SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0715/2021-S4

De la revisión y análisis de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1. Consta Resolución Suprema 220808 de 10 de abril de 2001, emitida por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, por la que se resuelve reconocer la Personalidad Jurídica de la CONFEDERACIÓN NACIONAL DE MAESTROS DE EDUCACIÓN RURAL DE BOLIVIA (fs. 12).

II.2. Cursa Decreto Supremo (DS) 4260 de 6 de junio de 2020; el cual establece por objeto, normar la complementariedad de las modalidades de atención presencial, a distancia, virtual y semipresencial en los subsistemas de Educación Regular, Educación Regular, Educación Alternativa y especial y Educación Superior de Formación Profesional del Sistema Educativo Plurinacional; en cuya Disposición Final Única establece que la implementación del indicado Decreto Supremo no implicará recursos adicionales del Tesoro General de la Nación (fs. 19 a 26).

II.3. De la revisión de las normas que cursan en la Gaceta Oficial del Estado Plurinacional de Bolivia, se evidencia la publicación del DS 4449 de 6 de enero de 2021; cuyo contenido consta de tres artículos con el siguiente tenor:

Artículo 1°.- (Objeto) El presente Decreto Supremo tiene por objeto declarar el “2021 AÑO POR LA RECUPERACIÓN DEL DERECHO A LA EDUCACIÓN”, reafirmando la importancia que tiene la educación para garantizar la protección de los demás derechos, y asegurar que las y los bolivianos tengan acceso de manera inclusiva y sin ninguna forma de discriminación.

Artículo 2°.- (Declaratoria) Se declara el “2021 AÑO POR LA RECUPERACIÓN DEL DERECHO A LA EDUCACIÓN”, a fin de asegurar la restitución del derecho a la educación para las y los bolivianos.

Artículo 3°.- (Uso de la frase “2021 año por la recuperación del derecho a la educación”)

I. Se dispone el uso obligatorio de la frase “2021 AÑO POR LA RECUPERACIÓN DEL DERECHO A LA EDUCACIÓN”, durante la presente gestión, en el papel membretado de las siguientes instituciones:

a. Ministerios y Viceministerios de Estado;

b. Instituciones públicas desconcentradas, descentralizadas y autárquicas del Órgano Ejecutivo del nivel central del Estado;

c. Empresas Públicas del nivel central del Estado;

d. Autoridades de Fiscalización y Control Social, así como otras Autoridades de Regulación del nivel central del Estado.

II. Los Órganos Legislativo, Judicial, Electoral, Gobiernos Autónomos Departamentales, Gobiernos Autónomos Municipales, Gobiernos Autónomos Indígena Originario Campesinos, organizaciones e instituciones afines a la temática, en el marco de sus atribuciones y/o competencias, podrán establecer el uso de la frase “2021 AÑO POR LA RECUPERACIÓN DEL DERECHO A LA EDUCACIÓN”.

En la parte final del citado Decreto Supremo se incorporaron las siguientes Disposiciones:

Disposiciones transitorias

Disposición Transitoria Única.- A partir de la publicación del presente Decreto Supremo, el Ministerio de Educación en el marco de sus atribuciones, mediante Resolución Ministerial en un plazo no mayor a diez (10) días calendario, establecerá la implementación de las modalidades de atención: Presencial, Semipresencial y a Distancia en el Sistema Educativo Plurinacional, considerando las normas y medidas de bioseguridad a fin de evitar la propagación de la COVID-19 en el territorio del Estado Plurinacional de Bolivia.

Disposiciones abrogatorias y derogatorias

Disposiciones Abrogatorias.- Se abroga el Decreto Supremo Nº 4260, de 6 de junio de 2020 (Página oficial Gaceta Nacional del Estado Plurinacional de Bolivia).

Disposiciones finales

Disposición Final Única.- La implementación del presente Decreto Supremo, no representa recursos adicionales del Tesoro General de la Nación - TGN.

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

Los accionantes alegaron la lesión al derecho a la educación “-en su dimensión difusa y colectiva-“(sic), a la igualdad, a la no discriminación y “el acceso al Internet”; en razón a que las autoridades demandadas, al emitir el DS 4260 de 6 de junio de 2020, establecieron a través de su Disposición Final Única, dejar sin soporte económico financiero a la implementación de la modalidades complementarias de atención en la educación; y por lo mismo, sin recursos económicos y medios tecnológicos precarios, la mayoría de los estudiantes bolivianos quedarían excluidos de la modalidad virtual.

