SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0436/2021-S3

Los accionantes denuncian como norma legal incumplida los arts. 1 y 2 de los DSSS 3631 de 1 de agosto y 4045 de 18 de septiembre, ambos de 2018, puesto que se construyó un Hospital de Tercer Nivel en el municipio de Cobija del departamento de Pando, y con el fin de lograr el equipamiento y funcionamiento del citado Hospital que permita el acceso a los derechos a la vida y salud, se emitieron los referidos Decretos Supremos; sin embargo, hasta la interposición de la presente acción de cumplimiento, no se materializó la asignación de los recursos económicos; si bien se solicitó y recordó a los ex Ministros ahora accionados, su deber de cumplir como servidores públicos la citada normativa, dichas autoridades demostraron renuencia a su cumplimiento.

En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si los hechos demandados son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Jurisprudencia reiterada sobre la naturaleza jurídica y objeto de la acción de cumplimiento

La SC 0258/2011-R de 16 de marzo, con relación a la naturaleza jurídica de la acción de cumplimiento, estableció que: “…esta garantía constitucional jurisdiccional está prevista en nuestra Constitución como una acción de defensa, entendiéndola como la potestad que tiene toda persona -individual o colectiva- de activar la justicia constitucional en defensa de la Constitución Política del Estado y de las normas jurídicas, ante el incumplimiento de deberes concretos contenidos en ellas. Es una acción sumaria, ágil y expedita a favor del ciudadano, cuyo conocimiento compete a la jurisdicción constitucional, que tiene por finalidad garantizar el cumplimiento de las normas constitucionales y legales, otorgando seguridad jurídica y materializando el principio de legalidad y supremacía constitucional; de ahí que también se configure como componente esencial del subsistema garantista, ampliamente mejorad o debiendo invocarse ante el incumplimiento de deberes específicos previstos en la Constitución y en la Ley” (las negrillas son nuestras).

La SCP 1421/2011-R de 10 de octubre, manifestó que la acción de cumplimiento tiene como objeto: “…garantizar el cumplimiento de la Constitución y la Ley, protegiendo de esa manera el principio de legalidad y supremacía constitucional, la seguridad jurídica, y a su vez, de manera indirecta, derechos fundamentales y garantías constitucionales. Cuando la Constitución establece como objeto de esta acción el cumplimiento de la Constitución y la Ley, hace referencia a un deber específico previsto en dichas normas, pues como señala el parágrafo tercero del art. 134 de la CPE, el juez que conozca la acción, de encontrar cierta y efectiva la demanda, debe ordenar el cumplimiento del deber omitido.

Consiguientemente, conforme al texto constitucional, se concluye que el objeto de tutela de esta acción está vinculado a garantizar el cumplimiento de un deber contenido en: a) Normas constitucionales, las cuales, como se ha visto, tienen un valor normativo inmediato y directo y a cuya observancia están obligados los servidores públicos y los particulares (arts. 9.4, 108.1), 2) y 3) y 410 de la CPE); b) La Ley, entendida no en el sentido formal -como originada en el órgano legislativo- sino material, sin importar la fuente de producción, abarcando, por tanto, a Decretos Supremos, Resoluciones Supremas, la legislación departamental y municipal, a cuyo cumplimiento también se obligan los particulares y los servidores públicos (arts. 14.V y 108.1 de la CPE).

Lo señalado no significa que la acción de cumplimiento, de manera directa o indirecta, no tutele derechos y garantías, sino que su objetivo es garantizar el cumplimiento de deberes previstos en la Constitución y las leyes, sin perjuicio que la omisión del deber -constitucional o legal- se encuentre indisolublemente ligada al ejercicio -y por ende lesión- de derechos.

Si se asume dicha afirmación, corresponde establecer cuál es la diferencia existente entre el amparo constitucional por omisión y la acción de cumplimiento, considerando que la primera, de acuerdo al art. 128 de la CPE, procede contra actos ilegales u omisiones ilegales o indebidas y la segunda, procede ante el incumplimiento de disposiciones constitucionales o legales, que constituyen precisamente una omisión.

Para establecer una diferenciación, debe partirse del ámbito de protección de la acción de cumplimiento, cual es garantizar el cumplimiento de un deber omitido; deber que tiene que estar de manera expresa y en forma específica previsto en la norma constitucional o legal. En ese entendido, el deber al que hace referencia la norma constitucional, no es genérico -como el cumplimiento de la ley- sino un deber concreto, que pueda ser exigido de manera cierta e indubitable a los servidores públicos; es decir, el deber tiene que derivar un mandato específico y determinado y debe predicarse de una entidad concreta competente; ese es el sentido que, por otra parte, le ha otorgado al deber omitido la Corte Constitucional de Colombia en la Sentencia C-651/03 y el Tribunal Constitucional Peruano que ha establecido determinados requisitos para que se ordene el cumplimiento del deber omitido: mandato vigente, cierto y claro, no estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares, debe ser ineludible, incondicional y de obligatorio cumplimiento.

