AUTO CONSTITUCIONAL 0261/2021-CA

AUTO CONSTITUCIONAL 0261/2021-CA

Sucre, 30 de julio de 2021

Expediente:             40353-2021-81-AIC

Acción de inconstitucionalidad concreta

Departamento:      La Paz

En consulta la Resolución Administrativa (RA) 086 de 14 de mayo de 2021, cursante de fs. 7 a 14, pronunciada por la Gerente General de la Caja Nacional de Salud (CNS), por la que resolvió no promover la acción de inconstitucionalidad concreta interpuesta por Eliana Isabel Zorrilla Zegarra demandando la inconstitucionalidad de los arts. 36, 61 incs. a), b), g) e i); y, 81 incs. a), l) y n) del Reglamento Interno de Trabajo del Personal de la CNS aprobado mediante Resolución Ministerial (RM) 324/04 de 29 de junio de 2004 por “…considerarlo contrario a la Constitución Política del Estado, a Instrumentos Internacionales en materia de Derechos Humanos…” (sic).

I. ANTECEDENTES DE LA ACCIÓN

I.1. Síntesis de la solicitud de parte

Por memorial presentado el 29 de marzo de 2021, cursante de fs. 15 a 25, la accionante indica que en el ejercicio de sus funciones administrativas como Auxiliar de Oficina III de la CNS y bajo responsabilidad sindical como Secretaria General de la Federación Nacional de Trabajadores de Seguridad Social de Bolivia (FENSEGURAL), se le notificó con el Auto Inicial de Proceso Administrativo Interno AUSUN RI-25/2018 de 1 de junio, por el que se le inició un proceso administrativo interno por la supuesta inasistencia injustificada a sus funciones desde el 9 de febrero de 2018 hasta el 24 de abril de ese año, por presuntamente contravenir a los arts. 36, 61 incs. a), b), g) e i); y, 81 incs. a), l) y n) del Reglamento Interno de Trabajo del Personal de la CNS; sin que previamente se procediera al desafuero sindical.

Refiere que, se emitió la “…RESOLUCIÓN SUMARIAL FINAL ASOFNAL N° 19/2018 de 24 de julio de 2018…” (sic), mediante la cual se determinó la existencia de responsabilidad administrativa contra su persona, imponiéndole la sanción de destitución sin goce de beneficios sociales, decisión que fue objeto de recurso de revocatoria, que fue resuelta por la autoridad sumariante a través de la Resolución de Recurso de Revocatoria 17/2018 de 24 de agosto, que ratificó la Resolución Sumarial Final, por lo que el 1 de octubre del citado año, presentó recurso jerárquico contra esa decisión administrativa, emitiendo la Gerente General de la CNS la Resolución de Recurso Jerárquico 10 de 22 de marzo de 2021, notificada a su persona el 25 de igual mes y año; enfatizando que, como emergencia de dicho recurso, en la misma fecha solicitó aclaración y enmienda de la referida Resolución Jerárquica.

Señala que se infringieron los principios de taxatividad, tipicidad y legalidad como elementos del debido proceso; toda vez que, los arts. 61 inc. m), 74 inc. s), y 81 incs. f), j), k) y m) del citado Reglamento, no identifican las causales de falta injustificada, no determinan las conductas que se vayan a sancionar con destitución o se encuentran previstas como faltas leves, graves y muy graves así como las sanciones que son aplicables, configurándose como normas inconstitucionales, por lo que al apoyarse la Resolución administrativa en normas, no adecuan al principio de tipicidad, resultando un alto riesgo que infringe el principio de seguridad jurídica y de control de legalidad contraponiéndose a los mandatos establecidos en los arts. 1, 109.II, 115.II, 116.II, 117.I, 119.II, 120.I, 232 y 410 de la Constitución Política del Estado (CPE).

Indica que, realizar el juicio de constitucionalidad de los artículos cuestionados del Reglamento Interno de Trabajo del Personal de la CNS, en su literalidad, son totalmente inteligibles al no poder descifrar cuál es la conducta que se pretende castigar o el precepto que se intenta instituir, aspecto discordante con el principio de taxatividad que exige la certeza en la descripción de las conductas tipificadas como faltas disciplinarias sin necesidad de interpretación alguna; asimismo, se determina que, solamente puede imponerse una sanción administrativa cuando esta se encuentra específicamente establecida por ley de acuerdo al indicado principio, concluyendo que el Estado no puede castigar una conducta que no está descrita ni penada por ley. En consecuencia, al no estar claras las determinaciones de los arts. 61 inc. m), 74 inc. s); y, 81 incs. f), j), k) y m) del citado Reglamento, la autoridad sumariante y la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) al emitir el Auto Inicial de Apertura de Proceso Administrativo, la Resolución Final de Sumario, la Resolución del Recurso de Revocatoria y la Resolución del Recurso Jerárquico, por lo que, en espera de la aclaración y complementación solicitada, incurrieron en la equivocada aplicación de las causales del Reglamento Interno de Trabajo del Personal de la CNS por falta de legalidad, taxatividad y tipicidad.

