AUTO CONSTITUCIONAL 0293/2021-CA

I.1. Síntesis de la solicitud de parte

Mediante memorial presentado el 4 de agosto de 2021, cursante de fs. 41 a 45, la accionante, solicitó a la Autoridad Sumariante promover la acción de inconstitucionalidad concreta contra las CIRCULARES-INSTRUCTIVOS 086 y JRRHH-CIR-31/2020, que en sus arts. 18 y 19, disponen que: ‘“Se prohíbe mantener a los trabajadores que cuenten con un Segundo Contrato de Trabajo, prestar funciones después de haber concluido el mismo, bajo responsabilidad de repetirse el pago (sueldo devengados y demás derechos laborales y Beneficios Sociales) a los Jefes inmediatos superiores que permitieron la continuidad del trabajador…’; así como, ‘…en caso de evidenciarse la continuidad del trabajador, sin que exista el contrato firmado por las Autoridades de la CNS, se determinara la repetición del pago (Jefe Inmediato Superior), además de instaurar el Proceso Interno Administrativo por contravenir las normas internas administrativas de la CNS…’ y ‘…El personal que cuente con un (1) y (2) dos contratos de trabajo, no podrán prestar funciones ni registrar su asistencia el primer día hábil de finalizada la relación laboral establecida en el contrato laboral en tanto no sea suscrito debidamente el respectivo nuevo Contrato de Trabajo…”’ (sic).

Refiere que, conforme estableció la SCP 0112/2012 de 27 de abril, vivimos dentro de un Estado Constitucional de Derecho, en el que una disposición legal no puede estar supeditada al arbitrio de una autoridad o estructura de poder existente al interior del Estado, más bien, toda la estructura jurídica debe guardar armonía y coherencia con la Constitución Política del Estado, en la que los derechos y garantías constitucionales se constituyen en verdaderos límites al poder, no pudiendo las autoridades vulnerar la eficacia y la integridad de esos derechos, tal como lo estableció la SCP 1714/2012 de 1 de octubre. En ese sentido, las autoridades que ejerzan las potestades administrativas y sancionadoras de la administración pública a nivel central y de las entidades territoriales autónomas, deben partir de las normas, valores y principios constitucionales que de acuerdo a la SCP 0112/2012, no solo son individuales sino también colectivos. En ese marco, toda norma debe estar acorde con la Ley Fundamental y en el “…inédito y extraño supuesto que su autoridad determine fallando improbada mi excepción de falta de legalidad y considera que la ‘Circular Instructivo 086 de 19 de septiembre de 2017 y Circular Instructivo JRRHH-CIR-31/2020 de 07 de diciembre de 2020 en sus Arts. 18 y 19’ con verdaderas normas interpongo la presente acción de Inconstitucionalidad, dado que la misma contraviene la Constitución Política del Estado…” (sic).

Señala que las normas impugnadas no comulgan con el art. 116.I de la CPE, que establece: “Se garantiza la presunción de inocencia” y con el art. 115.I, que señala: “Toda persona será protegida oportuna y efectivamente por los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos” y en el Parágrafo II, se complementa indicando que: “El Estado garantiza el derecho al debido proceso”. Sin embargo, las CIRCULARES-INSTRUCTIVOS 086 y JRRHH-CIR-31/2020, en sus arts. 18 y 19, imponen una condena o una pena al inmediato superior sin que se establezca dentro de un debido proceso, sino de manera ipso facto ante la permisión de la continuidad de un trabajador en su fuente laboral, vulnerando así el principio de presunción de inocencia y al debido proceso. Asimismo, al determinar la repetición del pago al inmediato superior también se lesionan los citados derechos; por consiguiente la hipótesis de las normas cuestionadas establecen que se deberá sancionar primero y luego iniciar un proceso por contravenir normas internas, vulnerando de esa forma el principio non bis in ídem.