Por lo expuesto, corresponde en revisión, determinar si los argumentos son evidentes con el fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Los límites normativos del ámbito de protección de la acción popular en relación a la imposibilidad de conocer la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma

La acción popular tiene una esencia y ámbito de protección que delimitan su alcance; y, a partir de los mismos, la SCP 0242/2014-S3 de 18 de diciembre, determina lo siguiente: “…el alcance y naturaleza jurídica de esta acción imposibilita conocer la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma, con el fin de resguardar un manejo adecuado de la acción, por cuanto no se puede plantear la acción popular alegando la inconstitucionalidad de una disposición legal, para ello el Código Procesal Constitucional, tiene previsto las acciones de inconstitucionalidad que son de puro derecho y tienen por objeto el control normativo de carácter correctivo a posteriori de las disposiciones legales, con el fin de contrastar la compatibilidad o incompatibilidad de la normativa cuestionada con los principios, preceptos y normas de la Constitución Política del Estado, así como con los instrumentos internacionales de Derechos Humanos que forman parte del bloque de constitucionalidad, de acuerdo al art. 410.II de la Ley Fundamental, normas que de la misma manera pueden utilizarse como parámetro de constitucionalidad.

En ese sentido para que una norma sea retirada del ordenamiento jurídico, existen las vías de control normativo (acciones de inconstitucionalidad concreta y abstracta) previstas en la Norma Suprema, cuyo procedimiento fue desarrollado en el Código Procesal Constitucional; por lo que, no resulta viable que mediante la acción popular se diluciden aspectos concernientes a la constitucionalidad o no de una norma, o que se atiendan denuncias relacionadas a que una norma prevista en el ordenamiento jurídico nacional sea contraria a un instrumento internacional que es parte del bloque de constitucionalidad, desconociendo la naturaleza de la acción popular, así como principios que rigen la justicia constitucional”.

Cabe añadir, respecto a los alcances del control normativo de constitucionalidad, que abarca la verificación de la compatibilidad o incompatibilidad de las disposiciones legales impugnadas con las normas de la Constitución Política del Estado (incluyendo el sistema de valores supremos, principios y derechos fundamentales en ella consagrados, la interpretación de las normas constitucionales y la disposición legal sometida al control desde y conforme a la Constitución Política del Estado); y, el juicio relacional para determinar si una norma legal es o no conforme con las normas constitucionales (lo que incluye si su emisión se produjo en apego a la Norma Suprema); consecuentemente, resulta improcedente activar la acción popular, como un mecanismo para dilucidar problemáticas que en fondo pretenden la nulidad de una disposición legal vigente, dado que dicho análisis comprende al control normativo.

En ese mismo sentido La SC 0019/2006 de 5 de abril, siguiendo el criterio expresado por la SC 0051/2005 de 18 de agosto, señaló lo que sigue: “…el control de constitucionalidad abarca los siguientes ámbitos: a) la verificación de la compatibilidad o incompatibilidad de las disposiciones legales impugnadas con las normas de la Constitución Política del Estado, lo que incluye el sistema de valores supremos, principios fundamentales, así como los derechos fundamentales consagrados en dicha Ley Fundamental; b) la interpretación de las normas constitucionales así como de la disposición legal sometida al control desde y conforme a la Constitución Política del Estado; c) el desarrollo de un juicio relacional para determinar si una norma legal es o no conforme con las normas constitucionales; determinando previamente el significado de la norma legal por vía de interpretación; y d) la determinación de mantener las normas de la disposición legal sometida al control”.

III.2. Análisis del caso concreto

Los accionantes alegaron la lesión del derecho a la educación “-en su dimensión difusa y colectiva-“(sic), a la igualdad, a la no discriminación y “el acceso al Internet”; en razón de que las autoridades demandadas, emitieron el DS 4260, establecieron a través de su Disposición Final Única, dejar sin soporte económico financiero a la implementación de la modalidades complementarias de atención en la educación; habida cuenta que, sin recursos económicos y medios tecnológicos precarios, la mayoría de los estudiantes bolivianos quedarían excluidos de la modalidad virtual; refiriendo además que, la imposición de esta modalidad acrecienta la brecha digital existente entre los componentes de la sociedad; puesto que el acceso al internet resulta limitado.

