SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1039/2021-S4

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1039/2021-S4

Sucre, 20 de diciembre de 2021

SALA CUARTA ESPECIALIZADA

Magistrado Relator:   René Yván Espada Navía

Acción de amparo constitucional

Expediente: 38399-2021-77-AAC

Departamento:  Beni

En revisión la Resolución 008/2021 de 4 de febrero, de fs. 127 a 131 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional promovida por Oscar Adalberto Saavedra Moreno contra Ramiro Ortiz Yucra, Director Departamental del Instituto de Reforma Agraria (INRA) de Beni.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1.    Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 27 de enero de 2021, cursante de fs. 1, 22 a 25 vta., el accionante expresó los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Fue contratado como chofer por el INRA Beni, mediante un primer contrato signado como C-04-0036-19 de 3 de enero de 2019, el cual fue modificado en su plazo a través del Contrato de “prestación de servicios personal eventual” CM-04-0053-19 de 30 de agosto de igual año, estableciéndose que sus servicios iniciaron el 3 de enero y que concluirían el 31 de diciembre, ambos del señalado año .

El 10 de julio de 2019, mediante nota con Hoja de Ruta DDB HRI 2957 de la misma fecha, comunicó al Director Departamental del INRA Beni, ahora demandado, que su esposa se encontraba embarazada; por lo que, solicitó inamovilidad funcionaria y el pago de las asignaciones familiares; finalmente, el 27 de diciembre de igual año, nació su hijo NN, de manera que, el 6 de enero de 2020, afilió al niño en la Caja Nacional de Salud (CNS), y entregó el formulario de afiliación a la entidad empleadora, solicitando el pago indicado que fue reiterado en dos oportunidades más; empero, no recibió respuesta alguna, poniendo en riesgo el bienestar, la salud y la vida de su familia, especialmente de su hijo, quien tiene la protección del Estado que debe velar por su interés superior.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

El solicitante de tutela consideró lesionado su derecho a la vida y a la integridad física, a la alimentación y salud de su hijo menor, la vida y la salud, citando al efecto, los arts. 15.I, 16.I, 18 y 59 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela; y, en consecuencia disponga la cancelación de todas las boletas de subsidio de lactancia y la cancelación del subsidio por natalidad, en efectivo, debido a que se encuentra desempleado y se tome en cuenta que se atraviesa la segunda ola de la pandemia por el COVID-19.

I.2. Audiencia y Resolución del Juez de garantías

Celebrada la audiencia pública el 4 de febrero de 2021, según consta en el acta cursante de fs. 118 a 124 vta., presente el accionante asistido por su abogado, y la autoridad demandada y su abogado, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

El impetrante de tutela, a través de su abogado, se ratificó en los términos de su demanda.

I.2.2. Informe de la autoridad demandada

Ramiro Ortiz Yucra, Director Departamental del INRA Beni a.i., mediante memorial que cursa de fs. 105 a 116, informó que: a) En cuanto a su legitimación pasiva señaló que el Contrato de prestación de servicios de personal eventual C-04-0036-19, fue suscrito por el entonces Director Nacional del INRA, al igual que los posteriores C-04-0036-19, A-04-0018-19 de 17 de abril de 2019, CM-04-0053-19 de 30 de agosto de 2019, C-04-0014-20 de 12 de enero de 2020, A-04-0011-20 de 4 de mayo de 2020, C-04-0041-20 de 2 de julio de 2020 y A-04-0017-20 de 2 de octubre de 2020, de manera que carece de legitimación para ser demandado en la presente acción; y, b) Por Resolución 04/2021 de 18 de enero, la Sala Constitucional de ese departamento, concedió la tutela solicitada por el accionante Danilo Hurtado Zambrana, ordenando la cancelación de los subsidios familiares de lactancia devengados, motivo por el que solicitó al Director Nacional del INRA a.i., el pago correspondiente, que se está gestionando, demostrándose una vez más, que no le corresponde ser demandado en la presente acción tutelar.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Beni, por Resolución 008/2021 de 4 de febrero, cursante de fs. 127 a 131 vta., concedió la tutela impetrada, disponiendo el pago de doce meses de subsidio de lactancia, más la cancelación del subsidio de natalidad a favor del accionante, de forma retroactiva y en efectivo, bajo los siguientes fundamentos: 1) Corresponde al empleador de los sectores público y privado, cumplir con la prestación de las asignaciones familiares consistentes en subsidios prenatal, de natalidad y de lactancia, relativas a la maternidad hasta que el niño cumpla un año de edad, en resguardo del derecho a la salud y a la vida del recién nacido y precautelando sobre todo su interés superior que comprende la preminencia de sus derechos; y, 2) El demandado reconoció lo adeudado al accionante, argumentando que no depende de su Dirección el pago de dichos subsidios, sino a la Dirección Nacional del INRA.

