SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0442/2021-S4

El accionante denuncia como incumplido el art. 171.I del Código Nacional de Transito, por parte de las autoridades demandadas; al haberle negado, los ahora demandados de la Dirección Departamental de Tránsito de Santa Cruz, conocer una respuesta debidamente fundamentada a su solicitud de devolución del vehículo de su propiedad, inhibiéndose de la competencia que tienen, al tratarse de un hecho de tránsito; lesionando sus derechos a la petición y al debido proceso.

En consecuencia, precisada la problemática, corresponde dilucidar en revisión, si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Naturaleza jurídica y objeto de la acción de cumplimiento

El art. 134.I de la Constitución Política del Estado (CPE), señala que la acción de cumplimiento procede en caso de incumplimiento de disposiciones constitucionales o legales por parte de servidores públicos; por lo que, su objeto es garantizar la ejecución de la norma omitida. De la misma forma, el art. 64 del Código Procesal Constitucional (CPCo), expresamente determina el objeto de la presente acción tutelar, al señalar que: “La Acción de Cumplimiento tiene por objeto garantizar la ejecución de la norma constitucional o legal, cuando es omitida por parte de Servidoras o Servidores Públicos u Órganos del Estado”. En este entendido, toda persona natural o jurídica que considere que un servidor o autoridad pública que omitió el cumplimiento de una disposición constitucional o legal, tiene la aptitud jurídica para activar el presente mecanismo constitucional.

Sobre la naturaleza jurídica y el objeto de la presente acción tutelar, la SCP 0258/2011-R de 16 de marzo, declaró que: “…esta garantía constitucional jurisdiccional está prevista en nuestra Constitución como una acción de defensa, entendiéndola como la potestad que tiene toda persona -individual o colectiva- de activar la justicia constitucional en defensa de la Constitución Política del Estado y de las normas jurídicas, ante el incumplimiento de deberes concretos contenidos en ellas. Es una acción sumaria, ágil y expedita a favor del ciudadano, cuyo conocimiento compete a la jurisdicción constitucional, que tiene por finalidad garantizar el cumplimiento de las normas constitucionales y legales, otorgando seguridad jurídica y materializando el principio de legalidad y supremacía constitucional; de ahí que también se configure como componente esencial del subsistema garantista, ampliamente mejorado debiendo invocarse ante el incumplimiento de deberes específicos previstos en la Constitución y en la Ley”.

Respecto al objeto de la acción tutelar que se examina, la SC 1421/2011-R de 10 de octubre, sostuvo que la acción de cumplimiento busca: “garantizar el cumplimiento de la Constitución y la Ley, protegiendo de esa manera el principio de legalidad y supremacía constitucional, la seguridad jurídica, y a su vez, de manera indirecta, derechos fundamentales y garantías constitucionales. Cuando la Constitución establece como objeto de esta acción el cumplimiento de la Constitución y la Ley, hace referencia a un deber específico previsto en dichas normas, pues como señala el parágrafo tercero del art. 134 de la CPE, el juez que conozca la acción, de encontrar cierta y efectiva la demanda, debe ordenar el cumplimiento del deber omitido.

Consiguientemente, conforme al texto constitucional, se concluye que el objeto de tutela de esta acción está vinculado a garantizar el cumplimiento de un deber contenido en: a) Normas constitucionales, las cuales, como se ha visto, tienen un valor normativo inmediato y directo y a cuya observancia están obligados los servidores públicos y los particulares (arts. 9.4, 108.1), 2) y 3) y 410 de la CPE); b) La Ley, entendida no en el sentido formal -como originada en el órgano legislativo- sino material, sin importar la fuente de producción, abarcando, por tanto, a Decretos Supremos, Resoluciones Supremas, la legislación departamental y municipal, a cuyo cumplimiento también se obligan los particulares y los servidores públicos (arts. 14.V y 108.1 de la CPE).

Lo señalado no significa que la acción de cumplimiento, de manera directa o indirecta, no tutele derechos y garantías; sino que su objetivo es garantizar el cumplimiento de deberes previstos en la Constitución y las leyes, sin perjuicio que la omisión del deber -constitucional o legal- se encuentre indisolublemente ligada al ejercicio -y por ende lesión- de derechos.

