SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0361/2021-S4

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0361/2021-S4

Sucre, 3 de agosto de 2021

SALA CUARTA ESPECIALIZADA

Magistrado Relator:    René Yván Espada Navía

Acción de amparo constitucional

Expediente:                  31721-2019-64-AAC

Departamento:            Oruro

En revisión la Resolución 41/2021 de 21 de abril, cursante de fs. 356 a 360, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Martín Salvador Sejas Torrico, Rubén Ayala Veizaga y Wilma Jeanette Soto Pareja, en representación legal de Oscar Daniel Arancibia Bracamonte, Gerente Regional Oruro de la Aduana Nacional de Bolivia (ANB) contra Osvaldo Fernández Quispe y Filimón Condori Calizaya, Presidente y Vocal respectivamente, de la Sala Especializada Contenciosa, Contenciosa Administrativa y Social Administrativa; y, Antonio Menacho Aillón, Juez de Partido de Trabajo y Seguridad Social y Administrativo Coactivo Fiscal y Tributario Tercero, todos del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 4 de noviembre de 2019, cursante de fs. 129 a 140, la parte accionante manifestó los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Emergente de un proceso administrativo seguido por la ANB contra el Concesionario de Depósitos Aduaneros Bolivianos DAB Oruro, se emitió la Resolución Sancionatoria AN-GROGR-ULEOR 057/2013 de 8 de julio, declarando probada la infracción administrativa, determinando una multa de UFVs 15 758,90.- (quince mil setecientos cincuenta y ocho 90/100 Unidades de fomento a la vivienda), decisión que fue confirmada mediante Resolución de Recurso de Revocatoria AN-GROGR-ULEOR 033/2013 de 15 de agosto; y sobre cuya base, mediante nota CITE: AN-GOGR-ULEOR 0063/2014 de 13 de marzo, se conminó a la concesionaria el pago de la multa respectiva dentro del plazo de diez días computables desde la recepción del requerimiento de pago; y que, en caso de negativa se procedería a la ejecución coactiva en sede judicial; requerimiento que no fue cumplido por la entidad ya nombrada.

Por memorial de 20 de abril de 2015, la administración aduanera formuló demanda Coactiva Fiscal en contra de DAB Oruro; la misma que, a través de memorial de 19 de mayo del citado año fue modificada como “Demanda de Ejecución de Cobro Coactivo”; admitida por el Juez de Partido de Trabajo y Seguridad Social y Administrativo Coactivo Fiscal y Tributario Tercero del departamento de Oruro, mediante Auto 48 de 25 de mayo de 2015, emitiendo la correspondiente nota de cargo, procediéndose luego a citar a la demandada, quien a tiempo de contestar la misma, formuló excepción de incompetencia en razón de materia; que una vez, cumplido el trámite procesal, fue resuelta por Auto 49/2016 de 27 de septiembre, declarando probada la excepción opuesta y ordenando la remisión de la causa al Juez competente de turno en materia civil y comercial; decisión que fue confirmada en apelación por la Sala Especializada, Contenciosa, Contenciosa Administrativa y Social Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro, que pronunció el Auto de Vista AV-SECCASA 39/2019 de 30 de abril.

Las autoridades ahora demandadas no tomaron en cuenta que la Resolución Sancionatoria AN-GROGR-ULEOR 057/2013, emerge del incumplimiento de un contrato administrativo suscrito con la administración aduanera; de manera que, su conocimiento corresponde a la jurisdicción coactiva fiscal, en el marco del razonamiento expuesto en el Auto Supremo 405/2012 de 1 de noviembre. Tampoco consideraron que la ejecución de un proceso ejecutivo civil difiere a la de un Título Administrativo, tanto por la posibilidad de plantear excepciones como por la de ordinarizar el proceso en el plazo de seis meses, lo que no se acomodaría a una ejecución de una resolución definitiva emitida por una Entidad Pública; razones que, hacen concluir que los Jueces en materia civil no tienen competencia para auxiliar a la administración pública en la ejecución de resoluciones definitivas que contengan sumas líquidas y exigibles; sentido en el que, se pronunció la SCP 0459/2017-S1 de 31 de mayo; así también, la parte dispositiva del Auto de Vista AV-SECCASA 39/2019 de 30 de abril, si bien en su parte considerativa hace referencia al Instructivo 014/2015 de 31 de agosto, que señala la competencia de los jueces civiles; empero, la parte solicitante de tutela del mismo no precisó si es mediante proceso ordinario, monitorio o de ejecución coactiva.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Se denunció la lesión al debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia, vinculados con los principios de legalidad y seguridad jurídica, citando al efecto los arts. 115.II, 178.I y 180 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicitaron se conceda la tutela impetrada; y disponiendo en consecuencia la anulación del Auto de Vista AV-SECCASA 39/2019, emitido por la Sala Especializada Contenciosa, Contenciosa Administrativa y Social Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro, instancia que debe emitir una nueva Resolución debidamente motivada con relación a todos los aspectos alegados en el recurso de apelación presentado.

I.2. Trámite Procesal ante el Tribunal Constitucional Plurinacional

I.2.1. Improcedencia de la acción de amparo constitucional

La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro, mediante Resolución de 6 de noviembre de 2019, cursante de fs. 141 a 143, declaró la improcedencia in limine de la presente acción de amparo constitucional; por lo que, la parte impetrante de tutela, mediante memorial presentado el 13 de noviembre del mismo año (fs. 148 a 151 vta.), impugnó dicha determinación, disponiéndose a través de Decreto de 14 de igual mes y año, su remisión ante este Tribunal (fs. 153).