En la vía de aclaración, complementación y enmienda, la Sala Constitucional, señaló que los derechos vinculados a la seguridad social y la protección al interés superior de un sector vulnerable como la niñez y adolescencia no pueden supeditarse a temas meramente administrativos; motivo por el cual, no se consideró necesario pronunciarse sobre la estructura orgánica del INRA, puesto que tanto la Dirección Nacional como la Departamental, constituyen una sola entidad pública con el deber prioritario de cumplir las asignaciones familiares de manera oportuna.

II. CONCLUSIONES

Del análisis y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1.  El ahora accionante, fue contratado por el Director Nacional del INRA, para prestar funciones como chofer asignado a la Dirección Departamental de Beni, al efecto suscribió los siguientes contratos: i) C-04-0036-19 de 3 de enero de 2019, cuyo plazo fue ampliado por el A-04-0018-19 de 17 de abril del mismo año; ii) Posteriormente, suscribió el contrato CM-04-0053-19 de 30 de agosto de 2019; y, iii) Para la gestión 2020, fue contratado para prestar los mismos servicios de acuerdo al siguiente detalle: C-04-0014-20 de 12 de enero, cuyo plazo fue ampliado por el acuerdo A-04-0011-20 de 4 de mayo. Finalmente, por contrato C-04-0041-20 de 2 de julio, se acordó la prestación del mismo servicio hasta el 30 de septiembre; plazo que fue ampliado hasta el 31 de diciembre de 2020, por el contrato A-04-0017-20 de 2 de octubre (fs. 4 a 7, 8 a 9, 42 a 59).

II.2.  Por nota presentada el 10 de julio de 2019, Oscar Adalberto Saavedra Moreno –ahora accionante–, solicitó al Director Departamental a.i. del INRA Beni, ser tomado en cuenta para la próxima contratación debido a que se encontraba protegido por la inamovilidad laboral porque su esposa se encontraba embarazada de tres meses (fs. 14).

II.3.  Mediante nota de 16 de julio de 2020, solicitó el pago de salarios adeudados y asignaciones familiares, reiterando la misma el 22 de diciembre del mismo año (fs. 19 y 21).

II.4.  Consta que NN, hijo del accionante nació el 27 de diciembre de 2019 y que el 6 de enero de 2020, fue asegurado como beneficiario en la CNS (fs. 3, 10 a 12).

II.5.  Por Informe DGAF-INF. 3/2021 de 27 de enero, Director General de Administración y Finanzas del INRA, señaló que en el Programa de Saneamiento y Titulación de Tierras Rurales – Contrato de Préstamo 3722/BL-(ilegible)-BO, Gastos de Personal Eventual, existían deudas pendientes con funcionarios y ex funcionarios por concepto de remuneraciones y subsidios, debido a que el organismo financiador no efectuó los desembolsos correspondientes para cubrir dichas obligaciones (fs. 61).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El solicitante de tutela acusó la vulneración del derecho a la vida y a la integridad física, a la alimentación y salud de su hijo menor de un año, debido a que la autoridad demandada no cumplió con el pago de las asignaciones familiares correspondientes.