(…)

Conforme a lo anotado, ante la omisión en el cumplimiento de un deber claro, expreso y exigible, que puede estar directa o indirectamente vinculado a la lesión de derechos fundamentales o garantías constitucionales, corresponde la presentación de la acción de cumplimiento; en tanto que si el deber omitido no reúne las características anotadas, sino que se trata de un deber genérico, pero vinculado a la lesión de derechos o garantías fundamentales -como por ejemplo el deber de motivación de las resoluciones cuyo incumplimiento general lesiona al debido proceso- corresponde la formulación de la acción de amparo constitucional por omisión” (las negrillas nos corresponden).

Ahora bien, respecto a las características específicas de la acción de cumplimiento, la SCP 0548/2013 de 14 de mayo, concluyó que: “…a) La acción de cumplimiento no busca el cumplimiento formal de un acto normativo constitucional y/o legal sino el cumplimiento de su finalidad, es decir, más que formalista es finalista; b) Tutela mandatos normativos de acción y abstención, consecuentemente, tutela tanto la ejecución de aquello que es deber del servidor público (norma imperativa de hacer), como la inejecución de aquello que el servidor público por mandato normativo expreso no debe hacer; c) El sentido de Constitución involucra todas aquellas normas constitucionales que imponen obligaciones de hacer y no hacer claras a un servidor público; es decir, alcanza al denominado bloque de constitucionalidad (art. 410.II de la CPE); d) El sentido de ley, involucra no solamente la norma emanada por la Asamblea Legislativa Plurinacional, formalmente como ley, sino toda aquella norma jurídica general o autonómica (SSCC 0258/2011-R y 1675/2011-R); e) No se rige por el principio de inmediatez porque el deber de cumplimiento de una disposición no puede caducar con el tiempo sino con la derogatoria de la norma que impone el deber, es decir, no se busca la tutela de derechos subjetivos sino la vigencia del Estado de Derecho (art. 1 de la CPE), en este sentido el cumplimiento de la Constitución y la ley trasciende del interés individual sino que es de interés público; y, f) Corresponde aclarar la SC 1474/2011-R de 10 de octubre, en sentido de que la acción de cumplimiento no se rige por el principio de subsidiariedad sino previamente al planteamiento de la acción debe constituirse a la autoridad demandada en renuencia”.

III.2. Jurisprudencia reiterada sobre los ámbitos de protección de la acción de cumplimiento y de la acción de amparo constitucional: su diferenciación

Configuradas en la Constitución Política del Estado, como acciones de defensa, la acción de cumplimiento y la acción de amparo constitucional se diferencian en esencia por su ámbito de protección; así, la acción de amparo constitucional se circunscribe a la tutela de los derechos y garantías reconocidos en Norma Suprema y en el bloque de constitucionalidad, frente a actos u omisiones ilegales o indebidas, de servidores públicos o particulares, conforme establecen los arts. 128 de la CPE y 51 del Código Procesal Constitucional (CPCo); mientras que, la Acción de Cumplimiento tiene como objeto garantizar la ejecución de la norma constitucional o legal cuando la misma es incumplida por servidoras o servidores públicos u órganos del Estado, como determinan los arts. 134 de la CPE y 64 del CPCo.

En ese orden, la jurisprudencia constitucional, a modo de precisar el ámbito de protección de la acción de cumplimiento, estableció que: “la acción de cumplimiento, tiene como objeto garantizar la materialización de la Constitución y la Ley, protegiendo de esa manera el principio de legalidad y supremacía constitucional, la seguridad jurídica y, a su vez, de manera indirecta, derechos fundamentales y garantías constitucionales…”. Así, en caso de declararse procedente la acción tutelar, es decir, fuera cierto y evidente el incumplimiento de una norma constitucional o legal, se ordenará el cumplimiento del deber omitido (art. 134.III de la CPE), aclarándose en la misma Sentencia Constitucional, que este “deber” “…no es genérico -como el cumplimiento de la ley- sino un deber concreto, que pueda ser exigido de manera cierta e indubitable a los servidores públicos; es decir, el deber tiene que derivar de un mandato específico y determinado y debe predicarse de una entidad concreta competente(…) en tanto que si el deber omitido no reúne las características anotadas, sino que se trata de un deber genérico, pero vinculado a la lesión de derechos o garantías fundamentales…corresponde la formulación de la acción de amparo constitucional” (SC 0258/2011-R de 16 de marzo; las negrillas son nuestras).

