SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0468/2021-S3

El accionante denuncia la vulneración del derecho a la educación; puesto que el Ministro hoy accionado: 1) Fijó las pensiones escolares sin criterios técnicos y bajo presión de las unidades educativas particulares, sin citar ni tomar en cuenta a los padres de familia; 2) Es indiferente ante la acumulación de plusvalía de los operadores de la educación privada, que va contra la economía de los padres de familia; 3) Recibió a los representantes de las unidades educativas privadas y no así a los padres de familia, anunciando la autorización de pagos de las pensiones escolares a pesar que aún no se iniciaron las labores educativas; 4) No consideró que las clases virtuales constituyen un fraude, por el costo, las condiciones negativas que eso conlleva y el sacrificio de quienes no cuentan con recursos económicos; 5) Si bien, puede regular las pensiones escolares; empero, no puede determinar que los padres de familia tengan que soportar el peso de un servicio no prestado por la paralización de actividades educativas; y, 6) No promovió un entendimiento entre las partes antagónicas, en la vía conciliatoria.

En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si los hechos demandados son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Naturaleza jurídica de la acción popular

La SCP 0028/2021-S3 de 26 de febrero, estableció que: «El art. 135 de la CPE, establece que: “La acción popular procederá contra todo acto u omisión de las autoridades o de personas individuales o colectivas que violen o amenacen con violar derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por esta Constitución”.

Asimismo, el art. 68 del Código Procesal Constitucional (CPCo), prevé que: “La acción tiene por objeto garantizar los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, espacio, seguridad y salubridad pública, medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por la Constitución Política del Estado, cuando ellos por acto u omisión de las autoridades o de personas naturales o jurídicas son violados o amenazados”.

Al respecto la SC 0788/2011-R de 30 de mayo, indicó que: “La acción popular se caracteriza por poseer un carácter preventivo y restaurador de los derechos e intereses colectivos. El art. 135 de la CPE, determina que procederá: ‘…contra todo acto u omisión de las autoridades o de personas individuales o colectivas que violen o amenacen con violar derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por esta Constitución´. Norma que tiene una configuración constitucional destinada a la defensa de los derechos e intereses colectivos.

La legislación colombiana consigna similares características que la nuestra; es así que el art. 2 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998 promulgada en dicho país, señala que: ‘Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible’. Criterio que responde perfectamente a nuestra realidad nacional y por lo tanto aplicable a los casos concretos.

Se encuentra revestida de características comunes al amparo constitucional, como ser: generalidad, sumariedad e inmediatez. La primera referida a que puede ser interpuesta por cualquier persona a título individual o en representación de una colectividad, sin poder expreso, contra aquella persona natural o jurídica, o contra la autoridad pública cuya actuación y omisión se considere que amenaza o viola el derecho o interés colectivo; y con carácter obligatorio debe ser ejercida por el Ministerio Público y el Defensor del Pueblo, cuando en el desempeño de sus funciones tengan conocimiento de estos actos.

La sumariedad, responde a la naturaleza de la tutela efectiva, en cuanto a su forma de inicio y conclusión de la acción, se llevará a cabo en plazos muy breves y en una sola audiencia donde se producirá toda la prueba necesaria, en la que se emitirá la resolución final, sin perjuicio de su remisión ante el Tribunal Constitucional para revisión, cumpliendo similar procedimiento al establecido para la acción de amparo constitucional.

La inmediatez ligada íntimamente al principio anterior, busca proteger de manera oportuna el derecho o garantía y por eso, su configuración procesal es sencilla y expedita para la protección inmediata del derecho, despojada de todo trámite e incidente que podría demorar la tutela. Se refiere a la rapidez en su tramitación, aclarándose que a diferencia del amparo, no es necesario agotar la vía judicial o administrativa, por tanto, no se rige por el principio de subsidiariedad, conforme a la previsión contenida en el art. 136.I de la CPE que dispone: ‘La Acción Popular podrá interponerse durante el tiempo que subsista la vulneración o la amenaza a los derechos e intereses colectivos. Para interponer esta acción no será necesario agotar la vía judicial o administrativa que pueda existir’.

