SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0943/2021-S4

Los accionantes alegan la vulneración de sus derechos políticos por parte del Presidente del Honorable Consejo Universitario y Rector de la UMSS, quien a través de las Resoluciones 26/21 y 27/21, desconoció la potestad de Ademar Rodrigo Franco Lacato, como Ejecutivo del Centro de Estudiantes Facultativo, de nominar a Romer Calderón Fernández, como Delegado Representante ante el Consejo Facultativo; lo que impide a este último, acceder a los órganos de poder de la Universidad referida y ejercer tareas de fiscalización.

En consecuencia, corresponde dilucidar si tales extremos son evidentes, a fin de otorgar o denegar la tutela solicitada.

III.1. Naturaleza jurídica de la acción popular y ámbito de tutela. Jurisprudencia reiterada

La Constitución Política del Estado, en su acápite de las acciones de defensa, instituye la acción popular, como mecanismo procesal de protección de los derechos e intereses colectivos; así, el art. 135 de la CPE, declara que: “La Acción Popular procederá contra todo acto u omisión de las autoridades o de personas individuales o colectivas que violen o amenacen con violar derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por esta Constitución”.

En armonía con la norma constitucional precedentemente referida, el art. 68 del Código Procesal Constitucional (CPCo), señala: “(OBJETO). La Acción Popular tiene por objeto garantizar los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, espacio, seguridad y salubridad pública, medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por la Constitución Política del Estado, cuando ellos por acto u omisión de las autoridades o de personas naturales o jurídicas son violados o amenazados”.

En virtud a los preceptos normativos precedentemente glosados, la jurisdicción constitucional estableció un amplio entendimiento respecto a la naturaleza jurídica y objeto de la acción popular. En este entendido, según se refiere en la SCP 1018/2011-R de 22 de junio, la acción popular se caracteriza por una triple finalidad: “1) Preventiva, evitando que una amenaza lesione los derechos e intereses bajo su protección; 2) Suspensiva, por cuanto tiene como efecto hacer cesar el acto lesivo a los derechos e intereses tutelado en la acción; y, 3) Restitutoria, al restablecer el goce de los derechos colectivos afectados a su estado anterior”.

Sobre la naturaleza jurídica de la acción popular, la SCP 0240/2015-S1 de 26 de febrero, señaló que; “…esta acción de defensa se constituye en un medio procesal idóneo y efectivo para la protección exclusivamente de los derechos e intereses colectivos, no amparando otros derechos y garantías constitucionales como los individuales, económicos, sociales y culturales, que encuentran tutela en otras acciones de defensa, previstas por nuestra Ley Fundamental, como las acciones de amparo constitucional, de libertad o de protección de privacidad (...).

Entre sus características, se destaca que su interposición es viable –de acuerdo al art. 136.I de la CPE– durante el tiempo que subsista la vulneración o amenaza a los derechos e intereses colectivos; no resultando necesario agotar la vía judicial o administrativa que pueda existir. Norma que define su diferencia con la acción de amparo constitucional, eminentemente subsidiaria; al contrario, la acción popular es un proceso principal y directo, posibilitando su planteamiento sin necesidad de agotar previamente otros medios ordinarios en defensa de los derechos invocados, al no estar configurada sobre la base del principio mencionado. Es también una acción imprescriptible, al permitir su formulación durante el tiempo que persiste la vulneración o amenaza, lo que implica que el derecho de accionar no se pierde por el transcurso del tiempo, siendo la única condición que esté latente la condición para su interposición; diferenciándose del mismo modo en este aspecto con relación a la acción de amparo constitucional, que establece como plazo de caducidad de seis meses”.

Acorde a su naturaleza jurídica, el ámbito de tutela de la acción tutelar se encuentra definido por el citado art. 135 de la Ley Fundamental, respecto al cual, la jurisprudencia constitucional, a través de la SCP 0176/2012 de 14 de mayo, señaló: “Los derechos e intereses colectivos protegidos a través de la acción popular, conforme señala el art. 135 de la CPE, se encuentran relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por la Ley Fundamental.

