SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0426/2021-S2

El accionante denuncia la vulneración de sus derechos al trabajo, a la estabilidad laboral y al salario justo; toda vez que, el 12 de agosto de 2020, fue desvinculado de su fuente laboral, por la causal inmersa en la cláusula décima tercera núm. 13.1 inc. s) del Contrato Administrativo de Personal Eventual SENASAG/CHQ-06/015/2020 de 2 de enero, pese a que dicho documento contractual tenía una vigencia desde la citada fecha hasta el 31 de diciembre de igual año.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Subsidiariedad de la acción de amparo constitucional, reglas y subreglas de improcedencia

Al respecto, la SCP 1337/2003-R de 15 de septiembre, reiterada por las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0108/2021-S2 de 10 de marzo y 0262/2020-S2 de 31 de julio, entre otras, precisó que: “…el carácter subsidiario del recurso de amparo, ha sido desarrollado por abundante jurisprudencia de este Tribunal (…) que señalan que no podrá ser interpuesta esta acción extraordinaria, mientras no se haya hecho uso de los recursos ordinarios o administrativos y, en caso de haber utilizado los mismos deberán ser agotados dentro de ese proceso o vía legal, sea judicial o administrativa, salvo que la restricción o supresión de los derechos y garantías constitucionales ocasione perjuicio irremediable e irreparable.

Que, de ese entendimiento jurisprudencial, se extraen las siguientes reglas y sub reglas de improcedencia de amparo por subsidiariedad cuando: 1) las autoridades judiciales o administrativas no han tenido la posibilidad de pronunciarse sobre un asunto porque la parte no ha utilizado un medio de defensa ni ha planteado recurso alguno, así: a) cuando en su oportunidad y en plazo legal no se planteó un recurso o medio de impugnación y b) cuando no se utilizó un medio de defensa previsto en el ordenamiento jurídico; y 2) las autoridades judiciales o administrativas pudieron haber tenido o tienen la posibilidad de pronunciarse, porque la parte utilizó recursos y medios de defensa, así: a) cuando se planteó el recurso pero de manera incorrecta, que se daría en casos de planteamientos extemporáneos o equivocados y b) cuando se utilizó un medio de defensa útil y procedente para la defensa de un derecho, pero en su trámite el mismo no se agotó, estando al momento de la interposición y tramitación del amparo, pendiente de resolución. Ambos casos, se excluyen de la excepción al principio de subsidiaridad, que se da cuando la restricción o supresión de los derechos y garantías constitucionales denunciados, ocasionen perjuicio irremediable e irreparable, en cuya situación y de manera excepcional, procede la tutela demandada, aún existan otros medios de defensa y recursos pendientes de resolución” (el resaltado es nuestro).

III.2. Reglas aplicables en el procedimiento de resolución de contratos administrativos regulados por las NB-SABS y los medios ordinarios competentes para su conocimiento

La SCP 0928/2012 de 22 de agosto, respecto al ordenamiento jurídico del Sistema de Administración y Control Gubernamental, señaló que: “…está regulado por la Ley de Administración y Control Gubernamentales (LACG), siendo parte de éste, el Sistema de Administración de Bienes y Servicios, regulado en forma general por dicha Ley y en forma específica a través de las Normas Básicas de Administración de Bienes y Servicios (NB-SABS) aprobadas por DS 0181 de 28 de junio de 2009, que conforman el conjunto de normas de carácter jurídico, técnico y administrativo que regula la contratación de bienes y servicios, el manejo y la disposición de bienes de las entidades públicas, en forma interrelacionada con los sistemas establecidos en la Ley de Administración y Control Gubernamentales, conforme lo dispone el art. 1 de dicha norma regulatoria.

Por ello, las normas de aplicación exclusiva a los procesos de contratación por licitación pública, contratación por concurso de propuestas y contratos administrativos de adquisición de bienes y servicios, son las contenidas en las NB-SABS. Esta normativa, conjuntamente con el Documento Base de Contratación (DBC), elaborado en aplicación del art. 46 de las NB-SABS por la entidad contratante, son la base normativa aplicable al proceso de contratación, por lo que el contrato administrativo de adquisición de bienes no puede salirse de su marco regulatorio” (las negrillas fueron añadidas).

El mismo fallo constitucional, con relación a las reglas aplicables en el procedimiento de resolución del contrato administrativo de pleno derecho y los medios de impugnación, sostuvo que: “…referente a los recursos administrativos y vías de impugnación inherentes en el procedimiento de resolución del contrato, sus preceptos son de aplicación exclusiva, no pudiendo utilizarse los recursos de revocatoria y jerárquico regulados en la Ley de Procedimiento Administrativo, como medios de impugnación, debido a que en el art. 3.II. inc. d) de esta última norma estipula claramente que: ‘No están sujetos al ámbito de aplicación de la presente Ley: (…) d) Los Regímenes agrario, electoral y del sistema de control gubernamental, que se regirán por sus propios procedimientos’. Las NB-SABS, que forman parte del Sistema de Administración y Control Gubernamental, no estipulan la revocatoria ni el jerárquico como formas de impugnación en la vía administrativa (art. 90).