I.2.2. Admisión de la acción de amparo constitucional

Por Auto Constitucional (AC) 0364/2019-RCA de 2 de diciembre, cursante de fs. 163 a 169, la Comisión de Admisión de este Tribunal Constitucional Plurinacional, con la facultad conferida por el art. 30.III del Código Procesal Constitucional (CPCo), resolvió revocar la Resolución de 6 de noviembre de 2019, disponiendo en consecuencia, se admita la presente acción de defensa y se someta al trámite previsto por ley, ordenando a la referida Sala Constitucional pronunciar resolución en audiencia pública, concediendo o denegando la tutela, según corresponda en derecho.

I.3. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública el 21 de abril de 2021, según consta en el acta cursante de fs. 352 a 355 vta., presentes la parte accionante, y ausentes las autoridades demandadas así como el tercero interesado, se produjeron los siguientes actuados:

I.3.1. Ratificación y ampliación de la acción

La parte solicitante de tutela ratificó los términos expuestos en su demanda de acción tutelar y ampliando el mismo manifestó que, las SSCCPP 0973/2015-S2 de 8 de octubre y 0008/2016-S1 de 6 de enero, contienen supuestos fácticos muy similares al caso en análisis, estableciendo que si el proceso administrativo se origina en el incumplimiento de una resolución administrativa sancionatoria como título ejecutivo, para el cobro de la multa impuesta por la ANB; una vez agotada la vía administrativa, corresponde se resuelva en la jurisdicción coactiva fiscal, debido a que los contratos administrativos se regulan por el derecho administrativo.

I.3.2..Informe de las autoridades demandadas

Filimón Condori Calizaya y José Carlos Montoya Condori, Presidente y Vocal respectivamente, de la Sala Especializada, Contenciosa, Contenciosa Administrativa y Social Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro, mediante memorial presentado el 21 de abril de 2021, cursante de fs. 198 a 199, informaron lo siguiente: a) La acción de amparo constitucional interpuesta es poco inteligible en su exposición, dificultando de esa manera, la presentación del informe, al margen de que se denunció la vulneración del principio de seguridad jurídica, el cual no se encuentra sujeto a control constitucional; b) La acción de garantía tiene como objeto resolver la competencia de la Autoridad Judicial en cuanto se refiere a la ejecución de las sanciones administrativas emergentes de un proceso sancionador y que cuenta con calidad de Título Ejecutivo, forzando la jurisdicción constitucional; y, c) La parte impetrante de tutela, desconoce las propias normas administrativas que está en la obligación de observar por mandato constitucional (art. 108.1 de la CPE); dado que, la autoridad competente para ejecutar las resoluciones sancionatorias es la propia entidad que las emitió, cuando esta sea definitiva y constituya título ejecutivo, conforme a lo señalado en el art. 55.III de la Ley de Procedimiento Administrativo –Ley 2341 de 23 de abril de 2002–. Bajo ese fundamento, no existe vulneración a ningún derecho fundamental o Garantía Constitucional del accionante, debiendo denegarse la tutela pretendida.

Carlos Orellana Quentasi, Juez de Partido de Trabajo y Seguridad Social, Administrativo, Coactivo Fiscal y Tributario Tercero del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro, por memorial presentado el 20 de abril de 2021, cursante a fs. 185 y vta.; señaló que, no obstante que el Auto 49/2016, no fue emitido por su autoridad, sino por el anterior titular del Juzgado, sustentó su decisión en el Instructivo 015/2015 de 31 de agosto, emitido por el Tribunal Supremo de Justicia, referida a ejecución de resoluciones administrativas por los Jueces en materia Civil; de manera que, no existe vulneración a los derechos reclamados por el accionante, debiendo denegarse la tutela impetrada.

I.3.3. Intervención del tercero interesado

Gonzalo García Grandi, Gerente General de la Empresa Pública Nacional Estratégica Depósitos Aduaneros Bolivianos (DAB), a través de su representante legal, por memorial presentado el 21 de abril de 2021, cursante de fs. 194 a 196 vta., señaló lo siguiente: 1) Existe un conflicto sobre la competencia de la Autoridad que debe conocer en Ejecución las Resoluciones Administrativas que determinan sumas líquidas y exigibles, por un lado la jurisprudencia contenida en el Auto 5/2017 de 24 de marzo, que dirime la competencia a favor de los juzgados coactivos, y por otro el Instructivo 014/2015 de 31 de agosto, emitido por la Presidencia del Tribunal Supremo de Justicia, que reconoce competencia de los juzgados civiles, y siendo que, Depósitos Aduaneros Bolivianos y la Aduana Nacional, se tratan de entidades públicas, se encuentran en conflicto intereses colectivos y no particulares; por lo que, no es posible que sean tratados mediante el derecho privado, debiendo en todo caso la ANB activar la acción de cumplimiento contra el instructivo nombrado o la consulta en el caso del Auto anotado; y, 2) La acción de amparo constitucional interpuesta es improcedente porque incurre en la causal de improcedencia reglada en el art. 53.3 del Código Procesal Constitucional (CPCo). Con base en los señalados argumentos, solicitó se deniegue la tutela impetrada.