Identificada la problemática planteada, corresponde a continuación ingresar al análisis de lo demandado en la presente acción de carácter extraordinario popular, en la que, la parte accionante impugna la norma contenida en la Disposición Final Única del DS 4260, en cuyo texto establece que la implementación de ese Decreto Supremo, no implicarán recursos adicionales del Tesoro General de la Nación, disposición legal que a decir de los accionantes, no condice con la realidad de las familias bolivianas, y que por lo tanto, la implementación de lo previsto en el citado Decreto resultaría inaplicable sin la previa erogación de recursos económicos de parte del Estado, lo que repercutirá directamente en el derecho a la educación de los alumnos de Bolivia, que en su mayoría no cuenta con los medios ni herramientas para acceder a las modalidades complementarias, en especial la de educación virtual, en todo el área rural; y por lo tanto, se convertiría en un instrumento de exclusión elitista y discriminatorio.

Basada en la citada argumentación; la parte accionante, solicita que la instancia constitucional, proceda a asumir las siguientes determinaciones: 1) Anular la Disposición Final Única del DS 4260; 2) Ordenar a las autoridades demandadas del Órgano Ejecutivo, “que subsanen su acción indebida y obrando con coherencia, asignen partidas adicionales para la implementación de la Educación Complementaria” (sic); 3) Exhortar al Órgano Ejecutivo, a reunirse y concertar las políticas de Estado sobre educación, con los maestros, estudiantes y padres de familia; 4) “Ordenar a las autoridades demandadas, que cumplan con su obligación de garantizar el Derecho universal, gratuito, e integral, al internet de calidad para todos los bolivianos” (sic); y, 5) “Ordenar que se otorguen gratuita y progresivamente a todos los estudiantes y docentes –empezando por los sectores más empobrecidos–, el equipamiento y tecnología, además de cualificación y actualización continua, para el uso adecuado de internet en la educación” (sic).

III.2.1. Consideración previa

Establecido como está que lo impugnado en la presente acción popular es el contenido de la Disposición Final Única del DS 4062, por considerar que vulnera derechos colectivos y difusos de los estudiantes de Bolivia. No obstante de la revisión de la Gaceta Oficial del Estado Plurinacional de Bolivia, es posible evidenciar que el citado Decreto Supremo 4062, ha sido abrogado por el DS 4449 de 6 de enero de 2021; y si bien dicha abrogación se dio de manera sobreviniente, es decir, con posterioridad a la resolución de la presente causa empero, antes del sorteo, y por tanto, de la asignación del expediente a Magistrado Relator; y claro está que también fue antes de la fecha límite de emisión del presente fallo constitucional, por lo tanto, es un extremo que no puede desconocerse y debe ser considerado en la presente acción tutelar; cuando durante su tramitación, antes de emitirse la Sentencia Constitucional Plurinacional; se evidencia que el acto impugnado de vulnerador de derechos colectivos y/o difusos, hubiera desaparecido.

En ese entendido, en la especie se evidencia que el DS 4449 de 6 de enero de 2021, dejó sin efecto la norma impugnada dentro de la presente acción de defensa, como es el DS 4260; por lo tanto, este último dejó de tener vigencia en esa fecha; pero sin embargo, de la lectura de lo dispuesto en el último Decreto Supremo que abrogó el anterior, y por tanto, la norma impugnada, se evidencia que en el contenido de la Disposición Transitoria Única, se establece que a partir de la publicación del mismo, el Ministerio de Educación, en el marco de sus atribuciones, mediante Resolución Ministerial en un plazo no mayor a diez días calendario, establecerá la implementación de las modalidades de atención: Presencial, Semipresencial y a Distancia en el Sistema Educativo Plurinacional, considerando las normas y medidas de bioseguridad a fin de evitar la propagación de la COVID-19 en el territorio del Estado Plurinacional de Bolivia. Y en la Disposición Final Única del mismo se establece que la implementación de este Decreto Supremo, no representa recursos adicionales del TGN.

De lo señalado precedentemente, es posible evidenciar que en efecto, la norma impugnada ha sido abrogada por un Decreto Supremo posterior; sin embargo, en este último, la determinación impuesta sigue manteniéndose de manera idéntica; por lo tanto, el análisis que se efectuará a continuación, deberá hacérselo con relación a la Disposición Final Única del DS 4449, el mismo que si bien, no fue expresamente demandado en la presente acción tutelar; empero, mantiene el mismo tenor que la reclamada.

