AUTO CONSTITUCIONAL 0293/2021-CA

II.1. Normas impugnadas y preceptos constitucionales supuestamente infringidos

Solicita se declare la inconstitucionalidad de la CIRCULAR-INSTRUCTIVO 086 de 19 de septiembre de 2017 y CIRCULAR-INSTRUCTIVO JRRHH-CIR-31/2020 de 7 de diciembre, por ser presuntamente contrarias a los arts. 115 y 116.I de la CPE.

II.2. Marco normativo constitucional y legal

El art. 196.I de la Norma Suprema, manda que: “El Tribunal Constitucional Plurinacional vela por la supremacía de la Constitución, ejerce el control de constitucionalidad y precautela el respeto y la vigencia de los derechos y las garantías constitucionales”.

Sobre el objeto de esta acción normativa, el art. 72 del CPCo, dispone que: “Las Acciones de Inconstitucionalidad son de puro derecho y tienen por objeto declarar la inconstitucionalidad de toda norma jurídica incluida en una Ley, decreto o cualquier género de resolución no judicial que sea contraria a la Constitución Política del Estado, a instancia de las autoridades públicas señaladas en el presente Código”.

Por su parte, el art. 73.2 de la misma norma procesal constitucional, prevé que la: “…Acción de Inconstitucionalidad de carácter concreto, procederá en el marco de un proceso judicial o administrativo cuya decisión dependa de la constitucionalidad de leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales” (las negrillas son nuestras).

En ese orden, el art. 79 del indicado Código, establece que: “Tienen legitimación activa para interponer Acción de Inconstitucionalidad Concreta, la Jueza, Juez, Tribunal o Autoridad Administrativa que, de oficio o a instancia de una de las partes, entienda que la resolución del proceso judicial o administrativo, depende de la constitucionalidad de la norma contra la que se promueve la acción” (las negrillas nos pertenecen).

II.3. Del rechazo de la acción de inconstitucionalidad concreta interpuesta contra circulares e instructivos

El AC 0056/2020-CA de 12 de marzo, citando a su vez el AC 0259/2018-CA de 15 de agosto, refirió que: […los casos en los que se demande la inconstitucionalidad de una circular o instructivo, la jurisprudencia constitucional a través de la el AC 0231/2013-CA de 5 de julio, señaló que: «…Con relación a los instructivos la SC 0008/2003 de 28 de enero citada por el AC 0549/2012-CA de 8 de mayo, precisó lo siguiente: “…la 'instrucción' puede definirse como una regla dada por los superiores jerárquicos a sus funcionarios subalternos, que puntualiza medidas internas...”; en ese contexto (…) las instrucciones no constituyen manifestaciones de la facultad reglamentaria del Estado por las que se crea normas jurídicas o disposiciones legales, pues no introducen innovaciones en el ordenamiento jurídico, sino que contiene órdenes impartidas por un órgano a aquellos que de él dependen (…) por consiguiente, quedan fuera del control de constitucionalidad los instructivos emanados de órganos públicos, pues strictu sensu, los mismos no constituyen normas jurídicas o disposiciones legales en el sentido del orden constitucional, menos aún ley o decreto, que pueden ser sometidas a un control de constitucionalidad»] (las negrillas son nuestras).

Asimismo, el AC 0549/2012-CA de 8 de mayo, refiriéndose al AC 0279/2007-CA de 4 de junio, determinó: “…que los instructivos no tienen carácter normativo general, por lo que no pueden ser consideradas como disposiciones legales, así señala que: ‘el incidentista pretende se efectúe un control normativo de constitucionalidad de un Instructivo, documento que de acuerdo con el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española 'instruye o sirve para instruir' -vale decir, da a conocer a uno el estado de una cosa, le informa de ella o le comunica avisos o reglas de conducta- (….), de lo que se colige que el indicado Instructivo no tiene carácter normativo general, por lo que no puede formar parte de las normas que son objeto de control de constitucionalidad por la vía del recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad…”.

II.4. Análisis del caso concreto

En el caso de autos, se demanda la inconstitucionalidad de la CIRCULAR- INSTRUCTIVO 086 de 19 de septiembre de 2017 y la CIRCULAR- INSTRUCTIVO JRRHH-CIR-31/2020 de 7 de diciembre, por ser presuntamente contrarias a los arts. 115 y 116.I de la CPE.