En ese contexto, la Autoridad Sumariante, antes de proceder a la aplicación de las circulares cuestionadas debe expresar y determinar si cumple los estándares constitucionales, por cuanto se pretende aplicar estas sin respetar el debido proceso y la presunción de inocencia, imponiendo ab initio una responsabilidad a los inmediatos superiores por permitir la continuidad de los trabajadores en la institución, cuando lo que propugna la Constitución Política del Estado es que antes de establecer una responsabilidad o sanción debe seguirse un debido proceso, por lo que la premisa normativa de las circulares rompe el orden constitucional. Asimismo, cuestiona su validez, toda vez que las CIRCULARES-INSTRUCTIVOS 086 y JRRHH-CIR-31/2020, no fueron emitidas por autoridad competente y menos de acuerdo al procedimiento administrativo, siendo emitidas de facto, atropellando los términos de la jurisdicción, competencia y legalidad, por lo que las mencionadas CIRCULARES sin tener base legal crean ilícitos administrativos, disponiendo paso a paso la realización de un acto administrativo sin tener la naturaleza de una norma; consiguientemente, no cumplen con los estándares constitucionales.

Finalmente, cuestionó la congruencia de la regla, ya que arbitrariamente impone obligaciones que no se encuentran en otras normas sobre las relaciones laborales de los trabajadores de la institución; asimismo, confiere obligaciones a los inmediatos superiores, la vigilancia de los trabajadores respecto a su asistencia a su fuente laboral, facultando irracionalmente a los jefes de enfermería el control del personal y Recursos Humanos al disponer que: “Se prohíbe mantener a los trabajadores que cuenten con un segundo contrato de trabajo, prestar funciones después de haber concluido el mismo…” (sic), lo cual no comulga con el ordenamiento jurídico-administrativo de la institución.

I.2. Respuesta a la acción

La Autoridad Sumariante de la CNS Regional La Paz, mediante decreto de 5 de agosto de 2021, cursante a fs. 40, dispuso traslado con la acción de inconstitucionalidad concreta interpuesta contra la mencionada entidad, en mérito a ello, la Jefa a.i. de Recursos Humanos (RR.HH.) de dicha entidad, mediante Informe de 12 de agosto de 2021, cursante de fs. 4 a 7, contestó a la misma, señalando lo siguiente: a) La referida Jefatura solamente se pronunciará respecto a la CIRCULAR-INSTRUCTIVO JRRHH-CIR-31/2020, en sus numerales 18 y 19, emitida por esa unidad; b) La citada CIRCULAR-INSTRUCTIVO es parte de las directrices que se otorgan a las autoridades de los diferentes Centros Asistenciales dependientes de la Regional La Paz, con la finalidad de realizar un trabajo óptimo y responsable, precautelando el presupuesto asignado para cada gestión, de lo contrario se estaría forzando a rescindir contratos de prestación de servicios del personal a contrato, vulnerando derechos y garantías constitucionales de los trabajadores; c) La mencionada Circular Instructivo fue consensuada con las autoridades nacionales, luego remitidas a todas las regionales, teniendo las mismas, el deber de difundir dichas instrucciones a todas sus unidades y centros asistenciales dando cumplimiento y evitar responsabilidades; d) La CIRCULAR-INSTRUCTIVO 086, fue emitida por el Departamento Nacional de RR.HH., que en su numeral “1 señala ‘…No podrá ni elaborarse ni suscribirse por ningún motivo un tercer contrato de trabajo para el personal del área administrativa. 2.- se prohíbe mantener a los trabajadores que cuenten con un segundo contrato de trabajo prestando funciones después de haber concluido el mismo, bajo responsabilidad de repetirse el pago (sueldos devengados y demás derechos laborales y beneficios sociales) a los jefes inmediatos superiores que permitieron la continuidad del trabajador…’” (sic), en virtud del cual la Regional La Paz emitió la CIRCULAR-INSTRUCTIVO JRRHH-CIR-31/2020, con referencia: ‘“PRESENTACIÓN REQUERIMIENTO DEL PERSONAL EVENTUAL NO RECURRRENTE PARA CONSIDERACIÓN DE LA COMISIÓN DE SELECCIÓN Y RECLUTAMIENTO PERSONAL GESTIÓN 2021”’ (sic), advirtiendo en los arts. 17, 18, 19 y 20 sobre lo instruido por la CIRCULAR-INSTRUCTIVO 086; y, e) La indicada Circular Instructivo se encuentra enmarcada en el Decreto Ley (DL) 16187 de 16 de febrero de 1979, que en su art. 2, prevé: “… que no está permitido más de dos contratos sucesivos a plazo fijo, tampoco están permitidos contratos a plazo en tareas propias y permanentes de la empresa en caso de evidenciarse la infracción de estas prohibiciones por el empleador se dispondrá que el contrato a plazo fijo se convierta en contrato de tiempo indefinido”; por consiguiente, no se vulneró derechos y garantías de la accionante.