Conforme a lo anotado, ante la omisión en el cumplimiento de un deber claro, expreso y exigible, que puede estar directa o indirectamente vinculado a la lesión de derechos fundamentales o garantías constitucionales, corresponde la presentación de la acción de cumplimiento; en tanto que si el deber omitido no reúne las características anotadas, sino que se trata de un deber genérico, pero vinculado a la lesión de derechos o garantías fundamentales -como por ejemplo el deber de motivación de las resoluciones cuyo incumplimiento general lesiona al debido proceso- corresponde la formulación de la acción de amparo constitucional por omisión” (las negrillas fueron agregadas).

Respecto a las características propias de la acción de cumplimiento, la SCP 0548/2013 de 14 de mayo, sostuvo que: “…a) La acción de cumplimiento no busca el cumplimiento formal de un acto normativo constitucional y/o legal, sino el cumplimiento de su finalidad, es decir, más que formalista es finalista; b) Tutela mandatos normativos de acción y abstención, consecuentemente, tutela tanto la ejecución de aquello que es deber del servidor público (norma imperativa de hacer), como la inejecución de aquello que el servidor público por mandato normativo expreso no debe hacer; c) El sentido de Constitución involucra todas aquellas normas constitucionales que imponen obligaciones de hacer y no hacer claras a un servidor público; es decir, alcanza al denominado bloque de constitucionalidad (art. 410.II de la CPE); d) El sentido de ley, involucra no solamente la norma emanada por la Asamblea Legislativa Plurinacional, formalmente como ley, sino toda aquella norma jurídica general o autonómica (SSCC 0258/2011-R y 1675/2011-R); e) No se rige por el principio de inmediatez porque el deber de cumplimiento de una disposición no puede caducar con el tiempo sino con la derogatoria de la norma que impone el deber, es decir, no se busca la tutela de derechos subjetivos sino la vigencia del Estado de Derecho (art. 1 de la CPE), en este sentido el cumplimiento de la Constitución y la ley trasciende del interés individual sino que es de interés público; y, f) Corresponde aclarar la SC 1474/2011-R de 10 de octubre, en sentido de que la acción de cumplimiento no se rige por el principio de subsidiariedad sino previamente al planteamiento de la acción debe constituirse a la autoridad demandada en renuencia” (las negrillas nos corresponden).

III.2. Causales de improcedencia de la acción de cumplimiento

La SCP 0620/2018-S1 de 11 de octubre, citando las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 1284/2016-S3 de 22 de noviembre, 0825/2012 de 20 de agosto y 0548/2013 de 14 de mayo, precisó que: “…es deber de los jueces o tribunales de garantías antes de la admisión de una acción de cumplimiento analizar ‘…i) La observancia de los requisitos de admisión, previstos en el art. 33 del Código Procesal Constitucional (CPCo), debiéndose en su caso ordenar su subsanación en el plazo de tres días, transcurridos los cuales, en caso de persistir la inobservancia, se tendrá por no presentada la acción (art. 30 del CPCo), no correspondiendo distinguir entre requisitos de forma y fondo por no estar comprometido un interés subjetivo y ser el cumplimiento de la Constitución Política del Estado y la ley de orden público; y, ii) Ante la concurrencia de una causal de improcedencia reguladas en el art. 66 del referido Código, por Auto motivado se determinará de manera directa la improcedencia de la acción de cumplimiento.

Respecto a las causales de improcedencia reglada el art. 66 del CPCo, determina: a) Cuando sea viable la interposición de las acciones de libertad, protección de privacidad o popular, o cuando concurra la procedencia de otra acción de defensa porque se presume que el legislador otorgó ámbitos de competencias diferente a cada acción constitucional incluyendo a la acción de amparo constitucional; b) Debe existir una solicitud expresa y clara en la cual el accionante recuerde al servidor público su deber de cumplimiento de la norma, y ante la renuencia (tácita o expresa) recién se activa la jurisdicción constitucional, aspecto diferente a la subsidiariedad; c) Para forzar el cumplimiento de resoluciones judiciales de cualquier índole (SCP 1876/2012 de 12 de octubre); d) Dentro de procesos o procedimientos administrativos en los cuales pueda demandarse la lesión de derechos fundamentales en cuyo caso por regla general procede la acción de amparo constitucional; y, e) Para exigir la aprobación de leyes ante las instancias Legislativas’” (las negrillas y el subrayado nos corresponden).

III.3. Análisis del caso concreto

Los accionantes denuncian como norma legal incumplida los arts. 1 y 2 de los DSSS 3631 de 1 de agosto y 4045 de 18 de septiembre, ambos de 2018, puesto que se construyó un Hospital de Tercer Nivel en el municipio de Cobija del departamento de Pando, y con el fin de lograr el equipamiento y funcionamiento del citado Hospital que permita el acceso a los derechos a la vida y salud, se emitieron los referidos Decretos Supremos; sin embargo, hasta la interposición de la presente acción de cumplimiento, no se materializó la asignación de los recursos económicos; si bien se solicitó y recordó a los ex Ministros ahora accionados, su deber de cumplir como servidores públicos la citada normativa, dichas autoridades demostraron renuencia a su cumplimiento.