En ese marco, como se tiene señalado en el Fundamento Jurídico II.2 del presente Auto Constitucional, el objeto de esta acción normativa es declarar la inconstitucionalidad de una disposición jurídica contenida en una ley, decreto o cualquier género de resolución no judicial que sea contraria a la Norma Suprema; en ese orden, la jurisprudencia constitucional citada precedentemente, menciona que los instructivos no son considerados normas legales; es decir, no tienen carácter normativo, por consiguiente no pueden ser tomados en cuenta como disposiciones legales.

Bajo ese parámetro, se tiene que tanto la CIRCULAR-INSTRUCTIVO 086 de 19 de septiembre de 2017 y la CIRCULAR-INSTRUCTIVO JRRHH-CIR-31/2020 de 7 de diciembre, se refieren a obligaciones, prohibiciones y lineamentos para la suscripción de contratos a plazo fijo en la institución y a las directrices sobre la permanencia de los trabajadores a contrato en la entidad y las responsabilidades que puedan emerger de ella, que fueron emitidas sobre la base del DL 16187 y la Resolución Suprema (RS) “283/62”, de modo que no reúnen las características de ser una norma general y abstracta, al surgir como un instructivo comunicacional y procedimental dirigido a todas las Jefaturas Regionales de RR.HH. de la CNS; los cuales de acuerdo al Fundamento Jurídico II.3 de este fallo constitucional y el art. 72 del CPCo, se encuentran al margen del control de constitucionalidad; en ese mismo sentido, la SCP 0078/2013 de 14 de enero, señaló que: “…la acción de inconstitucionalidad concreta como medio o recurso idóneo para el control objetivo de las normas jurídicas con relación a preceptos, principios y valores contenidos en la Norma Suprema, confrontando una ley, estatuto autonómico, carta orgánica, decreto o cualquier género de ordenanzas y resoluciones no judiciales, en todo o en parte, con una o varias normas constitucionales que se entiende infringida o infringidas, declarando, al cabo del control de constitucionalidad ejercido, la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma impugnada, acción de inconstitucionalidad cuya finalidad es sanear o depurar el ordenamiento jurídico a través de un fallo con efectos derogatorios o abrogatorios de la norma que resulte incompatible…” (las negrillas son agregadas); por lo que de la jurisprudencia constitucional citada, se concluye que el accionante no consideró la naturaleza jurídica de esta acción de control normativo, que únicamente efectúa el control de constitucionalidad respecto a normas jurídicas y no así de instructivos, más aún cuando la misma accionante reconoció esa condición en su demanda de acción de inconstitucionalidad concreta cuando refirió que: “…en el caso, en el inédito y extraño supuesto que su autoridad determine fallando improbada mi excepción de falta de legalidad, y considera que la ‘Circular Instructivo 086 de 19 de septiembre de 2017 y Circular Instructivo JRRHH-CIR-31/2020 de 07 de diciembre de 2020 en sus Arts. 18 y 19’ con verdaderas normas interpongo la presente acción de inconstitucionalidad, dado que la misma contraviene la Constitución Política del Estado…” (sic); por lo que, corresponde rechazar la acción de inconstitucionalidad concreta planteada.

Aparte de lo anterior, de los antecedentes se advierte que la acción normativa fue planteada incumpliendo el art. 24.II del CPCo, que entre otras exigencias, indica que: “…las acciones de inconstitucionalidad (…) requerirán el patrocinio de abogada o abogado”; sin embargo, revisados los antecedentes que cursan en el expediente, se consta que el memorial de la presente acción de control normativo (fs. 41 a 45), no cuenta con patrocinio de abogado, requisito que debió ser observado por la Autoridad Sumariante de la CNS Regional La Paz, previamente a ingresar al análisis de la acción normativa presentada. Si bien, por previsión del art. 26.II del citado Código, esta Comisión de Admisión, puede disponer se subsane dicho aspecto al ser un requisito de forma, pero existen otros requisitos de contenido que también fueron incumplidos y dada su relevancia para confirmar el rechazo, no podría ser objeto de tal procedimiento.

Por lo que, la autoridad administrativa consultante, al “rechazar” la acción de control normativo, actuó correctamente.