En consecuencia, corresponde dilucidar si tales extremos son evidentes, a fin de otorgar o denegar la tutela solicitada.

III.1.    Excepción de la subsidiariedad en la acción de amparo constitucional, en razón a la necesidad de protección inmediata, que requieren algunos derechos constitucionales

La SCP 0177/2012 de 14 de mayo, señala que: ”…Como se puntualizó precedentemente la acción de amparo constitucional por su naturaleza, está revestida de los principios de subsidiariedad e inmediatez, cuyo cumplimiento es insoslayable para su viabilidad; empero, el extinto Tribunal Constitucional en su frondosa jurisprudencia ha establecido excepciones a esta regla, determinando que en algunos casos puede prescindirse de este principio, dada la naturaleza de los derechos invocados, la naturaleza de la cuestión planteada y la necesidad de una protección inmediata.

Con relación a la protección inmediata en atención a los derechos vulnerados, la SC 0143/2010-R de 17 de mayo, precisó: 'La norma prevista por el art. 94 de la LTC y la jurisprudencia constitucional, establecen la subsidiariedad del amparo constitucional, cuya naturaleza subsidiaria está reconocida por la actual acción de amparo constitucional, conforme prevé el art. 129 de la CPE, al disponer que la acción de tutela se interpondrá siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados, configurándose su carácter subsidiario. Sin embargo, la subsidiariedad de esta acción tutelar no puede ser invocada y menos aún aplicada en el presente caso, que reviste un carácter excepcional en razón de los derechos invocados y la naturaleza de la cuestión planteada de inmediata y urgente protección…’.

Se concluye entonces, que siendo el derecho a la vida, salud, trabajo y seguridad social de protección inmediata, no resulta obligatorio el previo agotamiento de otros recursos ordinarios, puesto que conforme indica la SCP 0324/2021-S4 de 20 de julio, ante la posible existencia de daño irreparable o perjuicio irremediable, en cuya situación de manera excepcional, procede la tutela demandada, aún existan otros medios de defensa y recursos pendientes de resolución.

A ello se añade que cuando la denuncia de daño irreparable o perjuicio irremediable se refiere a grupos vulnerables que requieren protección reforzada, la jurisprudencia de este Tribunal Constitucional Plurinacional, como es el caso de la SCP 1564/2014 de 1 de agosto, hace abstracción de la subsidiariedad privilegiando la atención inmediata y reforzada, abstrayendo exigencias procesales debido a que los niños, niñas y adolescentes, personas con capacidades diferentes, mujeres embarazadas, minorías étnicas o raciales y personas adultas de la tercera edad, como personas que se encuentran en situaciones de debilidad manifiesta, requieren una protección inmediata, puesto que tal doctrina fue construida en el marco del principio de igualdad y prohibición de discriminación.

III.2.    Principio del interés superior de los niños y niñas

Al referirse al interés superior del niño, este Tribunal Constitucional Plurinacional, en la SCP 0719/2020-S4 de 12 de noviembre, señaló que: “…El principio de interés superior del niño o niña, también conocido como el interés superior del menor, es un conjunto de acciones y procesos tendentes a garantizar un desarrollo integral y una vida digna, así como las condiciones materiales y afectivas que permitan vivir plenamente y alcanzar el máximo de bienestar posible a las y los menores; así se trata de superar dos posiciones extremas, el autoritarismo o abuso del poder que ocurre cuando se toman decisiones referidas a menores, por un lado, y el paternalismo de las autoridades por otro, puesto que todo niño, niña o adolescente es titular de los derechos que le son inherentes.

Las obligaciones del Estado con respecto a las niñas, niños y adolescentes, implican, además de facilitar una mediación adulta que siempre los considere sujetos de derechos, que tales derechos puedan ser ejercidos y protegidos por medios prácticos y efectivos a través del actuar de todas las instancias del Estado, las cuales deberán tomar en cuenta el carácter integral de los derechos humanos[1].