I.2. Respuesta a la acción

No consta en el expediente decreto de traslado ni respuesta a la acción normativa presentada.

I.3. Resolución de la autoridad administrativa consultante  

Por RA 086 de 14 de mayo de 2021, cursante de fs. 7 a 14, la Gerente General de la CNS, resolvió no promover la acción de inconstitucionalidad concreta por su manifiesta improcedencia, fundamentando que: a) De la lectura del art. 73.2 del Código Procesal Constitucional (CPCo), se tiene que la acción de inconstitucionalidad concreta procederá en el marco de un proceso judicial o administrativo, cuya decisión dependa de la constitucionalidad de una norma; sin embargo, en el presente caso fueron emitidas todas las resoluciones que hacen a un proceso administrativo interno dentro del marco previsto por los arts. 22, 23, 24 y 25 del Reglamento de Responsabilidad por la Función Pública -Decreto Supremo (DS) 23318-A de 3 de noviembre de 1992-; es decir, se pronunciaron las Resoluciones Sumarial, de Recurso de Revocatoria y de Recurso Jerárquico, inclusive el pronunciamiento correspondiente a la solicitud de aclaración y complementación -Auto de 29 de marzo de 2021- por lo cual no existe resolución pendiente de emisión, ni mucho menos la toma de una decisión de la cual dependa la constitucionalidad del Reglamento Interno de Trabajo del Personal de la CNS; y, b) Respecto al memorial de solicitud de aclaración y complementación presentada por la accionante el 25 de marzo de 2021, el entendimiento jurisprudencial asumido por la SC 0954/2004-R de 18 de junio manifestó que:  “…con relación al criterio expresado por el Tribunal de amparo en sentido de que el recurrente contaba con el recurso de enmienda y complementación, conviene referir que dicha solicitud, no constituye un recurso a través del cual el juez o tribunal competente pueda sustituir o modificar lo decidido, por el contrario, es un medio mediante el cual la autoridad judicial sólo puede enmendar algún error material, aclarar un concepto oscuro o suplir alguna omisión,  siempre que no altere lo sustancial…”, en tal sentido, bajo el argumento de una solicitud de aclaración y complementación, que además ya fue respondida, no puede pretenderse acudir a la acción de inconstitucionalidad concreta, puesto que un pronunciamiento al respecto, no puede incidir en el fondo de la causa, sino pronunciarse sobre aspectos meramente formales.

II. ANÁLISIS DE LA ACCIÓN

II.1.  Normas impugnadas y preceptos constitucionales supuestamente infringidos

Se demanda la inconstitucionalidad de los arts. 36 y 61 incs. a), b), g) e i); y, 81 incs. a), l) y n) del Reglamento Interno de Trabajo del Personal de la CNS aprobado mediante RM 324/04 de 29 de junio de 2004 por “…considerarlo contrario a la Constitución Política del Estado, a Instrumentos Internacionales en materia de Derechos Humanos…” (sic).

II.2.  Marco normativo constitucional y legal

De acuerdo a lo previsto por el art. 196.I de la Ley Fundamental, el Tribunal Constitucional Plurinacional, vela por la supremacía de la Constitución Política del Estado y ejerce el control de constitucionalidad.

Por su parte el art. 73.2 del CPCo, establece que la acción de inconstitucionalidad concreta procederá: “…en el marco de un proceso judicial o administrativo cuya decisión dependa de la constitucionalidad de leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales”.

De igual forma, el art. 81.I del mismo cuerpo legal, en cuanto a la oportunidad dispone que: “La Acción de Inconstitucionalidad Concreta podrá ser presentada por una sola vez en cualquier estado de la tramitación del proceso judicial o administrativo, aún en recurso de casación y jerárquico, antes de la ejecutoría de la Sentencia”.

Asimismo, el art. 27 del mismo cuerpo normativo, ordena que:

“II. La Comisión de Admisión rechazará las acciones, demandas, consultas y recursos en los siguientes casos:

a)   Cuando concurra la cosa juzgada constitucional.

b) Cuando sea presentada de manera extemporánea en los casos que así corresponda, o

c)   Cuando carezca en absoluto de fundamentos jurídico constitucionales que justifiquen una decisión de fondo” (las negrillas son nuestras).

Al respecto, es menester señalar que la naturaleza jurídica de la acción de inconstitucionalidad concreta, es someter a control de constitucionalidad una disposición legal sobre cuya constitucionalidad surja una duda razonable y fundada en casos concretos en los que debe resolverse un proceso judicial o administrativo.

II.3.  Norma sujeta a control constitucional en acción de inconstitucionalidad concreta debe ser aplicada a una resolución

El art. 73.2 del CPCo, al respecto establece que la acción de inconstitucionalidad concreta: “…procederá en el marco de un proceso judicial o administrativo cuya decisión dependa de la constitucionalidad de leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales” (las negrillas fueron agregadas).

Del artículo citado, se deduce que la norma cuestionada debe ser necesariamente aplicada a la resolución que se vaya a pronunciar dentro del proceso judicial o administrativo; es decir, utilizada en la resolución final, y de cuya constitucionalidad o inconstitucionalidad dependa la decisión final.