Tampoco se rige a términos mínimos ni máximos para su interposición, es decir, no tiene un plazo expreso de caducidad, dado que conforme a la norma constitucional desarrollada precedentemente, la única exigencia es que la acción debe ser presentada durante el tiempo que subsista la vulneración o amenaza de los derechos e intereses colectivos.

En cuanto a su ámbito de protección, el art. 135 de la CPE dispone que son los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza, entre estos últimos se encuentran: los derechos de las naciones y pueblos indígena originario campesinos (art. 30 de la CPE), derechos de las usuarias y los usuarios y de las consumidoras y consumidores (art. 75 de la CPE), derechos de las personas con discapacidad (art. 70 de la CPE), derecho a la paz (art. 10.I de la CPE), etc”.

En ese contexto, la SCP 0176/2012 de 14 de mayo, citada a su vez por el AC 0252/2016-RCA de 5 de septiembre, señaló que: “…la acción otorga protección a lo siguiente:

a) Los derechos e intereses colectivos objeto de protección constitucional explícita por la acción popular son: el patrimonio, el espacio, la seguridad, la salubridad pública y el medio ambiente referidos expresamente por los arts. 135 de la CPE y 94 de la LTCP.

En este sentido, el concepto de derecho colectivo latu sensu incorpora e implica a los derechos colectivos propiamente tales y a los derechos difusos, así la SC 1018/2011-R de 22 de junio, sostuvo que: `Como se ha señalado la Constitución Política del Estado sostiene que la acción procede contra actos u omisiones que amenacen violar o violen derechos e intereses colectivos, sin hacer referencia a los intereses difusos; sin embargo dicha norma debe ser interpretada sistemáticamente y, en ese sentido, (…) a partir de una interpretación sistemática del art. 135 de la CPE, se debe concluir que la acción popular protege, además de derechos e intereses colectivos, derechos e intereses difusos -ambos contenidos bajo el nomen iuris ‘Derechos Colectivos…’.

(…)

Respecto a la diferenciación entre derechos o intereses colectivos, difusos e individuales homogéneos, se tiene que:

‘i) Derechos o intereses colectivos en sentido estricto, correspondientes a un colectivo identificado o identificable como son por ejemplo las naciones y pueblos indígena originario campesinos (art. 30.II de la CPE), cuyos componentes están organizados y mantienen relaciones orgánicas entre sí.

ii) Derechos o intereses difusos, que corresponden a una pluralidad de personas que no pueden determinarse, lo que puede suceder por ejemplo cuando la distribución de un medicamento dañado amenaza a todo potencial usuario. Asimismo, por la naturaleza de estas circunstancias no existe la posibilidad de concebir que la pluralidad de sujetos estén organizados mediante mecanismos de coordinación de voluntades y menos que tengan una relación orgánica entre sí;

iii) Derechos o intereses individuales homogéneos -que en el marco de la SC 1018/2011-R de 22 de junio, se denominan intereses de grupo-, corresponden a un conjunto de personas que accidentalmente se encuentran en una misma situación cuyos componentes individualmente cuentan con derechos subjetivos por un ‘origen común’ siendo sus acciones procesales divisibles, pero que en virtud al principio de economía procesal se pueden tratar de forma colectiva, aspecto que sucede por ejemplo cuando un producto defectuoso provocó daños en la salud de varios individuos, en dichos casos los afectados buscarán el resarcimiento, pero para no iniciar sucesivas demandas civiles en detrimento a la administración de justicia pueden resolverse en una misma sentencia.