Es necesario subrayar que el régimen de contratación del Estado, en el que se encuentra el procedimiento de resolución de contratos administrativos de pleno derecho, aún tenga esta naturaleza jurídica (de pleno derecho), debe observar y ser respetuoso de los valores y principios contenidos y declarados en la NB-SABS, como son: responsabilidad, transparencia, integridad, justicia, verdad, respeto a las personas, contenidas en los arts. 7 a 14 de dichas normas y el respeto a los derechos fundamentales del administrado, debido a que ese procedimiento finalmente se decantará e[n] un acto administrativo denominado resolución de contrato, el que al ser una manifestación de la voluntad de la administración, producirá efectos jurídicos respecto del administrado, por lo mismo, debe sujetarse al orden jurídico y al respeto de las garantías y derechos de éste, abriéndose la vía judicial correspondiente para el control de legalidad ante su quebrantamiento, previa antes de la activación de la justicia constitucional a través del amparo constitucional” (las negrillas nos corresponden).

III.3. Análisis del caso concreto

De la revisión de los antecedentes se tiene que, mediante Contrato Administrativo de Personal Eventual SENASAG/CHQ-06/015/2020 de 2 de enero, se contrató al accionante como Encargado Departamental de Vigilancia, Inspección y Control de Inocuidad Alimentaria dependiente de la Jefatura Departamental de Chuquisaca del SENASAG, siendo el término de prestación del servicio desde la fecha de suscripción del contrato hasta el 31 de diciembre de igual año; en el que, se describen los derechos, deberes y obligaciones de los intervinientes, las infracciones y sanciones disciplinarias, las causales de resolución del contrato (Conclusión II.1); posteriormente, a través del Oficio CITE: SENASAG CHUQ-JDCH/036/2020 de 12 de agosto, se puso a conocimiento del peticionante de tutela la Resolución de Contrato 174/2020 de 5 de igual mes, del citado Contrato Administrativo, por la causal establecida por la cláusula décima tercera núm. 13.1 inc. s) “…A requerimiento de la entidad, sin justificación necesaria…” (sic [Conclusión II.2]).

En mérito a la acción de amparo constitucional presentada, el impetrante de tutela alega que, pese a haber suscrito el Contrato Administrativo de Personal Eventual SENASAG/CHQ-06/015/2020, el cual tenía una vigencia del 2 de enero al 31 de diciembre de 2020; el 12 de agosto del mismo año, fue desvinculado de su puesto laboral, por la causal 13.1 inc. s) de la cláusula décima tercera del citado documento contractual, la cual es contraria a sus derechos.

Acorde lo desglosado en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional, el interesado puede acudir a la jurisdicción constitucional mediante esta acción tutelar, a efectos de que se protejan sus derechos y garantías que considera restringidos, suprimidos o amenazados; siempre y cuando no existan mecanismos pertinentes para el resguardo de los mismos; viéndose impedido este Tribunal de ingresar al análisis de fondo, cuando la autoridad judicial o administrativa no se haya pronunciado sobre el reclamo; a consecuencia, de que no se activó recurso alguno o que este no se halle dentro el ordenamiento jurídico; y/o, que dichas autoridades tuvieron o tienen la posibilidad de resolver el medio de defensa, en caso de haber sido interpuesto de forma equivocada, extemporánea o se encuentre pendiente de resolución.

Sobre el particular, de la doctrina constitucional comparada, a través de la obra Derecho Procesal Constitucional (Gerardo Eto Cruz, 2019, t.3, p.1375 y 1376, Lima-Perú, Editora Jurídica Grijley), se tiene que: “…la exigencia del agotamiento de la vía previa tiene por objeto preservar el carácter subsidiario del proceso de amparo, evitando que el acceso a esta jurisdicción constitucional se produzca sin dar oportunidad a la Administración Pública de pronunciarse y, en definitiva, de remediar la lesión que luego se invoca en el proceso de amparo, pues conforme al artículo 39.° de la Constitución tiene el deber ‘de respetar, cumplir y defender la Constitución’”.

Ahora bien, en el caso concreto, el hecho manifestado como lesivo a través de la presente acción de defensa, se encuentra referido a que, el 12 de agosto de 2020, el accionante fue desvinculado de su fuente laboral, sin considerar que el Contrato Administrativo de Personal Eventual SENASAG/CHQ-06/015/2020, suscrito con la institución demandada, tenía una vigencia hasta el 31 de diciembre del mismo año; ante controversias suscitadas a raíz de este tipo de contratos -administrativos de adquisición de bienes y servicios-, en apego al art. 3 de la Ley Transitoria para la Tramitación de los Procesos Contencioso y Contencioso Administrativo -Ley 620 de 29 de diciembre de 2014-, faculta a la sala especializada en materia contenciosa y contenciosa administrativa de los Tribunales Departamentales de Justicia, a: “1. Conocer y resolver las causas contenciosas que resultaren de los contratos, negociaciones o concesiones de los gobiernos autónomos departamentales, municipales, indígena originario campesinos y regionales; universidades públicas, y demás instituciones públicas o privadas que cumplan roles de administración estatal a nivel departamental” (el resaltado nos corresponde); asimismo, de acuerdo al Fundamento Jurídico III.2 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, el peticionante de tutela debía acudir ante la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, a efectos que esta instancia con la atribución conferida por la citada Ley, realice el control de legalidad, sobre lo reclamado.

Sin embargo, conforme se tiene de obrados se advierte que el accionante no acudió ante dicho despacho judicial; en consecuencia, no agotó el mecanismo intraprocesal pertinente -proceso contencioso- para que la supra citada Sala, sea quien vaya a proteger o reestablecer los derechos vulnerados; por ello, al haber interpuesto directamente esta acción de amparo constitucional, inobservó la jurisprudencia señalada en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional correspondiendo en ese sentido, denegar la tutela solicitada, sin ingresar al fondo de la problemática planteada.

En consecuencia, la Sala Constitucional al haber denegado la tutela impetrada, aunque con distinto fundamento, obró de forma correcta.