III.2.2. Análisis de la acción

Aclarado como está el punto anterior, corresponde a continuación evidenciar si las denuncias realizadas por la parte accionante se subsumen a la naturaleza jurídica de la acción popular.

En ese entendido, se tiene que de la jurisprudencia glosada en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional, existen ciertos límites normativos en el ámbito de protección de la acción popular en relación a la imposibilidad de conocer la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma; con el fin de resguardar el alcance de cada acción constitucional, dado que cada una de ellas tiene un procedimiento independiente y propio y tiene un objeto y alcance distinto; en ese orden, no es posible que mediante la acción popular se pretende la nulidad de una norma legal en vigencia, bajo el argumento que vulnera derechos colectivos o difusos, dado que el catálogo de dichos derechos se encuentra consagrado tanto en la Constitución Política del Estado como en el bloque de constitucionalidad, por lo tanto, para cumplir con dicha labor, se requiere que la parte accionante cumpla con los presupuestos jurídicos necesarios, demostrando la inconstitucionalidad o inconvencionalidad de la misma, y hacerlo dentro de la vía legal idónea para dicho cometido, como es el control de constitucionalidad, que abarca la verificación de la compatibilidad o incompatibilidad de las disposiciones legales impugnadas con las normas de la Constitución Política del Estado, lo que indudablemente incluye el sistema de valores supremos, principios fundamentales así como los derechos fundamentales consagrados en la misma, así como la interpretación de las normas constitucionales y de la disposición legal sometida al control desde y conforme a la Norma Suprema, previo juicio o test de constitucionalidad, para determinar si la norma es legal o no conforme con las normas constitucionales, y si a partir de ello corresponde mantenerla en vigencia, o bien, expulsarla del ordenamiento jurídico.

Dicho ello, se concluye que la pretensión principal de la presente acción tutelar, se circunscribe en la anulación de la Disposición Final Única del DS 4260, que como se aclaró precedentemente, se trasladó con similar tenor a la Disposición Final Única del DS 4449, extremo que no puede ser cumplido mediante la acción popular, al no ser la vía idónea para analizar si dicho contenido vulnera los derechos colectivos y difusos contenidos en la Constitución Política del Estado; pues para ello, se requiere realizar un test de constitucionalidad y los argumentos necesarios de parte de los accionantes, que hagan presumir o generen duda razonable sobre la constitucionalidad de la norma, y solo así determinar su expulsión del ordenamiento jurídico; y si bien las demás peticiones, no reclaman sobre el mismo extremo, sin embargo son la consecuencia de la primera, por tanto, no resulta posible ingresar al análisis de lo demandado por la parte accionante a través de la presente acción; que tiene características distintas de un acción de inconstitucionalidad.

Consiguientemente, acatando lo desarrollado en la jurisprudencia constitucional glosada en el Fundamento Jurídico precedente, es improcedente que mediante la acción popular se diluciden aspectos concernientes a la constitucionalidad o no de una norma, o que se atiendan denuncias relacionadas a que un precepto previsto en el ordenamiento jurídico transgrede derechos, o si la disposición normativa resulta contraria a un instrumento internacional que es parte del bloque de constitucionalidad, tomando en cuenta la naturaleza jurídica, ámbito de protección y alcances de la acción popular; aspectos que impiden que ésta se utilice como un mecanismo de control normativo, pues a tal efecto deberá acudirse a las acciones de inconstitucionalidad previstas por el ordenamiento jurídico.

Bajo tales razonamientos, en el caso concreto se evidencia la concurrencia de una causal de improcedencia precedentemente desglosada; lo que deviene en la imposibilidad de ingresar al análisis de fondo de los alegatos, a través de la acción popular, para dirimir sobre la nulidad o no de una norma legal vigente que goza del principio de constitucionalidad, y que dicho extremo solamente puede ser quebrado, ya sea por abrogatoria de la norma o previo control normativo de constitucionalidad; consecuentemente, no corresponde concederse la tutela, advirtiéndose que no se ingresó al análisis de la problemática de fondo.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al denegar la tutela impetrada, obró de forma correcta.