De la interpretación teleológica, gramatical (art. 196.II de la CPE) y sistemática (art. 6.II de la LTCP), que facultan a este Tribunal, de las normas referidas, puede extraerse que la acción popular otorga protección a lo siguiente:

a) Los derechos e intereses colectivos objeto de protección constitucional explícita por la acción popular son: el patrimonio, el espacio, la seguridad, la salubridad pública y el medio ambiente referidos expresamente por los arts. 135 de la CPE y 94 de la LTCP.

En este sentido, el concepto de derecho colectivo latu sensu incorpora e implica a los derechos colectivos propiamente tales y a los derechos difusos, así la SC 1018/2011-R de 22 de junio, sostuvo que: ‘Como se ha señalado la Constitución Política del Estado sostiene que la acción popular procede contra actos u omisiones que amenacen violar o violen derechos e intereses colectivos, sin hacer referencia a los intereses difusos; sin embargo dicha norma debe ser interpretada sistemáticamente y, en ese sentido, debe tenerse en cuenta que el mismo art. 135 de la CPE, hace referencia, como derechos e intereses protegidos, al patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, los cuales, con base en la distinción efectuada en el punto anterior, son específicamente considerados difusos y no así colectivos.

Consiguientemente, a partir de una interpretación sistemática del art. 135 de la CPE, se debe concluir que la acción popular protege, además de derechos e intereses colectivos, derechos e intereses difusos -ambos contenidos bajo el nomen iuris 'Derechos Colectivos’.

En el marco del mismo fallo esta diferenciación llega a adquirir una gran importancia en cuanto a la legitimación activa, así se sostuvo que: ‘…la acción popular puede ser presentada por cualquier persona cuando se alegue lesión a derechos o intereses difusos; legitimación amplia que se justifica por la naturaleza de dichos derechos resguardados por la acción popular, que debe su nombre precisamente a esa característica; sin embargo, debe aclararse que cuando a través de esta acción se pretenda la tutela de derechos o intereses colectivos, en mérito a que la titularidad de los mismos corresponde a un grupo o colectividad, la acción deberá ser presentada por cualquier persona perteneciente a dicha colectividad o, por otra a su nombre, sin necesidad de mandato…’.

Respecto a la diferenciación entre derechos o intereses colectivos, difusos e individuales homogéneos, se tiene que:

‘i) Derechos o intereses colectivos en sentido estricto, correspondientes a un colectivo identificado o identificable como son por ejemplo las naciones y pueblos indígena originario campesinos (art. 30.II de la CPE), cuyos componentes están organizados y mantienen relaciones orgánicas entre sí.

ii) Derechos o intereses difusos, que corresponden a una pluralidad de personas que no pueden determinarse, lo que puede suceder por ejemplo cuando la distribución de un medicamento dañado amenaza a todo potencial usuario. Asimismo, por la naturaleza de estas circunstancias no existe la posibilidad de concebir que la pluralidad de sujetos estén organizados mediante mecanismos de coordinación de voluntades y menos que tengan una relación orgánica entre sí;

iii) Derechos o intereses individuales homogéneos -que en el marco de la SC 1018/2011-R de 22 de junio, se denominan intereses de grupo-, corresponden a un conjunto de personas que accidentalmente se encuentran en una misma situación cuyos componentes individualmente cuentan con derechos subjetivos por un ‘origen común’ siendo sus acciones procesales divisibles, pero que en virtud al principio de economía procesal se pueden tratar de forma colectiva, aspecto que sucede por ejemplo cuando un producto defectuoso provocó daños en la salud de varios individuos, en dichos casos los afectados buscarán el resarcimiento, pero para no iniciar sucesivas demandas civiles en detrimento a la administración de justicia pueden resolverse en una misma sentencia.

En ese sentido, se puede colegir que los derechos o intereses colectivos en sentido estricto y los derechos o intereses difusos que en esencia son transindividuales e indivisibles y necesariamente requieren una solución unitaria y uniforme, son tutelables por la acción popular, mientras que los derechos o intereses individuales homogéneos al tratarse de derechos subjetivos donde se busca el resarcimiento no se tutelan a través de la acción popular, puesto que en el derecho comparado se protegen por las acciones de grupo (Colombia) donde la sentencia determinará diferentes grados de afectación y de reparación económica’.