I.3.4. Resolución

La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro, a través de la Resolución 41/2021 de 21 de abril, cursante de fs. 356 a 360, denegó la tutela impetrada, con base en los siguientes fundamentos: Las autoridades demandadas otorgaron respuesta a cada uno de los agravios reclamados por la parte apelante; por lo que, el Auto de Vista AV-SECCASA 39/2019, es congruente con lo reclamado en el recurso y lo resuelto al respecto, conteniendo en su estructura una adecuada fundamentación y motivación, no encontrándose evidencia de la vulneración de derechos alegado por la parte accionante.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1.  Por Resolución Sancionatoria AN-GROGR ULEOR 057/2013 de 8 de julio, emitida por la Gerencia Regional Oruro de la Aduana Nacional de Bolivia, se declaró probada la infracción administrativa del Concesionario de Depósitos Aduaneros Bolivianos DAB Oruro, por haber incurrido en la infracción prevista en el art. 83 num. 18 del Reglamento para la Concesión de Recintos Aduaneros, aprobado por Resolución de Directorio (RD) 01-006-12 de 20 de julio de 2012, aplicando en consecuencia la multa de UFVs 15 758,90 (quince mil setecientos cincuenta y ocho 90/100 Unidades de Fomento a la Vivienda); decisión que fue confirmada mediante la Resolución de Recurso de Revocatoria AN-GROGR-ULEOR 033/2013 de 15 de agosto, emitida por la misma autoridad, en atención al recurso de revocatoria presentado por la concesionaria; en cuya razón la administración aduanera, mediante nota AN GORGR ULEOR 0063/2014 de 13 de marzo, requirió a DAB Oruro, para que, en el término de diez días computables desde su recepción, pague la multa impuesta (fs. 2 a 10, 12 a 22 y 24)

II.2. Mediante memorial de 20 de abril de 2015, la administración aduanera formuló ante el Juez de Partido Administrativo, Coactivo Fiscal y Tributario de Turno del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro, “demanda coactiva fiscal de Ejecución Forzada de bienes”, solicitando que, en aplicación al art. 17 de la Ley del Procedimiento Coactivo Fiscal (LPCE) –de 29 de septiembre de 1977–, se gire el correspondiente pliego de cargo contra la Entidad Coactivada; demanda modificada posteriormente a través de memorial presentado el 20 de junio del mismo año, por una de “Ejecución de Cobro Coactivo”; actos con los cuales fue citado la parte ahora demandada (fs. 25 a 28 y 30).

II.3.  A través de memorial de 26 de julio de 2016, Concesionario de Depósitos Aduaneros Bolivianos DAB Oruro, presentó respuesta negativa a la demanda interpuesta por la administración aduanera, cuestionando entre otros aspectos, la competencia de la autoridad judicial, que luego de su tramitación incidental, fue resuelta por Auto 49/2016 de 27 de septiembre, declarando probada la excepción de incompetencia en razón de materia, disponiendo la remisión de la causa al juez competente de turno en materia Civil y Comercial; resolución que fue confirmada en apelación mediante Auto de Vista AV-SECCASA 39/2019, pronunciado por la Sala Especializada Contenciosa, Contenciosa Administrativa y Social Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro (fs. 8 a 49 vta., 58 a 60 vta., 62 a 63 vta. y 74 a 78 vta.). 

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La parte accionante denuncia la lesión al debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia, vinculado con los principios de legalidad y seguridad jurídica; toda vez que, las autoridades ahora demandadas, al resolver la incompetencia planteada por la Entidad Coactivada, no tomaron en cuenta que la Resolución Sancionatoria AN-GROGR-ULEOR 057/2013 de 8 de julio, que es la base de la demanda formulada, emerge del incumplimiento de un contrato administrativo suscrito con la administración aduanera, de manera que su ejecución debe ser a través de la jurisdicción coactivo fiscal y no así por la vía civil, conforme al entendimiento asumido en la SCP 0459/2017-S1 de 31 de mayo; y, si bien el Auto de Vista AV-SECCASA 39/2019, sustenta su decisión en el Instructivo 014/2015 de 31 de agosto, emitido por el Tribunal Supremo de Justicia, que precisa la competencia de los jueces civiles para conocer la ejecución de resoluciones administrativas con sumas líquidas y exigibles; empero, la parte impetrante de tutela del fallo no precisa si es mediante Proceso Ordinario, Monitorio o de Ejecución Coactiva.

En consecuencia, corresponde dilucidar en revisión, si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. La fundamentación y motivación de las resoluciones y el principio de congruencia como elementos del debido proceso

         El derecho a una resolución fundamentada y motivada, como uno de los elementos del debido proceso, reconocido como derecho fundamental, garantía jurisdiccional y derecho humano en las normas comprendidas en los arts. 115.II y 117.I de la CPE, 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), fue desarrollado de manera amplia por la jurisprudencia constitucional, constituyéndose en uno de los antecedentes al respecto, el entendimiento asumido en la SC 1369/2001-R de 19 de diciembre, que señaló: "...el derecho al debido proceso, que entre su ámbito de presupuestos exige que toda Resolución sea debidamente fundamentada. Es decir, que cada autoridad que dicte una Resolución debe imprescindiblemente exponer los hechos y al margen de ello, la fundamentación legal que sustenta la parte dispositiva de la misma.

         (...) consecuentemente cuando un Juez omite la motivación de una Resolución, no sólo suprime una parte estructural de la misma, sino también en los hechos toma una decisión arbitraria y dictatorial que vulnera de manera flagrante el citado derecho que otorga a las partes saber el porqué de la parte dispositiva de un fallo o Resolución”; de esa manera se establece la exigencia de que toda resolución deba exponer imprescindiblemente los hechos y el fundamento legal de la decisión, cuya omisión acarrea la lesión del debido proceso; requerimiento que no sólo es aplicable en el ámbito de las resoluciones judiciales, sino también en los procedimientos administrativos y disciplinarios donde se establecen responsabilidades administrativas o disciplinarias por contravención al ordenamiento jurídico administrativo aplicable a cada entidad, conforme a lo razonado en la SC 0946/2004-R de 15 de junio.