Siguiendo a la misma autora, dicha obligación reforzada se expresa a través del efecto útil de los derechos de los niñas, niños y adolescentes; es decir, que los mismos tengan sentido en la vida y práctica del sujeto titular de ellos, puesto que deben ser expresados en medios efectivos y prácticos para su protección y ejercicio, tales como la actuación oficiosa del Estado para la protección de niños, niñas y adolescentes; la obligación de exhaustividad para atender la causa de pedir; la obligación de aplicar el principio superior del niño en temas que afectan a la infancia; y, adicionalmente, garantizar un Estado útil para la infancia, mediante la asistencia y representación suficientes y adecuadas para el ejercicio de sus derechos; y, la integralidad en la atención y protección de sus derechos…”.

Prosiguiendo con el análisis, una de las expresiones de la protección del interés superior del niño o niña, como enuncia la SCP 0367/2019-S4 de 18 de junio, citando a la SCP 0086/2012 de 16 de abril, es que el nuevo orden constitucional permite disciplinar políticas a favor de sectores vulnerables que necesitan de una protección reforzada por parte del Estado en procura de la validez plena y efectiva de sus derechos en el marco de los valores estructurales del Estado Plurinacional de Bolivia a la igualdad y a la justicia, como es el caso de los niños y niñas no nacidos y los que son menores de un año de edad, para los que se normaron y reglamentaron políticas de protección de su vida y salud.

Entre las mismas, se encuentran las asignaciones familiares y sus disposiciones especiales que, forman parte de las normas de seguridad social, y tienen carácter obligatorio para todas las personas e instituciones comprendidas en el campo de aplicación del Código de Seguridad Social (CSS) para proteger la salud del capital humano, la continuidad de sus medios de subsistencia y la concesión de los medios necesarios para el mejoramiento de las condiciones de vida del grupo familiar. Así, el DS 21637 de 25 de junio de 1987, con las modificaciones dispuestas por el DS 3546 de 1 de mayo de 2018, regulan el pago de las asignaciones familiares que protegen al binomio madre-hijo, y que se pagan con cargo al empleador.

III.3.    Análisis del caso concreto

El solicitante de tutela acusó la vulneración del derecho a la vida y a la integridad física, a la alimentación y salud de su hijo menor de un año,  debido a que la autoridad demandada no cumplió con el pago de las asignaciones familiares a pesar de sus reclamos.

III.3.1. Consideraciones previas

Antes de ingresar al análisis de la problemática planteada, resulta necesario realizar algunas precisiones; y así, si bien la acción de amparo constitucional se encuentra regida, entre otros, por el principio de subsidiariedad, lo que implica que su activación solo será posible cuando previamente se hubieran activado y agotado en su tramitación, las vías de impugnación intraprocesal, sin embargo, para el caso de denuncias de integrantes de grupos vulnerables, entre ellos, madres y padres progenitores hasta que sus hijos alcancen un año de edad, no opera tal requisito.

Respecto a la alegada falta de legitimación pasiva del Director Departamental del INRA Beni a.i., se tiene que de acuerdo a los contratos de trabajo y sus ampliaciones suscritos por el Director Nacional del INRA con el ahora accionante, se dejó constancia de que prestaría sus servicios en la Dirección Departamental de Beni, motivo por el cual, no resulta evidente que carezca de legitimación para ser demandado.

A ello se añade que conforme señala en el informe presentado por la autoridad demandada, al haber sido demandado en similares acciones de amparo constitucional, realizó gestiones ante la Dirección Nacional del INRA para el cumplimiento del pago de las asignaciones familiares devengadas a otros funcionarios de la entidad que fueron despedidos, constando que a su solicitud, se emitió el Informe DGAF-INF. 3/2021 de 27 de enero suscrito por el Director General de Administración y Finanzas del INRA, por el que se reconocieron tales adeudos y las gestiones que cumple la entidad para obtener los recursos para su cancelación.