En ese sentido, se puede colegir que los derechos o intereses colectivos en sentido estricto y los derechos o intereses difusos que en esencia son transindividuales e indivisibles y necesariamente requieren una solución unitaria y uniforme, son tutelables por la acción popular, mientras que los derechos o intereses individuales homogéneos al tratarse de derechos subjetivos donde se busca el resarcimiento no se tutelan a través de la acción popular, puesto que en el derecho comparado se protegen por las acciones de grupo (Colombia) donde la sentencia determinará diferentes grados de afectación y de reparación económica’.

b) Otros derechos de similar naturaleza; es decir, de carácter colectivo o difuso -diferentes a los explícitamente enunciados- contenidos en normas que integren en bloque de constitucionalidad (art. 410.II de la CPE) o incluso en normas legales de características similares a los referidos e indispensables para el vivir bien, en su carácter colectivo, lo que concuerda con el concepto de progresividad que rige a los derechos, como sucede con el derecho al agua, que se constituye en un derecho autónomo y con eficacia directa que en su dimensión colectiva como derecho difuso y colectivo, encuentra protección por la acción popular.

c) Otros derechos incluso subjetivos por estar relacionados o vinculados con los derechos expresamente referidos por el art. 135 de la CPE o con los implícitos referidos por la cláusula abierta contenida en la misma norma constitucional en virtud al principio de interrelación de los derechos fundamentales contenido en el art. 13.I de la CPE, que instrumentalicen o hagan efectivos a los mismos.

Dicho razonamiento encuentra mayor sentido si se considera el principio de indivisibilidad e interdependencia de todos los derechos previstos en el art. 13.I de la CPE y la Declaración y Programa de Acción de Viena de 1993, que reafirma que todos los derechos son indivisibles, interrelacionados e interdependientes, que no se constituyen en estancos separados los unos de otros sino necesarios en su globalidad para alcanzar un bienestar común y el vivir bien, esto implica que la restricción al núcleo esencial de un derecho pueda afectar negativamente a los demás.

Ello mismo provoca reconocer el fenómeno de la conexidad, así si bien el legislador constituyente, diferenció la acción de amparo constitucional para la tutela de derechos subjetivos y la acción popular para la protección de los derechos e intereses colectivos, es posible que una misma causa, afecte tanto a derechos subjetivos como a derechos colectivos; de forma que, la tutela del derecho subjetivo mediante el amparo constitucional eventualmente e indirectamente puede alcanzar a la tutela del derecho colectivo y la tutela que otorga la acción popular puede incluir a derechos subjetivos…”» (las negrillas son nuestras).

III.2. En cuanto al derecho a una educación en el ámbito de la acción popular

Al respecto, la SC 1982/2011-R de 7 de diciembre, desarrollada bajo el marco de la Nueva Constitución Política del Estado, señaló que: «Sobre el derecho a la educación invocado por la parte accionante, es preciso señalar que analizando el contenido de la Constitución Política del Estado, la jurisprudencia constitucional determinó: “… el derecho de acceso a la educación, en condiciones de igualdad se encuentra desde el mismo preámbulo, posteriormente en su art. 9 numeral 5, se establece que es uno de los fines primordiales del Estado el garantizar el acceso de las personas a la educación, a la salud y al trabajo, y desarrollado como un derecho fundamental, en el art. 17, dentro del Capítulo I del Título Segundo, dedicado a los derechos fundamentales, textualmente dice: ‘Toda persona tiene derecho a recibir educación en todos los niveles de manera universal, productiva, gratuita, integral e intercultural, sin discriminación.’; Derecho que ha sido desarrollado en el Capítulo Sexto, Sección Primera del Título Segundo de la CPE vigente, del art. 77 al 97 norman específicamente sobre el tema educativo, en los que se establecen entre otros temas, que la educación es gratuita, y que es obligatoria hasta por lo menos el bachillerato.

Ahora la educación no solamente tiene el dimensionamiento de un fin del Estado de garantizar el acceso a la educación, o como un derecho individual y social exigible, sino que además se establece dentro del régimen familiar, en el art. 64.I que es un deber de los conyugues o convivientes el de proveer a sus hijas e hijos, sus principales necesidades, entre ellas la de la educación.

Entonces, por lo previamente desarrollado, tenemos que la educación es de concepto amplio, por un lado es un fin del Estado el garantizar el acceso a esta para todos los bolivianos en condición de igualdad y sin discriminación, como también es un derecho individual y exigible, así como también una obligación para los padres el de proveer esta a sus hijas e hijos, y finalmente es obligatoria hasta por lo menos el bachillerato” (SC 1998/2010-R de 26 de octubre).