         En ese sentido, la SC 0871/2010-R de 10 de agosto, precisó los requisitos que debe contener toda resolución jurisdiccional o administrativa con la finalidad de garantizar el derecho a la fundamentación y motivación como elementos configurativos del debido proceso; así debe: i) Determinar con claridad los hechos atribuidos a las partes procesales; ii) Contener una exposición clara de los aspectos fácticos pertinentes; iii) Describir de manera expresa los supuestos de hecho contenidos en la norma jurídica aplicable al caso concreto; iv) Describir de forma individualizada todos los medios de prueba aportados por las partes procesales; v) Valorar de manera concreta y explícita todos y cada uno de los medios probatorios producidos, asignándoles un valor probatorio específico a cada uno de ellos de forma motivada; y, vi) Determinar el nexo de causalidad entre las denuncias o pretensiones de las partes procesales, el supuesto de hecho inserto en la norma aplicable, la valoración de las pruebas aportadas y la sanción o consecuencia jurídica emergente de la determinación del nexo de causalidad antes señalado. En cuanto a los requisitos que debe contener una resolución administrativa en segunda instancia, la SCP 0275/2012 de 4 de junio, precisó que dicho fallo debe exponer los hechos y citar las normas que sustentan la decisión, además de pronunciarse sobre todos y cada uno de los aspectos impugnados en el recurso.

         Por otra parte, si bien la SC 0802/2007-R de 2 de octubre, se refirió a los supuestos de motivación arbitraria; empero, fue la SCP 2221/2012 de 8 de noviembre, la que desarrolló el contenido esencial del derecho a una resolución fundada, señalando que el mismo está dado por sus finalidades implícitas, como son: a) El sometimiento a la Constitución Política del Estado y al bloque de constitucionalidad; b) Lograr el convencimiento de las partes que la resolución no es arbitraria; es decir, que observa el valor justicia, los principios de interdicción de la arbitrariedad, de razonabilidad y de congruencia; c) Garantizar la posibilidad del control de la resolución a través de los medios de impugnación; d) Permitir el control social de la resolución en mérito al principio de publicidad; y, e) La observancia del principio dispositivo que implica la otorgación de respuestas a las pretensiones de las partes –quinta finalidad complementada por la SCP 0100/2013 de 17 de enero–.

         En cuanto se refiere a la segunda finalidad, es decir, lograr el convencimiento a las partes de que la resolución no es arbitraria, las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 2221/2012 y 0100/2013, señalaron que la arbitrariedad puede estar expresada en una decisión sin motivación, con motivación arbitraria, insuficiente y por la falta de coherencia del fallo. En ese sentido, ilustrando al respecto señalaron que: la decisión sin motivación se presenta cuando la resolución no da razones que la sustenten; en tanto que, la motivación arbitraria es la que sustenta la decisión con fundamentos y consideraciones simplemente retóricas o cuando deviene de la valoración arbitraria o irrazonable de la prueba, o en su caso, de la omisión en la valoración de la prueba aportada en el proceso; en cambio la motivación es insuficiente cuando no se dan razones de la omisión de pronunciamiento sobre los planteamientos de las partes; finalmente, la falta de coherencia del fallo se presenta, en su dimensión interna, cuando no existe relación entre las premisas –normativa y fáctica– y la conclusión –por tanto–; en su dimensión externa, implica que la resolución debe guardar correspondencia con lo pedido o impugnado por las partes. Ambos entendimientos, sobre la coherencia interna y externa, tienen su antecedente en la SC 0863/2003-R de 25 de junio, así como en la SC 0358/2010 de 22 de junio, al establecerse que, en el ámbito procesal, el principio de congruencia se entiende no solo como la correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto, sino que además implica la concordancia del fallo, es decir su coherencia interna, entendimiento que fue reiterado en la SCP 1915/2012 de 12 de octubre, entre otras. A su vez, respecto a la congruencia de las resoluciones de segunda instancia, la SC 0682/2004-R de 6 de mayo, señaló que, el pronunciamiento debe guardar correspondencia con los agravios de la apelación y la contestación de alzada.

         Con base en la indicada jurisprudencia constitucional se puede concluir que, una resolución será arbitraria cuando carezca de motivación o ésta sea arbitraria o insuficiente; asimismo, cuando la resolución no tenga coherencia o congruencia interna o externa.

         No obstante lo señalado, la jurisprudencia precedentemente citada fue complementada por la SCP 0014/2018-S2 de 28 de febrero, a partir de la relevancia constitucional que tenga la alegada arbitraria o insuficiente fundamentación y motivación de las resoluciones, es decir, se deberá analizar la incidencia del acto supuestamente ilegal en la Resolución que se cuestiona a través de la acción de amparo constitucional; dado que, si no tiene efecto modificatorio en el fondo de la decisión, la tutela a concederse por el juez o tribunal de garantías o la sala constitucional, únicamente tendría como efecto el que se pronuncie una nueva resolución con el mismo resultado; de manera que, partiendo de una interpretación previsora, se estableció que, aún de ser evidente la arbitraria o insuficiente fundamentación y motivación, si esta carece de relevancia, la tutela debe ser denegada por carecer de relevancia constitucional, aclarando que dicho entendimiento sólo es aplicable a la justicia constitucional, que para efectuar el análisis no debe exigir que la o el accionante cumpla con la carga argumentativa.