Ambos presupuestos constituyen suficiente motivo para justificar la legitimación pasiva del demandado y que este Tribunal ingrese al análisis de lo denunciado, tarea que será desarrollada a continuación.

III.3.2. Análisis de fondo

En análisis de la problemática planteada, tal como se detalló precedentemente, el ahora accionante fue contratado por el Director Nacional del INRA para prestar funciones como chofer asignado a la Dirección Departamental de Beni, mediante la suscripción del contrato C-04-0036-19 de 3 de enero de 2019, cuyo plazo fue ampliado por el A-04-0018-19 de 17 de abril del mismo año; suscribiendo finalmente, el contrato CM-04-0053-19 de 30 de agosto de 2019; periodo en el que igualmente, nació su hijo NN, el 27 de diciembre de ese mismo año.

En el 2020, el solicitante de tutela, fue contratado por el INRA, para prestar los mismos servicios de acuerdo al siguiente detalle: C-04-0014-20 de 12 de enero, cuyo plazo fue ampliado por el acuerdo A-04-0011-20 de 4 de mayo. Finalmente, por contrato C-04-0041-20 de 2 de julio, se acordó la prestación del mismo servicio hasta el 30 de septiembre; plazo que fue ampliado hasta el 31 de diciembre de 2020, por el contrato A-04-0017-20 de 2 de octubre; consecuentemente, de acuerdo a lo convenido, concluyó sus funciones, el último día del mes de diciembre de 2020.

Se tiene también que en la presente acción de amparo constitucional el accionante reclama que las asignaciones familiares reconocidas normativamente a favor de su hijo, debieron ser canceladas desde el primer mes de su nacimiento hasta que cumpliera un año de edad; empero, no fueron canceladas a pesar de que fueron reclamadas por notas de 16 de julio de 2020 y 22 de diciembre del mismo año, constando también que, la propia entidad demandada reconoce el incumplimiento, como consta en el Informe DGAF-INF. 3/2021 de 27 de enero, suscrito por el Director General de Administración y Finanzas del INRA.

De acuerdo al análisis efectuado en el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, el nuevo orden constitucional permite disciplinar políticas a favor de sectores vulnerables que necesitan de una protección reforzada por parte del Estado en procura de la validez plena y efectiva de sus derechos en el marco de los valores estructurales del Estado Plurinacional de Bolivia a la igualdad y a la justicia, como es el caso de los niños y niñas no nacidos y los que son menores de un año de edad, para los que se normaron y reglamentaron políticas de protección de su vida y salud, entre las cuales, las asignaciones familiares y sus disposiciones especiales tienen carácter obligatorio como señalan las normas contenidas el DS 21637 de 25 de junio de 1987, con las modificaciones dispuestas por el DS 3546 de 1 de mayo de 2018, que se pagan con cargo al empleador.

En el marco anterior, se concluye que resulta cierta la denuncia formulada por el accionante, puesto que su hijo NN, nacido el 27 de diciembre de 2019 y que cumplió un año de edad, el 27 de diciembre de 2020, no recibió las asignaciones familiares que le correspondían, vulnerándose su derecho a la vida y la salud, no resultando justificable, como señala la autoridad demandada, que se estuvieren gestionando los recursos, puesto que resultando prioritario su pago, el mismo debe ser efectivo de manera inmediata.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al conceder la tutela solicitada, adoptó la decisión correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Cuarta Especializada; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 008/2021 de 4 de febrero, cursante de fs. 127 a 131 vta., pronunciada por la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Beni; y en consecuencia, CONCEDER la tutela impetrada, disponiendo el pago de las asignaciones familiares devengadas que correspondan, previa liquidación de los meses adeudados, sea a tercero día a partir de la notificación con el presente fallo constitucional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

[1] La protección reforzada del Estado frente a la infancia. Margarita Griesbach