Siguiendo el citado criterio y con mayor precisión, la SCP 0862/2012 de 20 de agosto, señaló que: “…si bien la realización y efectivo cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales se constituye en una condición necesaria para el ejercicio de los derechos, no por ello podría concluirse que la acción de cumplimiento tenga como propósito la tutela de derechos subjetivos, sino en todo caso, el derecho objetivo de defender la eficacia de las normas conforme lo dedujo el Tribunal Constitucional Peruano en la sentencia 0168-2005-PC/TC.

Si bien la acción de cumplimiento posibilita la realización del principio de igualdad ante la ley y de la seguridad jurídica, además de permitir la efectivización de los deberes fundamentales y la concreción del Estado de Derecho entre otros, no es posible sostener que su objeto sea la tutela de derechos subjetivos, ello contrariaría a su ratio essendi, que es sin duda la efectivización de los mandatos constitucionales y de orden legal e implicaría una interpretación que reduciría el contenido constitucional del art. 134.I de la CPE y confundiría la tutela de la acción de cumplimiento con la de amparo constitucional por omisión.

Este entendimiento, en sentido de que la acción de cumplimiento no tiene por propósito la tutela de derechos subjetivos, también es compartido por la Corte Constitucional de Colombia en la sentencia SU-476/97 de 28 de enero 1997 y el Tribunal Constitucional peruano en la sentencia 2763-2003-AC/TC” (las negrillas son nuestras).

III.3. La acción de cumplimiento no tutela el derecho de petición, ni ningún derecho subjetivo

Con relación a ese derecho fundamental, la SCP 0166/2012 de 14 de mayo, concluyó que: “…el derecho de petición reconocido en el art. 24 de la CPE, que el accionante aduce como vulnerado por la Autoridad edilicia demandada al no haber accedido a su solicitud de fotocopias legalizadas, está típicamente protegido por la acción de amparo constitucional por omisión, y no así por la acción de cumplimiento, por cuanto el mismo es de carácter genérico y no contiene un mandato constitucional o legal claro, preciso y exigible…”.

A su vez, la SCP 0548/2013, señaló que: “Como una lógica consecuencia en sentido de que la acción de cumplimiento no procede para tutelares derechos subjetivos se tiene que la misma no procede para la tutela del derecho de petición, aspecto que además está relacionado a la no subsidiariedad de la acción de cumplimiento.

Mientras la Constitución Política del Estado en su art. 24, establece que: ‘Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta…’, de donde se extrae un interés subjetivo particular tutelado por la acción de amparo constitucional se tiene en contrapartida que la acción de cumplimiento tiene el propósito de otorgar efectividad a la Constitución y la ley (art. 134.I de la CPE), por lo que no procede frente al ejercicio del derecho a la petición sino ante un recordatorio a una autoridad de que debe cumplir el deber que le impone la Constitución y la ley (posición de garante).

En efecto, cuando un ciudadano acude a la administración pública y efectúa una petición y procede el silencio positivo o negativo (inactividad administrativa formal), resulta en su caso agotar la vía administrativa y luego acudir a la justicia constitucional mediante el amparo constitucional por encontrarse en debate un derecho subjetivo en entredicho pero cuando la diligencia de una ciudadana o un ciudadano aunque tenga la forma de una solicitud se dirija a recordar a la autoridad pública el deber de realizar y/u omitir una conducta impuesta por la Constitución y la ley y no proceda el silencio positivo ni el negativo (inactividad administrativa material), se activa entonces la acción de cumplimiento por no existir un derecho subjetivo debatido sino únicamente el cumplimiento de la Constitución y la ley”.