III.2. Sobre la ejecución forzosa de las resoluciones definitivas de la administración pública que contengan sumas líquidas y exigibles

         Este es un tema que acarrea cierta dificultad a la administración pública en general, la misma que cuenta con facultades determinativas o sancionatorias que son ejercidas mediante un proceso administrativo llevado adelante en el marco del debido proceso, puesto que, de acuerdo a lo establecido en el art. 27 de la Ley 2341 de 23 de abril de 2002 –Ley de Procedimiento Administrativo (LPA)–, son características de los actos administrativos, su obligatoriedad, exigibilidad, presunción de legitimidad y ejecutabilidad; y, en cuanto a esta última característica se refiere, vinculado con el “principio de autotutela administrativa”, entendido como la facultad de la administración pública de ejecutar por sí misma sus propios actos administrativos (art. 4 inc. b) de la LPA), la norma jurídica no precisa el mecanismo judicial que puede ser activado para lograr la ejecución forzosa de las resoluciones definitivas que contengan montos líquidos y exigibles para su cobro.

         Por disposición del art. 55.I de la LPA, “Las resoluciones definitivas de la Administración Pública, una vez notificadas, serán ejecutivas y la Administración Pública podrá proceder a su ejecución forzosa por medio de los órganos competentes en cada caso”; y por resolución definitiva debe entenderse aquella resolución que agotó la vía administrativa, que a decir del art. 69 de la LPA, ocurre en los siguientes casos: “a) Cuando se trate de resoluciones que resuelvan los recursos jerárquicos interpuestos; b) Cuando se trate de actos administrativos contra los cuales no proceda ningún recurso en vía administrativa conforme a lo dispuesto en esta o en otras leyes; c) Cuando se trate de resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico, salvo que una ley establezca lo contrario; y, d) Cuando se trate de resoluciones distintas de las señaladas en los literales anteriores, siempre que una ley así lo establezca”; siendo claro que, la administración pública no pude iniciar ninguna ejecución sin que previamente haya concluido el correspondiente procedimiento legal mediante resolución fundamentada (art. 54 de la LPA).

         Es una regla que la administración pública deba ejecutar por si misma sus propios actos, conforme a la reglamentación especial de cada sistema de organización administrativa aplicable a los órganos de la administración pública (art. 55.III de la LPA); sin embargo, no se cuentan con procedimientos específicos que permitan la ejecución forzosa de las resoluciones con montos líquidos y exigibles, a excepción del procedimiento de ejecución tributaria que está regulado expresamente en el art. 107 y siguientes de la Ley 2492 de 2 de agosto de 2003 –Código Tributario Boliviano–, de manera que, en la medida en que no se tenga un procedimiento especial debe acudirse al procedimiento general establecido en la Ley de Procedimiento Administrativo y su Reglamento (aprobado por Decreto Supremo 27113 de 23 de julio de 2003), normativa última que en su art. 111 inc. d), establece entre otros medios de ejecución de las resoluciones definitivas y actos administrativos equivalentes, “la ejecución judicial forzada de bienes”, precisando el art. 114 de este último, lo siguiente: “Las resoluciones determinativas de las autoridades administrativas que contengan montos líquidos y exigibles, constituirán título ejecutivo suficiente y se harán efectivas en sede judicial mediante ejecución forzada de bienes del responsable, de conformidad al artículo 55 de la Ley de Procedimiento Administrativo. A este efecto, la autoridad administrativa remitirá estas resoluciones al juez o tribunal competente e instará su ejecución con arreglo al procedimiento judicial aplicable” (las negrillas son nuestras).

         Si bien es evidente que la normativa descrita no precisa el procedimiento judicial a aplicarse en la ejecución forzosa de una resolución determinativa o sancionatoria de la autoridad administrativa que contenga un monto líquido y exigible, no es menos evidente que dicho acto definitivo tiene fuerza ejecutiva, lo que quiere decir que la administración pública puede proceder a su ejecución forzosa mediante el Órgano Judicial, y siendo así, no resulta razonable que su ejecución se realice mediante el procedimiento coactivo fiscal, debido a que este no tiene como base dicho título, sino el dictamen de responsabilidad civil, emitido por el Contralor General del Estado, luego de todo el procedimiento previo de determinación y descargos, el cual se constituye además, solo en un criterio técnico-jurídico que establece indicios de responsabilidad civil, puesto que su determinación corresponde a través de una sentencia emitida por el juez en lo coactivo fiscal, con el derecho de recurrir de apelación y casación.

         Al respecto, la SCP 0352/2018-S4 de 20 de julio, precisó que: “El proceso coactivo fiscal, establece el procedimiento especial por el que el Estado, puede recuperar perdidas exigibles en suma liquida cuando se le causó daño económico calculable en dinero, es decir, cuando concurre la responsabilidad civil de servidores públicos y particulares…() dicho proceso es instaurado por las instituciones y órganos estatales con el motivo de recuperar los fondos perdidos en el ejercicio de las funciones públicas de las personas que tienen a su cargo el manejo de bienes y dineros públicos, que por alguna circunstancia causaron una pérdida o daño económico a la institución pública en la que fungen o desempeñaron funciones”. Con mayor precisión, el Tribunal Supremo de Justicia, en el Auto Supremo (AS) 822/2015-L de 16 de septiembre, razonó que: “…el procedimiento coactivo fiscal se habilita para el conocimiento de procesos de responsabilidad civil emergentes de actos desarrollados en la administración pública, los que emergen mediante proceso de auditoria o procesos administrativos procurando la recuperación del patrimonio del Estado”.