Ahora bien, identificado el objeto procesal que motiva la interposición de la presente acción de cumplimiento, se tiene que conforme a los antecedentes y lo señalado por los accionantes, se construyó un Hospital de Tercer Nivel en el municipio de Cobija del departamento de Pando y ante la necesidad de equiparlo, se realizaron las gestiones correspondientes, emitiéndose así el DS 3631, que de acuerdo a su art. 1 tiene como objeto declarar de interés del nivel central del Estado el equipamiento como componente de la infraestructura hospitalaria de trece establecimientos de salud hospitalarios de segundo y tercer Nivel, que forman parte del Plan de Desarrollo Económico y Social 2016-2020 en el marco del desarrollo integral para vivir bien; así también autoriza a la AISEM la contratación directa de bienes y servicios para el referido equipamiento; y, el art. 2 del citado Decreto Supremo declara de interés del nivel central del Estado el equipamiento como componente de la infraestructura hospitalaria del nosocomio de Cobija (Conclusión II.1.).

Posteriormente, se emitió el DS 4045 de 18 de septiembre de 2019, que conforme a su art. 1 tiene como objeto autorizar la asignación presupuestaria de recursos adicionales a favor de la AISEM; el art. 2 del mencionado Decreto Supremo señala que se autoriza al Ministerio de Economía y Finanzas Públicas a través del TGN, para realizar la asignación presupuestaria de recursos adicionales por un monto total de Bs69 600 000.- a favor de la AISEM, destinados al equipamiento como componente de la infraestructura del Establecimiento de Salud Hospitalario de Tercer Nivel -Hospital Cobija- en el municipio de Cobija del departamento de Pando, en el marco del DS 3631 (Conclusión II.2.).

Finalmente, los accionantes remitieron notas de 15 de mayo de 2020, a los ex Ministros ahora accionados, solicitando y recordándoles su deber de cumplimiento con la norma contenida en los arts. 1 y 2 de los DDSS 3631 y 4045, respecto a la autorización de asignación de recursos del TGN a objeto de que a través de la AISEM se destine al equipamiento como componente de la infraestructura del establecimiento de salud hospitalario de Tercer Nivel -Hospital Cobija- (Conclusión II.3. y II.4.); sin embargo, las citadas notas fueron recepcionadas el 18 y 19 de igual mes y año, y la presente acción de cumplimiento fue interpuesta el 19 del citado mes y año, es decir, que los accionantes plantearon esta acción tutelar inmediatamente, sin que los ex Ministros hoy accionados puedan responder a las citadas notas expresando o exponiendo las razones que justifiquen su falta de cumplimento o en su caso, la renuencia tácita o expresa al cumplimiento los referidos Decretos Supremos, requisito indispensable para activar la jurisdicción constitucional.

Por lo señalado, se evidencia que los accionantes interpusieron la presente acción tutelar sin que con anterioridad las autoridades ahora accionadas, de manera expresa y clara, señalen sus razones de la falta de cumplimiento o en su caso, de su renuencia tácita o expresa a lo dispuesto por los DDSS 3631 y 4045, activando de esa forma la jurisdicción constitucional, aspecto que es diferente a la subsidiariedad; puesto que esta actuación tiene la finalidad de averiguar, cuestionar o contar con datos sobre la observancia del deber omitido, o en su caso, solicitar de manera directa la materialización de la norma legal objeto de la acción de cumplimiento.

En ese contexto y en aplicación de la jurisprudencia citada en el Fundamento Jurídico III.2. del presente fallo constitucional, que respecto a las causales de improcedencia reglada de la acción de cumplimiento, establece, entre otras, “Debe existir una solicitud expresa y clara en la cual el accionante recuerde al servidor público su deber de cumplimiento de la norma, y ante la renuencia (tácita o expresa) recién se activa la jurisdicción constitucional, aspecto diferente a la subsidiariedad…”; por ello, no se pueden considerar las notas dirigidas a los ex Ministros hoy accionados, recepcionadas el 18 y 19 de mayo de 2020, como una renuencia al cumplimiento de los DDSS 3631 y 4045, como lo señalaron los accionantes, puesto que tiene que existir una respuesta expresa y clara de renuencia por parte de las citadas autoridades y recién interponer esta acción de defensa, por lo tanto, respecto al supuesto incumplimiento con relación a los citados Decretos Supremos, no puede ser revisado a través de la presente acción tutelar, al concurrir la referida causal de improcedencia, reglada por el art. 66 del CPCo.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al denegar la tutela solicitada, obró de manera correcta.