabajo.

En ese sentido, el art. 46.II de la CPE establece que el Estado protegerá el ejercicio del trabajo en todas sus formas, de manera que los consultores en línea que prestan servicios en el sector público ejerciendo funciones similares al personal de planta, son igualmente protegidos en sus derechos laborales gozando de estabilidad laboral en el marco de los términos establecidos en los contratos de consultoría, debido a que el derecho al trabajo; y por ende, la remuneración por sus servicios, se encuentra directamente vinculado con la dignidad humana; y, se constituye en el soporte fundamental para la supervivencia de su vida material y espiritual, valoración que ha permitido su incorporación en la norma constitucional por su significado que debe reconocerse y respetarse.

III.3. Análisis del caso concreto

El accionante denunció la lesión de sus derechos al trabajo, a la estabilidad e inamovilidad laboral, a la remuneración justa y a la no discriminación; debido a que, la autoridad demandada rechazó su solicitud de reincorporación laboral, a pesar de haber prestado sus servicios en forma responsable como Médico del Área de Hemodiálisis de la Caja de Salud de Caminos y RA Regional Trinidad, en calidad de consultor individual en línea, cargo que inexplicablemente fue ampliado sólo hasta el 30 de septiembre de 2020; incumpliendo con ello, la prohibición de despidos dispuesto en la Ley Que Coadyuva a Regular la Emergencia por el COVID-19, estableciendo es su caso la recontratación de los trabajadores del sector público de salud hasta fin de año.

Conforme el establecimiento de la problemática anterior, el contexto fáctico de la misma tiene que ver con el Contrato Administrativo de Servicio de Consultoría Individual de Línea 32/2020 de 3 de enero, suscrito con la Administradora de la Caja de Salud de Caminos y RA Regional Trinidad; por el cual, asumió el cargo de Médico del Área de Hemodiálisis hasta el 31 de marzo de igual año; posteriormente, a través del Contrato Modificatorio N° 27 al Contrato Administrativo de Servicio de Consultoría Individual de Línea 25/2020 de 31 del mismo mes, se amplió su vigencia hasta el 30 de abril de similar año; seguidamente, el Contrato Modificatorio N° 55 al Contrato Administrativo de Servicio de Consultoría Individual de Línea 32/2020 de 30 de abril, amplió nuevamente el referido cargo hasta el 31 de mayo del citado año; después, suscribió el Contrato Administrativo de Servicio de Consultoría Individual de Línea 90/2020 de 1 de junio, por el cual una vez más se alarga el vínculo laboral establecido hasta el 31 de agosto de similar año.

Por todo lo referido y a pesar de haber prestado sus servicios en forma responsable, tuvo que insistir para el pago de su sueldo del mes de agosto y la entrega del Contrato Administrativo de Servicio de Consultoría Individual de Línea 128/2020 de 1 de septiembre, que inexplicablemente amplió su cargo sólo hasta el 30 de ese mismo mes y año; empero, continuó trabajando el mes de octubre, soportando incluso la suspensión de registro biométrico de ingreso y salida de la mencionada institución; motivo por el cual, tuvo que acudir ante Notario de Fe Pública para al levantado de acta respectiva que acreditaba ello.

Ante lo acontecido y en base a lo dispuesto en el art. 7.III de la Ley (1309) que Coadyuva a Regular la Emergencia por el COVID-19 de 30 de junio del referido año, el 5 de octubre del merituado año, presentó nota de petición de recontratación o reincorporación, que no mereció respuesta, en cuya razón el 19 de igual mes y año, solicitó respuesta positiva a la misma en un término prudencial; sin embargo, por Nota C.S.C. R.T. 242/2020 de 14 de octubre, se la rechazó; implicando ello, vulneración de sus derechos laborales.