         Se tiene entonces que el proceso coactivo fiscal se origina en los informes de auditoría contenidos en el dictamen que emite la Contraloría General del Estado, que se constituye en un instrumento que establece simplemente indicios de responsabilidad por la función pública, los cuales son susceptibles de ser desvirtuados mediante los descargos correspondientes en sede judicial; en ese sentido, se tiene razonado en la SCP 0352/2018-S4, cuando al referirse a este proceso especial, señaló que: “…el dictamen emitido por el Contralor General del Estado en ejercicio de sus atribuciones, solo constituye un indicio de responsabilidad civil, es decir, únicamente consiste en una prueba susceptible de ser desvirtuada ante la autoridad competente que viene a ser la autoridad jurisdiccional en materia administrativo, coactivo fiscal y tributario, quien representa el juez natural y competente para determinar la existencia o no de la responsabilidad; por tanto, una auditoria o dictamen emitido por la Contraloría General del Estado, a sola emisión no constituye un título exigible o que no admita prueba en contrario, como sucede en el proceso coactivo civil, ya que, en el proceso coactivo fiscal existe la posibilidad de que el demandado pueda asumir defensa, desvirtuando los indicios de responsabilidad identificados en su contra” (las negrillas con nuestras). Razonamiento similar se tiene desarrollado en la SCP 0391/2017-S2 de 25 de abril.

         Los argumentos expuestos confirman una vez más que no corresponde a la jurisdicción coactivo fiscal la ejecución de resoluciones definitivas de la administración pública con montos líquidos y exigibles, los que deben ser ejecutados a través de la jurisdicción ordinaria civil; entendimiento que fue asumido también en el Instructivo 014/2015 de 31 de agosto, por el que la Presidencia de dicho Órgano Público, instruyó a “todos los Jueces de Instrucción, Partido o Mixtos que tengan competencia en materia Civil y Comercial, que en estricto apego al principio de legalidad y celeridad, admitan y tramiten las demandas ejecutivas civiles, que se originen en una resolución administrativa que haya adquirido firmeza y que tenga la calidad de título ejecutivo”.

         Cabe precisar sin embargo que, si bien la normativa jurídica ya anotada reconoce como título ejecutivo a la resolución definitiva de la administración pública que contenga sumas líquidas y exigibles, ello no significa que sea el procedimiento previsto para el proceso ejecutivo el que deba ser aplicado por los jueces civiles en estos casos, puesto que, cuando la administración pública acude a la jurisdicción ordinaria a exigir el cumplimiento de sus actos definitivos, lo hace en calidad de auxilio judicial, para lograr la efectivización de los mismos, que como se dijo anteriormente, son obligatorios, ejecutables y gozan de presunción de legitimidad; en cuyo caso, el mecanismo idóneo para su tramitación es el proceso de “ejecución coactiva de sumas de dinero”, previsto en los arts. 404 y siguientes del Código Procesal Civil (CPC); dado que, por disposición del art. 50 del Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo (RLPA), en los casos en que la administración pública no tenga reconocidos expresamente medios de coerción para lograr el cumplimiento de sus propios actos, debe acudir al Órgano Judicial para la “ejecución coactiva” de los mismos, siendo precisamente la ejecución forzada de bienes uno de los mecanismos de ejecución coactiva previsto en el art. 111 inc. d) de la última normativa anotada, cuyo uso además debe ser anunciado por la administración pública a tiempo de conminar formalmente al administrado (art. 110 inc. d) del RLPA); pues al ser el la resolución definitiva, derivada de un previo procedimiento administrativo concluido en el marco del debido proceso; por lo tanto, con calidad de firmeza administrativa, de forma análoga a un laudo arbitral (art. 404.6 del CPC), se entiende que las causales de oposición a esta deben ser más limitadas que las de ejecución de cualquiera de los títulos ejecutivos nominados en el art. 379 del CPC.

         No obstante lo señalado, es importante dejar establecido que, debido al origen del título cuya ejecución se pretende (administrativo), no se aplica en este procedimiento (ejecución coactiva de sumas de dinero, con base en una resolución definitiva de la administración pública que contenga suma líquida y exigible) lo dispuesto en el art. 410.II y III del CPC, respecto a promover el proceso ordinario en relación al título, tomando en cuenta que el acto administrativo definitivo goza de presunción de legitimidad y firmeza administrativa, por lo que, de existir algún cuestionamiento respecto a dicho título, este solo puede ser resuelto a través del proceso contencioso administrativo, el cual, si corresponde, modulará los efectos de su fallo si deja sin efecto o modifica la resolución definitiva, debiendo a tal efecto la parte interesada hacer notar aquello al tribunal competente, pero de ninguna manera puede ocurrir la revisión del título de origen administrativo en un proceso ordinario civil, como permite la indicada normativa procesal del derecho privado, pues se reitera, la administración pública solo acude a la jurisdicción ordinaria a efectos de lograr la ejecución forzosa de los bienes del administrado deudor.