En este sentido, la SCP 0129/2013 de 1 de febrero, citando a la SC 2390/2010-R de 19 de noviembre, señaló que: “…para la interposición de este recurso es necesario que se cumplan con las condiciones de procedencia (…); es decir, que sea promovido -de oficio o a solicitud de parte- dentro de la tramitación de un proceso judicial o administrativo; que la disposición legal que se alega de inconstitucionalidad debe necesariamente ser aplicada a la resolución del caso concreto dentro del proceso judicial o administrativo” (las negrillas son añadidas).

II.4. Análisis del caso concreto

Se demanda la inconstitucionalidad de los arts. 36, 61 incs. a), b), g) e i), y, 81 incs. a), l) y n) del Reglamento Interno de Trabajo del Personal de la CNS aprobado mediante RM 324/04 por “…considerarlo contrario a la Constitución Política del Estado, a Instrumentos Internacionales en materia de Derechos Humanos…” (sic).

De la revisión de los antecedentes adjuntos al expediente, se tiene que la acción de inconstitucionalidad concreta fue presentada por la accionante el 29 de marzo de 2021 (fs. 15 a 25); asimismo, consta que en el proceso sumario administrativo instaurado contra la nombrada, la Gerente General de la CNS, por Resolución de Recurso Jerárquico 10 de 22 de marzo de 2021 resolvió confirmar en parte la Resolución de Recurso de Revocatoria R.R. 17/2018 de 24 de agosto, a través de la cual se ratificó la “…RESOLUCIÓN SUMARIAL FINAL ASOFNAL N° 19/2018 de 24 de julio de 2018…” (sic) excluyendo la contravención a lo establecido por los arts. 36, 61 inc. a); y, 81 inc. a) del Reglamento Interno de Trabajo del Personal de la CNS, manifestando la inexistencia de responsabilidad administrativa, determinando en el fondo establecer la existencia de Responsabilidad Administrativa por la Función Pública contra la ahora accionante, ratificando la sanción de destitución de su fuente laboral sin goce de beneficios sociales por el incumplimiento de lo dispuesto por los arts. 61 incs. b), g) e i); y, 81 incs. a), l) y n) del citado Reglamento (fs. 26 a 38); en el memorial de demanda de la acción de inconstitucionalidad concreta, la accionante señala que: “…he solicitado, en fecha 25 de marzo de 2021, ACLARACION Y ENMIENDA a la Resolución de Recurso Jerárquico N° 10 de 22 de marzo de 2021…” (sic [fs. 17 vta.)], “…el cual es respondido mediante AUTO de fecha 29 de marzo de 2021, determinación que fue notificada a la procesada en fecha 12 de abril de 2021, en su domicilio procesal” (sic [fs. 9]).

En ese contexto, si bien la acción de inconstitucionalidad concreta puede ser presentada dentro de un proceso judicial o administrativo, en cualquier estado de la tramitación, es preciso observar la existencia de un fallo pendiente de resolución, y en el que resulte posible aplicar la norma impugnada; en el caso en análisis, si bien la accionante -en el marco del proceso sumario administrativo seguido en su contra-, alega haber solicitado aclaración y complementación de la Resolución Jerárquica 10 de 22 de marzo de 2021; no consideró que, por la naturaleza de la solicitud -aclaración y complementación- no se modificará la norma impugnada, por consecuencia no afectará el fondo de la referida Resolución; pues, tal cual precisó en su memorial de demanda, refiriéndose a lo establecido por el art. 36 del Reglamento a la Ley 2341 de procedimiento administrativo -DS 27113 de 23 de julio de 2003- dicha solicitud, se remite únicamente a la “…aclaración de los actos administrativos que presenten contradicciones y/o ambigüedades, así como la complementación de cuestiones esenciales expresamente propuestas que hubiesen sido omitidas en la resolución…” (sic); resultando evidente por ello que no existe una determinación que dependa de la constitucionalidad de la norma impugnada y que determine la situación jurídica de la accionante; en ese sentido el AC 0183/2006-CA de 19 de abril, precisó que: “…sólo es posible la admisión y posterior control de constitucionalidad cuando la norma impugnada será aplicada a la decisión final de la causa…” (las negrillas y el subrayado nos corresponden) consecuentemente, la acción normativa no cumple con los presupuestos legales previstos en los arts. 73.2 y 79 del CPCo.

Por consiguiente, la autoridad administrativa consultante, al no promover la acción de inconstitucionalidad concreta, actuó correctamente.

POR TANTO

La Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, en virtud a lo establecido por el art. 83.II del Código Procesal Constitucional; resuelve: RATIFICAR la Resolución Administrativa 086 de 14 de mayo de 2021, cursante de fs. 7 a 14, pronunciada por la Gerente General de la Caja Nacional de Salud; y, en consecuencia, RECHAZAR la acción de inconstitucionalidad concreta interpuesta por Eliana Isabel Zorrilla Zegarra.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

COMISIÓN DE ADMISIÓN

Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano

MAGISTRADO PRESIDENTE

MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo

MAGISTRADA

Dr. Petronilo Flores Condori

MAGISTRADO