b) Otros derechos de similar naturaleza; es decir, de carácter colectivo o difuso -diferentes a los explícitamente enunciados- contenidos en normas que integren en bloque de constitucionalidad (art. 410.II de la CPE) o incluso en normas legales de características similares a los referidos e indispensables para el vivir bien, en su carácter colectivo, lo que concuerda con el concepto de progresividad que rige a los derechos, como sucede con el derecho al agua, que se constituye en un derecho autónomo y con eficacia directa que en su dimensión colectiva como derecho difuso y colectivo, encuentra protección por la acción popular.

c) Otros derechos incluso subjetivos por estar relacionados o vinculados con los derechos expresamente referidos por el art. 135 de la CPE o con los implícitos referidos por la cláusula abierta contenida en la misma norma constitucional en virtud al principio de interrelación de los derechos fundamentales contenido en el art. 13.I de la CPE, que instrumentalicen o hagan efectivos a los mismos.

Dicho razonamiento encuentra mayor sentido si se considera el principio de indivisibilidad e interdependencia de todos los derechos previstos en el art. 13.I de la CPE y la Declaración y Programa de Acción de Viena de 1993, que reafirma que todos los derechos son indivisibles, interrelacionados e interdependientes, que no se constituyen en estancos separados los unos de otros sino necesarios en su globalidad para alcanzar un bienestar común y el vivir bien, esto implica que la restricción al núcleo esencial de un derecho pueda afectar negativamente a los demás.

Ello mismo provoca reconocer el fenómeno de la conexidad, así si bien el legislador constituyente, diferenció la acción de amparo constitucional para la tutela de derechos subjetivos y la acción popular para la protección de los derechos e intereses colectivos, es posible que una misma causa, afecte tanto a derechos subjetivos como a derechos colectivos; de forma que, la tutela del derecho subjetivo mediante el amparo constitucional eventualmente e indirectamente puede alcanzar a la tutela del derecho colectivo y la tutela que otorga la acción popular puede incluir a derechos subjetivos” (las negrillas nos corresponden).

III.2. Sobre el derecho al sufragio. Jurisprudencia reiterada

Al respecto, la SCP 0085/2012 de 16 de abril, señala lo siguiente: “...dentro del contenido esencial o núcleo del derecho al sufragio se encuentran dos elementos esenciales: i) El derecho al sufragio activo, es decir el derecho a elegir; y, ii) El derecho al sufragio pasivo, es decir el derecho a ser elegido. Asimismo, de acuerdo al último compartimento del bloque de constitucionalidad conformado por principios y valores de rango constitucional, se establece que a la luz del principio de razonabilidad, se encuentran también insertos en el contenido esencial de este derecho los valores de justicia e igualdad” (las negrillas son nuestras).

Ahora bien, en cuanto al sufragio pasivo, es decir, al derecho a ser elegido, la jurisprudencia constitucional es uniforme en referir que se trata de un derecho individual cuyo contenido esencial es la condición de elegibilidad; así, las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0085/2012, 0677/2014, 0473/2016-S3, 0838/2018-S4, entre muchas otras, destacaron que: “...de acuerdo a la teoría del contenido esencial de los derechos fundamentales, en virtud de la cual los alcances de los elementos que configuran el núcleo duro de estos derechos no puede ser alterado, limitado ni restringido, se colige que establecer el presupuesto de 'elegibilidad', para no atentar contra los valores de justicia e igualdad y por tanto para no afectar el principio de razonabilidad, cualquier interpretación de requisitos o condiciones impuestas para este efecto, debe ser siempre extensiva, favorable y de acuerdo a los arts. 13.IV y 256 de la Constitución, concordantes con el 29 de la Convención Americana de Derechos Humanos, disposiciones del bloque de constitucionalidad que plasman el principio de favorabilidad para la interpretación de derechos fundamentales y que además aseguran la constitucionalización e irradiación de la Constitución axiomática y dogmático-garantista.

En el marco de lo señalado, debe establecerse además que la afectación al derecho al sufragio en su contenido esencial, ya sea en el ámbito público o privado, debe ser tutelado por la garantía jurisdiccional del amparo constitucional disciplinada por el art. 128 de la CPE, como medio idóneo para su defensa, aspecto que asegurará de manera eficaz el cumplimiento del mandato inserto en el art. 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos” (las negrillas son nuestras) (SCP 0085/2012).