III.3. Análisis del caso concreto

         En el caso que es motivo de revisión, la entidad accionante denuncia la lesión al debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia, vinculado con los principios de legalidad y seguridad jurídica; porque las autoridades demandadas, al resolver la incompetencia planteada por la Entidad Coactivada, no hubiesen tomado en cuenta que la Resolución Sancionatoria AN-GROGR-ULEOR 057/2013, que es la base de la demanda formulada, emerge del incumplimiento de un contrato administrativo suscrito con la administración aduanera, de manera que entiende que su ejecución debió ser a través de la jurisdicción coactivo fiscal y no así por la vía civil, conforme al entendimiento asumido en la SCP 0459/2017-S1 de 31 de mayo; y, si bien el Auto de Vista AV-SECCASA 39/2019 de 30 de abril, sustentaría su decisión en el Instructivo 014/2015 de 31 de agosto, emitido por el Tribunal Supremo de Justicia, que precisa la competencia de los Jueces civiles para conocer la ejecución de resoluciones administrativas con sumas líquidas y exigibles; empero, la parte solicitante de tutela del fallo no precisa si es mediante proceso ordinario, monitorio o de ejecución coactiva.

         Conforme se tiene señalado en las Conclusiones de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, mediante Resolución Sancionatoria AN-GROGR ULEOR 057/2013 de 8 de julio, la Gerencia Regional Oruro de la Aduana Nacional de Bolivia, declaró probada la infracción administrativa del Concesionario de Depósitos Aduaneros Bolivianos DAB Oruro, por haber incurrido en la infracción prevista en el art. 83 num. 18 del Reglamento para la Concesión de Recintos Aduaneros, aprobado por Resolución de Directorio (RD) 01-006-12 de 20 de julio de 2012, imponiendo en consecuencia la multa de UFVs 15 758,90 (quince mil setecientos cincuenta y ocho 90/100 Unidades de Fomento a la Vivienda); decisión que fue confirmada mediante la Resolución de Recurso de Revocatoria AN-GROGR-ULEOR 033/2013 de 15 de agosto, emitida por la misma instancia, en atención al Recurso de Revocatoria presentado por la concesionaria; con lo cual, la administración aduanera, mediante nota AN GORGR ULEOR 0063/2014 de 13 de marzo, requirió a DAB Oruro; para que, en el término de diez días computables desde su recepción, pague la multa impuesta, la cual no fue efectivizada por la entidad sancionada, en cuya razón, por memorial de 20 de abril de 2015, la administración aduanera formuló ante el Juez de Partido Administrativo, Coactivo Fiscal y Tributario de Turno del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro, inicialmente como “Demanda Coactiva Fiscal de Ejecución Forzada de Bienes”, solicitando que en aplicación al art. 17 de la Ley del Procedimiento Coactivo Fiscal (LPCF) –Ley 14933 de 29 de septiembre de 1977–, se gire el correspondiente pliego de cargo contra la Entidad Coactivada; demanda modificada posteriormente a través de memorial presentado el 20 de junio del mismo año, por una de “Ejecución de Cobro Coactivo”; sin embargo, la pretensión era la misma y el procedimiento tampoco varió; actos con los cuales fue citado la parte ahora demandada (DAB Oruro), que a través de memorial de 26 de julio del referido año, presentó respuesta negativa a la demanda, cuestionando entre otros aspectos, la competencia del Juez Coactivo Fiscal, que luego de su tramitación, fue resuelta por Auto 49/2016 de 27 de septiembre, declarando probada la excepción de incompetencia en razón de materia; disponiendo, la remisión de la causa al Juez competente de turno en materia Civil y Comercial; Resolución que fue confirmada en Apelación mediante Auto de Vista AV-SECCASA 39/2019 de 30 de abril, pronunciado por la Sala Especializada Contenciosa, Contenciosa Administrativa y Social Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro.

         En ese sentido, revisado cuidadosamente el Auto 49/2016 de 27 de septiembre de 2016, emitido por el Juez de Partido de Trabajo y Seguridad Social, Administrativo, Coactivo Fiscal y Tributario Tercero del departamento de Oruro, y el Auto de Vista AV-SECCASA 39/2019, pronunciado en apelación por los Vocales, todos ahora demandados en esta acción de defensa constitucional, se advierte que dichas Resoluciones contienen la suficiente fundamentación y motivación en cuanto se refiere, porqué las autoridades jurisdiccionales de materia coactiva fiscal no son las competentes para conocer la demanda inicialmente formulada como “Demanda Coactiva Fiscal de Ejecución Forzada de Bienes”, modificada posteriormente por una de “Ejecución de Cobro Coactivo”, a través del Procedimiento Coactivo Fiscal, así, la última Resolución anotada y sobre la cual, se concentra la presente decisión al ser la última decisión asumida en sede judicial, se pronuncia de manera puntual sobre cada uno de los agravios propuestos por el, –hoy solicitante de tutela–, señalando: “En cuanto al primer presunto agravio…() si bien la Resolución Sancionatoria GROGR ULEOR 057/2013 constituye Título Ejecutivo en la vía administrativa este no posee la suficiente fuerza coactiva para proceder con las acciones en la vía judicial…() el entendimiento del Juez de la causa ha sido de forma acertada, llegando a la conclusión que en definitiva para conocer la demanda Coactiva Fiscal es indispensable la aprobación del Informe de Auditoría por el Contralor General del Estado, presupuesto omitido por la entidad demandante…En cuanto al segundo presunto agravio…() relativo a la directriz del Instructivo 014/2015 de fecha 31 de agosto de 2015…() la decisión asumida por el Juez A quo fue de forma acertada en cuanto a la tramitación de las demandas, en síntesis se tiene que el Título Ejecutivo que haya adquirido firmeza producto de una Resolución Administrativa es de su competencia de los Jueces en materia Civil y Comercial conocer la misma…En cuanto al supuesto tercer agravio…() en cuanto al reclamo relacionado a que el declararse incompetente el Juez en razón de materia disponiendo la remisión a los Juzgados en materia Civil y Comercial sin especificar en qué vía de proceso procederá la misma, si es en la vía ordinaria, proceso monitorio o proceso de ejecución coactiva, corresponde referir sin ingresar a un análisis profundo; toda vez que, no es competencia del Juez de la causa ni mucho menos de este Tribunal poder actuar como parte en el proceso en establecer a qué tipo de proceso proseguirá su trámite pues es voluntad de las partes acudir a la vía judicial en la búsqueda de la tutela judicial efectiva, en ese sentido la entidad accionante acudirá al Juez competente solicitando su tutela y el Juez competente verá en su momento los requisitos de admisibilidad y en mérito a ello proseguirá su trámite.