Ello implica que, recibir una educación configura un derecho de trascendental importancia cuya efectivización, además de corresponder al Estado, es de responsabilidad directa de los padres de familia, constituye un derecho individual y subjetivo, susceptible de protección mediante otras acciones de defensa, previo el agotamiento de los medios de defensa eficaces e idóneos, al ser perfectamente identificable su titular, quien puede invocar protección para sí mismo, a cuya consecuencia puede acceder a la tutela solicitada con efecto inter partes; en consecuencia, no es susceptible de tutela mediante la acción popular, a pesar que los accionantes pretendan equivalerlo al interés difuso de un medio ambiente saludable, equilibrado y conservado» (las negrillas nos corresponden).

III.3. Análisis del caso concreto

El accionante denuncia la vulneración del derecho a la educación; puesto que el Ministro hoy accionado: i) Fijó las pensiones escolares sin criterios técnicos y bajo presión de las unidades educativas particulares, sin citar ni tomar en cuenta a los padres de familia; ii) Es indiferente ante la acumulación de plusvalía de los operadores de la educación privada, que va contra la economía de los padres de familia; iii) Recibió a los representantes de las unidades educativas privadas y no así a los padres de familia, anunciando la autorización de pagos de las pensiones escolares a pesar que aún no se iniciaron las labores educativas; iv) No consideró que las clases virtuales constituyen un fraude, por el costo, las condiciones negativas que eso conlleva y el sacrificio de quienes no cuentan con recursos económicos; v) Si bien, puede regular las pensiones escolares; empero, no puede determinar que los padres de familia tengan que soportar el peso de un servicio no prestado por la paralización de actividades educativas; y, iv) No promovió un entendimiento entre las partes antagónicas, en la vía conciliatoria.

Identificadas las problemáticas expuestas por el accionante a través de la presente acción popular, en la cual además y de forma expresa, identificó a la educación como el derecho aparentemente vulnerado por el Ministro hoy accionado; corresponde referirse al entendimiento jurisprudencial mencionado en el Fundamento Jurídico III.1. de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, el cual, conforme a lo previsto por los arts. 135 de la CPE y 68 del Código Procesal Constitucional (CPCo), estableció que la acción popular es un mecanismo constitucional eficaz e idóneo para la tutela de los derechos e intereses colectivos y difusos relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza.

Bajo ese contexto, se tiene que las problemáticas planteadas por el accionante y que fueron expresamente vinculadas con el derecho a la educación, no corresponden ser analizadas a través de la presente acción tutelar, debido a que ese derecho, de acuerdo al razonamiento señalado en el Fundamento Jurídico III.2. de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, se constituye en un derecho individual y subjetivo, cuyo titular se encuentra perfectamente identificado y es quien puede invocar su resguardo, y por ello, es susceptible de protección mediante otras acciones de defensa y no así de la tutela que brinda la acción popular.

En ese sentido, teniendo en cuenta que el derecho a la educación se encuentra consagrado por la Constitución Política del Estado como un derecho individual, corresponde su resguardo y protección por la vía de la acción de amparo constitucional; por lo que la pretensión alegada por el accionante y relacionada con el derecho a la educación, puede ser considerada a través de esa acción de defensa, por cuanto el mencionado derecho constitucional no se encuentra dentro de los derechos o intereses colectivos o difusos a ser protegidos por la acción popular.

Por todo lo expuesto, se evidencia que el accionante al interponer la presente acción popular, equivocó la vía constitucional para intentar lograr la protección del derecho a la educación y obtener así la pretensión buscada con su planeamiento; motivo por el cual de conformidad a la jurisprudencia mencionada en los Fundamentos Jurídicos III.1. y III.2. del presente fallo constitucional, corresponde denegar la tutela solicitada, con la aclaración que no se ingresó al conocimiento y resolución de fondo de las problemáticas planteadas.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al denegar la tutela solicitada, obró de manera correcta.