Ahora bien, conforme se ha señalado en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo, el derecho al trabajo comprende entre otros aspectos, que la persona que ha accedido a una fuente laboral sea protegida ante la eventualidad de un despido intempestivo o injustificado del empleador; en coherencia con el derecho a la estabilidad laboral, que expresa la necesidad de atribuir a la relación de trabajo el tiempo más extenso posible, especialmente durante la cuarentena total decretada por el gobierno nacional; con esta base, en el caso existieron en total cinco contratos administrativos de servicio de consultoría individual de línea suscritos entre el impetrante de tutela y la entidad demandada, que prolongó el cargo de Médico del Área de Hemodiálisis hasta el 30 de septiembre de 2020 (Conclusiones II.1, 2, 3, 4 y 5); empero, a través de nota presentada el 5 de octubre de idéntico año, el solicitante de tutela tuvo que pedir a la autoridad administrativa demandada, el cumplimiento de “…la Ley 1309, artículo 7, parágrafo III, sobre ampliación de contrato o recontratación hasta fin de año, por ende, reincorporación a mi fuente laboral…” (sic); respecto del cual, mediante memorial presentado el 19 de similar mes y año, exigió respuesta, anunciando además la interposición de amparo constitucional sobre el tema si continuaba dicha situación (Conclusión II.6); en cuyo efecto, mediante nota C.S.C. R.T. 242/2020 de 14 de octubre, emitida por la Administradora de la Caja de Salud de Caminos y RA Regional Trinidad, se rechazó la solicitud (Conclusión II.7); constatándose con todo lo referido, total inobservancia de los entendimientos contenidos en el Fundamento Jurídico III.2 de la presente sentencia constitucional plurinacional, donde se fundó que la CIDH, mediante Resolución 1/2020 de 10 de abril –Pandemia y Derechos Humanos en las Américas–, tomando en cuenta los serios impactos que dicha emergencia ocasionaba no solamente en los derechos a la vida, a la salud e integridad personal, sino también en los (DESC) al trabajo y a la seguridad social, entre otros, resolvió emitir recomendaciones a los gobiernos de los Estados miembros de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, entre ellos: “5. Proteger los derechos humanos, y particularmente los DESC, de las personas trabajadoras en mayor situación de riesgo por la pandemia y sus consecuencias. Es importante tomar medidas que velen por asegurar ingresos económicos y medios de subsistencia de todas las personas trabajadoras, de manera que tengan igualdad de condiciones para cumplir las medidas de contención y protección durante la pandemia, así como condiciones de acceso a la alimentación y otros derechos esenciales. Las personas que hayan de proseguir realizando sus actividades laborales, deben ser protegidas de los riesgos de contagio del virus y, en general, se debe dar adecuada protección a los trabajos, salarios, la libertad sindical y negociación colectiva, pensiones y demás derechos sociales interrelacionados con el ámbito laboral y sindical”; por ello, es una muestra evidente del cumplimiento en parte de tal recomendación por parte del Estado Boliviano, la aprobación por la Asamblea Legislativa Plurinacional, de la –Ley 1309 de 30 de junio de 2020–, que a través del art. 7, prohibió los despidos, remociones, traslados o cualquier otra situación que significase un desmejoramiento de la condición laboral del trabajador; por tanto, se evidencia que la decisión de desvincular o despedir al accionante después de la conclusión del Contrato Administrativo de Servicio de Consultoría Individual de Línea 128/2020 de 1 de septiembre, que prolongó el cargo antes indicado, hasta el 30 del mismo mes y año; conlleva la lesión de los derechos al trabajo y a la estabilidad laboral, a la remuneración justa y a la no discriminación del demandante de tutela, porque se hace materialmente imposible para él, la búsqueda y el logro de una nueva fuente laboral o la realización de una actividad económica, por las restricciones médicas anotadas, en cuya razón corresponde otorgar la tutela por los indicados derechos.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al conceder la tutela impetrada, aunque con distintos argumentos, efectuó un correcto análisis de los antecedentes.