I.3. Resolución de la autoridad administrativa consultante

La Autoridad Sumariante de la CNS Regional La Paz, mediante Resolución ASRLP/001/2021 de 13 de agosto, cursante de fs. 1 a 3, “rechazó” promover la acción de inconstitucionalidad concreta presentada por Amanda Luz Chaparro Caya, bajo los siguientes fundamentos: 1) El art. 24 del Código Procesal Constitucional (CPCo), establece los requisitos que debe contener la acción normativa presentada, de los cuales en el memorial de interposición de esta acción de control normativo no se consignó la dirección o correo electrónico u otro medio de comunicación alternativa, además de no contar con el patrocinio del abogado conforme a la citada normativa; 2) Las CIRCULARES-INSTRUCTIVOS 086 y JRRHH-CIR-31/2020 son una comunicación o instrucción sobre determinados temas que emite una autoridad administrativa hacia los subalternos de una institución con el propósito de optimizar su cumplimiento. En ese sentido la CIRCULAR-INSTRUCTIVO 086, fue emitida por el Departamento Nacional de RR.HH. de la CNS y que en mérito a ello, la Jefatura Regional de RR.HH. de La Paz, emitió la CIRCULAR-INSTRUCTIVO JRRHH-CIR-31/2020, por lo que no son normas contrarias a la Constitución Política del Estado, sino lineamentos para la presentación de los requerimientos de personal eventual no recurrente para consideración de la Comisión de Selección y Reclutamiento de Personal, emitida al amparo del DL 16187 y “Resolución Suprema 283/62” (sic), en los que se indica que el contrato solamente puede ser renovado por una sola vez, disposiciones que son la base normativa de las Circulares; 3) La CIRCULAR-INSTRUCTIVO 086, establece los lineamientos para la suscripción de contratos a plazo fijo en observancia del Informe Legal 268 de 5 de julio de 2016, que refiere que se encuentra prohibida la suscripción de más de dos contratos a plazo fijo debido a que el mismo conllevaría a la suscripción de un tercer contrato a plazo indefinido, el cual tiene sustento en el citado Decreto Ley; lo propio la CIRCULAR-INSTRUCTIVO JRRHH-CIR-31/2020, que establece lineamentos sobre la permanencia de los trabajadores a contrato en la institución y las responsabilidades emergentes de ella. En ese sentido no son contrarios a los arts. 115.II y 116.I de la CPE; 4) Las responsabilidades no se determinaran de forma inmediata y automática sin un debido proceso, ya que debe demostrarse en un proceso administrativo, como el que se sigue contra la accionante, tomando en cuenta que la acción de repetición contra los servidores públicos se encuentra establecida en el art. 112.II de la Ley Fundamental; y, 5) Respecto a la validez de las Circulares Instructivos, se debe tomar en cuenta que los lineamientos y directrices para realizar los requerimientos de contrato es competencia del Departamento de RR.HH. y de la Unidad de RR.HH. de la Regional La Paz de la CNS, quienes son los encargados de realizar las contrataciones de personal en el marco de la normativa antes referida, por lo que de ninguna manera se incurre en la ilegalidad ni se está creando ilícitos administrativos, cuando solamente se crean lineamientos sobre temas específicos, por lo que su incumplimiento sea por acción o por omisión se determina conforme al ordenamiento jurídico-administrativo.