De donde se establece con total claridad que el derecho al sufragio pasivo, es decir, el derecho a ser elegido, es de titularidad individual, puesto que los actos desplegados para su ejercicio se realizan única y exclusivamente por voluntad de la persona interesada en ser elegida, surtiendo efectos también para sí misma.

III.3. Análisis del caso concreto

Ademar Rodrigo Franco Lacato –accionante−, aduciendo ser Ejecutivo del Centro de Estudiantes Facultativo de la UMSS, señala que por dicha condición y en mérito a la normativa interna de la referida Universidad, tiene facultad para nominar a Romer Calderón Fernández –coaccionante− como Delegado Representante ante el Consejo Facultativo; sin embargo de ello, desconociendo la referida potestad de “elegir” y “ser elegido” −a la que los impetrantes atribuyen calidad de derecho colectivo−, alegan la vulneración de sus derechos políticos, pues a través de las Resoluciones del Consejo Universitario 26/21 y 27/21, la autoridad demandada –Rector y Presidente de la referida instancia de gobierno de la UMSS−, dispuso reconocer a otro estudiante como representante del Centro de Estudiantes al Consejo Facultativo de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de la misma Universidad.

Es por ello que activan la jurisdicción constitucional, peticionando la nulidad de las referidas Resoluciones del Consejo Universitario y que se respeten tanto la facultad del impetrante de tutela Ademar Rodrigo Franco Lacato para nominar al Delegado Representante ante el Consejo Facultativo y acreditarlo como tal; como del coaccionante Romer Calderón Fernández, para asumir dicho cargo.

Planteada así la problemática, es menester referir en principio lo glosado en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional, respecto al ámbito de tutela de la acción popular, que contempla la protección sobre derechos e intereses colectivos y derechos e intereses difusos -ambos contenidos bajo el nomen iuris “Derechos Colectivos”; dentro de los cuales, por interpretación de este Órgano de control de constitucionalidad ampliamente expuesto en el Fundamento Jurídico III.2, no se encuentra el derecho al sufragio pasivo (es decir, el derecho a ser elegido), pues por su naturaleza jurídica es de contenido individual y por lo tanto, su resguardo puede pretenderse a través de la acción de amparo constitucional.

En consecuencia, es plenamente evidente que la pretensión expuesta por los solicitantes de tutela no se encuentra dentro del ámbito de protección de esta garantía de defensa. Ya que de un lado, pretenden equiparar la supuesta potestad que tendría Ademar Rodrigo Franco Lacato (como Ejecutivo del Centro de Estudiantes Facultativo) de designar al delegado representante ante el Consejo Facultativo, como un derecho a elegir, argumentando por ello, que tendría una dimensión colectiva; sin embargo, de la relación fáctica de su demanda, se enfatiza y de manera reiterada, que la autoridad demandada, a través de las Resoluciones del Consejo Universitario 26/21 y 27/21, desconoció dicha potestad, e inmiscuyéndose en el gremio universitario, designó a otro universitario en el indicado cargo; aseveraciones que no hacen más que ratificar que el objeto de tutela peticionado por los impetrantes, se encuentra fuera del ámbito de protección de esta acción popular, ya que recae sobre la pretensión de que en sede constitucional se reconozca una atribución que el Ejecutivo del Centro de Estudiantes Facultativo dice ostentar, más no así, incide sobre algún interés o derecho de carácter colectivo.

Y, de otro lado, a través de la presente acción tutelar que se analiza, se argumenta la presunta vulneración del derecho a ser elegido del que sería titular el coaccionante Romer Calderón Fernández, a quien la autoridad universitaria hoy demandada, al emitir las Resoluciones del Consejo Universitario 26/21 y 27/21, le estuviera restringiendo la posibilidad de conformar el gobierno universitario y ejercer tareas de fiscalización; derecho invocado que, conforme se esbozó en el Fundamento Jurídico III.2 de este fallo constitucional, encuentra tutela bajo la acción de amparo constitucional.

Razones que hacen evidente que la demanda planteada por los solicitantes de tutela resulta improcedente, ameritando denegarse la tutela, por no corresponder al ámbito de protección de la acción popular.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al denegar la tutela impetrada, obró de forma correcta.