III.4. Análisis del caso concreto

El accionante denuncia como incumplido el art. 171.I del Código Nacional de Tránsito, por parte de las autoridades demandadas; al haberle negado los ahora demandados de la Dirección Departamental de Tránsito de Santa Cruz, conocer una respuesta debidamente fundamentada a su solicitud de devolución del vehículo de su propiedad, inhibiéndose de la competencia que tienen al tratarse de un hecho de tránsito; lesionando sus derechos a la petición y al debido proceso.

Identificada la problemática, se tiene que la misma deviene de un hecho de tránsito, en el cual se encuentra involucrado el vehículo clase micro, marca Toyota, Tipo Coaster, con placa de control 865-ZIE, modelo 89, de propiedad del impetrante de tutela, conducido por Harol Cristian Justiniano Alba, acaecido el 28 de noviembre de 2019; y, respecto al cual, el accionante hubiera solicitado, una vez determinada la responsabilidad, su devolución; por memorial de 8 de enero de 2020, siendo respondida su solicitud por informe legal de 18 de marzo de 2020, emitido por Iván Plaza Terán, Asesor Legal de la Dirección Departamental de Tránsito, que establece que no es posible; dado que en el caso debe acudirse a la jurisdicción penal ordinaria, determinación que hubiera cuestionado por memorial de apelación ante la Dirección Departamental de Tránsito de Santa Cruz, el 8 de junio de 2020, y reiterado su solicitud de devolución el 23 de julio y 5 de agosto, del referido año, sin que se hubiera procedido a devolver el vehículo señalado.

De tales antecedentes se tiene que; si bien, dentro de la acción que se revisa se solicita se ordene el cumplimiento de lo previsto por el art. 171.I del Código Nacional de Tránsito, que establece: “ANOTACION PREVENTIVA. En ningún caso los vehículos permanecerán secuestrados por más de diez días. Al vencimiento de este término y cuando sea necesario, la autoridad dispondrá la anotación preventiva en el Registro del Tránsito”; dicha pretensión se encuentra vinculada con la tramitación de un procedimiento activado a raíz de un hecho de tránsito, consignado con CASO: 09479/2019, ante la Dirección Departamental de Tránsito de Santa Cruz, a raíz del hecho de tránsito descrito precedentemente; proceso en el cual, el impetrante de tutela pretende se aplique lo previsto por el señalado artículo, alegando que no se hubiera fundado y motivado lo señalado por informe legal de 18 de marzo de 2020; y, que los demandados omiten asumir su competencia al no proceder a la devolución del referido vehículo; configurándose lo previsto en el art. 171.I del Código Nacional de Tránsito, en un deber genérico y no así en un mandato específico; por lo que, su protección se encontraría, en caso de ser evidente la lesión de derechos fundamentales, tutelada a través de la acción de amparo constitucional y no así a través de la acción de cumplimiento.

Asimismo, conforme refirió el solicitante de tutela en su memorial de demanda de acción tutelar, a su entender la reiterada negativa de devolverle el vehículo secuestrado, constituiría lesión de sus derecho a la petición y al debido proceso; de lo que se tiene, que es evidente que pretende sean tutelados los referidos derechos fundamentales, alegando incluso la inobservancia de lo previsto por el art. 24 de la CPE, aspecto que no condice con la naturaleza jurídica de la acción de cumplimiento descrita en el Fundamento Jurídico III.1. de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional; en relación a la imposibilidad de tutelar el derecho de petición a través de la presente acción, conforme se tiene del Fundamento Jurídico III.3. del presente fallo constitucional; habiendo confundido el accionante, ésta acción de defensa con la de la acción de amparo constitucional; no siendo procedente la tutela del derecho de petición, ni del debido proceso, a través de la presente acción, de acuerdo a lo descrito en el Fundamento Jurídico III.3 precedente.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al haber denegado la tutela impetrada, efectuó una correcta compulsa de los antecedentes del proceso.