         A manera de antelar una conclusión, en la actualidad se tiene que, el Proceso Ejecutivo se ha transformado en procesos de estructura monitoria como establece el CPC –Ley 439 de 19 de noviembre de 2013–, en sus arts. 375 a 386, siendo así la Ejecución Coactiva de sumas de dinero, en un proceso de ejecución prevista en los arts. 397 a 431 de la misma normativa civil, que cuya ejecución de sumas de dinero con la Ley 439 no solamente abarca a los bienes dados en garantía real hipotecaria y prendaria de crédito, sino que se expande a todo el patrimonio del deudor, hasta la satisfacción integral del crédito según las previsiones contenidas en los arts. 291 a 293 y 1335 del Código Civil (CC).

         Por lo señalado, se concluye que las autoridades ahora demandadas al resolver el incidente de falta de competencia de la jurisdicción
Coactiva Fiscal y el Recurso de Apelación contra la Resolución que resolvió dicho incidente, no lesionaron el debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia de las resoluciones, por cuanto las mismas emitidas contienen una exposición clara de los antecedentes de hecho y los fundamentos jurídicos que sustentan sus decisiones, pronunciándose sobre los aspectos impugnados en el Recurso de Apelación, cuyo razonamiento además resulta además razonable; pues de acuerdo a lo señalado en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional, una resolución es arbitraria solo cuando carece de motivación o la misma sea arbitraria o insuficiente, o cuando esta no tenga coherencia o congruencia interna o externa, defectos que no se observan en las resoluciones pronunciadas por las autoridades ahora demandadas, que aplicando correctamente la normativa que regula el procedimiento Coactivo Fiscal, establecieron la falta de competencia en el caso para la Ejecución Coactiva de la Resolución Sancionatoria AN-GROGR ULEOR 057/2013, emitida por la administración aduanera de Oruro, como acto definitivo que contiene suma líquida y exigible, remitiendo la causa a los Jueces en materia Civil de turno, argumento que resulta coherente con lo señalado en el Fundamento Jurídico III.2 de este fallo constitucional, cuando se señaló que “no corresponde a la Jurisdicción Coactivo Fiscal la ejecución de Resoluciones Definitivas de la administración pública con montos líquidos y exigibles, los que deben ser ejecutados a través de la jurisdicción ordinaria civil”.

         Es necesario resaltar la respuesta otorgada por los vocales demandados en relación a la falta de congruencia que se acusa porque no se habría precisado en la parte accionante del Auto de Vista AV-SECCASA 39/2019, si la ejecución de la Resolución Sancionatoria demandada deba ser mediante Proceso Ordinario, Monitorio o de Ejecución Coactiva; lo que, a criterio de la parte solicitante de tutela, tornaría al Auto de Vista indicado en incongruente; empero, corresponde en todo caso al titular de la acción tutelar, ahora impetrante de tutela, instar el proceso pertinente para el cobro de la deuda con monto líquido y exigible comprendido en la Resolución Definitiva, no obstante ello, los Vocales demandados fueron claros al señalar al Proceso de Ejecución Coactiva de sumas de dinero como uno de los previstos en la normativa procesal civil para lograr la satisfacción integral de la deuda impaga, en una reflexión análoga al desarrollado por este Tribunal en el Fundamento Jurídico III.2 de este fallo constitucional; en sentido que, el mecanismo idóneo para la ejecución de las resoluciones definitivas de la administración pública que contengan sumas líquidas y exigibles, es el de Ejecución Coactiva de sumas de dinero, previsto en los arts. 404 y siguientes del CPC.

         Si bien es evidente que la SCP 0459/2017-S1 de 31 de mayo, razonó en el caso concreto que “si el proceso se origina en el incumplimiento de una Resolución Administrativa Sancionatoria como Título Ejecutivo para el cobro de la multa impuesta, una vez agotada la vía administrativa corresponde el proceso en la Jurisdicción Coactiva Fiscal, debido a que los contratos administrativos donde interviene el Estado como sujeto contractual se encuentran regulados por el Derecho Administrativo”; tal razonamiento no constituye precedente vinculante que obligue a resolver en igual sentido un nuevo caso, pues como se señaló en el Fundamento Jurídico III.2 de este fallo constitucional, para activar el Proceso Coactivo Fiscal es condición sine qua non, el dictamen de responsabilidad civil emitido por la Contraloría General del Estado, el mismo que se origina en los informes de auditoría preliminar y complementario, lo que no acontece en el caso motivo de examen.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al denegar la tutela impetrada, efectuó un correcto análisis de los antecedentes.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Cuarta Especializada; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 41/2021 de 21 de abril, cursante de fs. 356 a 360, pronunciada por la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro; y en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada, conforme a los Fundamentos Jurídicos del presente fallo constitucional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

      René Yván Espada Navía                 Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano

                  MAGISTRADO                                       MAGISTRADO