SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0471/2021-S2

Los accionantes denuncian la lesión de sus derechos al trabajo, a la estabilidad laboral, a la vida, a la salud y al acceso a los servicios básicos; por cuanto, fueron contratados a plazo fijo en las áreas de auditoría y de infraestructura de la Regional Oruro de la CNS, hasta el 30 de junio de 2020; asimismo, acudieron a la Jefatura Departamental de Trabajo de Oruro, a objeto de hacer valer sus derechos, en virtud a lo dispuesto en el art. 7 de la Ley 1309; norma que preserva la estabilidad laboral en época de pandemia; que para los trabajadores en salud, se deben ampliar los contratos hasta fin de año, incluso dos meses posteriores a diciembre, y de forma retroactiva a dos meses antes de la declaratoria de la cuarentena; rigiéndose sus contratos por la Ley General del Trabajo; a lo que, la Jefa de la referida Jefatura determinó su reincorporación; no obstante a ello, no fueron notificados con el recurso de revocatoria formulado por la institución demandada contra las Conminatorias 2do. Semestre 05/2020 y 06/2020, ambas de 13 de agosto.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Protección constitucional a la conminatoria de reincorporación laboral, dispuesta por las jefaturas departamentales de trabajo

Al respecto, la SCP 0438/2016-S3 de 13 de abril, sostuvo que: “El derecho a la estabilidad laboral, consagrado por el art. 46.I.2 de la CPE, prohíbe toda forma de despido injustificado y de acoso laboral, medidas extremas que solo pueden ser adoptadas, de comprobarse la existencia de una causa o móvil justificado, toda vez que nuestra economía jurídica en materia laboral, busca que el trabajador para su seguridad, tranquilidad y el bienestar íntegro de su familia, pueda conservar su fuente de empleo.

Constituye así para el Estado, una obligación y responsabilidad, generar políticas que aseguren dicha estabilidad laboral, por lo que el 1 de mayo de 2010, se promulgó el Decreto Supremo (DS) 0495, que conjuntamente con la Resolución Ministerial (RM) 868/2010 de 26 de octubre, regulan un procedimiento que deben observar las Jefaturas Departamentales de Trabajo, cuando asuman el conocimiento de retiros o despidos injustificados y tras verificar la certeza de tales extremos, mediante conminatoria ordenar la reincorporación del trabajador al mismo puesto que ocupaba (Artículo Único del DS 0495).

El mismo DS 0495, a tiempo de incluir el parágrafo IV en el art. 10 del DS 28699 de 1 de mayo de 2006, establece la naturaleza de la referida conminatoria, al señalar que: ‘La conminatoria es obligatoria en su cumplimiento a partir de su notificación y únicamente podrá ser impugnada en la vía judicial, cuya interposición no implica la suspensión de su ejecución’, por lo que la decisión de la autoridad administrativa laboral, es de cumplimiento obligatorio para el empleador, al constituir una disposición laboral, amparada por normativa constitucional.

Dicho contexto normativo, reviste carácter de cumplimiento obligatorio, a las conminatorias de reincorporación laboral; sin embargo, se han presentado situaciones en las que se hizo caso omiso a tal orden, alegando una serie de causales, que no pueden ser consideradas como justificativos válidos, a la luz de la protección que otorga la Norma Suprema.

Así, frente a tales omisiones, la SCP 0177/2012 de 14 de mayo, enfatizando la vigencia plena del principio protector y de la estabilidad laboral, desarrolló un razonamiento jurisprudencial, destinado a hacer efectivo el cumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral, estableciendo que: ‘…a efecto de consolidar la protección de la estabilidad laboral que rige en el Estado Plurinacional de Bolivia, a partir de la vigencia de la Constitución, se hace necesaria la modulación sobre el tema.

En consecuencia, aplicando las normas legales relativas a la estabilidad laboral descritas, se debe considerar los siguientes supuestos:

1) En caso de que una trabajadora o un trabajador, ante un eventual retiro intempestivo sin causa legal justificada opte por su reincorporación, deberá denunciar este hecho ante las Jefaturas Departamentales de Trabajo; entidades que deberán asumir el trámite previsto por el DS 0495, emitiendo si corresponde la conminatoria de restitución en los términos previstos en esta norma, y en caso de que el empleador incumpla la conminatoria, el trabajador o trabajadora podrá interponer la acción de amparo constitucional, misma que resulta más idónea en estos casos por las razones antes expuestas’” (las negrillas y el subrayado corresponden al texto original).

III.2. Cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación laboral; y, pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales

La Resolución de Doctrina Constitucional (RDC) 0001/2021 de 16 de junio, señaló que: “…la protección que brinda el estado boliviano a través de la emisión de normas que garantizan no solamente el respeto y la protección de los derechos de las trabajadoras y trabajadores sino también su realización, correspondiendo a los órganos encargados de resolver conflictos laborales –sean estos jurisdiccionales o administrativos-, interpretar y aplicar el ordenamiento jurídico bajo los principios de protección a las trabajadoras y trabajadores, de primacía de la relación laboral, de continuidad y estabilidad laboral, de no discriminación y de inversión del onus probandi conforme al mandato contenido en el art. 48.II de la CPE, del cual la jurisdicción constitucional no está exenta de cumplimiento a través de la emisión de sus respectivos fallos, en los cuales consideramos pertinente vincular a la fraternidad, entendiendo que, la jurisdicción constitucional no puede confiarse totalmente en la aplicación de reglas o procedimientos, sino que debe ahondar en la construcción de un nuevo paradigma sobre la base de principios universales como la libertad, la igualdad y la fraternidad.

…En consecuencia, del análisis de los precedentes jurisprudenciales realizado en el título anterior, se advierte lo siguiente:

a) La mayoría de los fallos revisados utilizan el precedente creado por las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0138/2012 y 0177/2012…

…en tal sentido, los precedentes jurisprudenciales constitucionales que de manera óptima tutelaron los derechos de las trabajadoras y trabajadores, aplicando los principios y valores constitucionales, son los siguientes:

1) En cuanto al cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación, esto es además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, precautelando el derecho al trabajo del cual derivan otros derechos conexos, conforme a los entendimientos y sistematización realizada en la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, es decir:

1.i) Cuando una trabajadora o trabajador sea despedido injustificadamente o por causas no contempladas en el art. 16 de la LGT, podrá optar por el pago de los beneficios sociales o por su reincorporación;

1.ii) Es posible interponer directamente la acción de amparo constitucional -abstrayendo el principio de subsidiariedad- cuando la trabajadora o el trabajador demande el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación emitida por las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo por parte de su empleador;

1.iii) La referida conminatoria no constituye una resolución definitiva respecto a la situación laboral de la trabajadora o el trabajador siendo netamente provisional la otorgación de la tutela puesto que las autoridades administrativas o judiciales en materia laboral son las idóneas para resolver en el fondo y con carácter definitivo la situación laboral tanto para el empleador como para el trabajador;

1.iv) El prenombrado tiene el deber de dar cumplimiento inmediato a la conminatoria precitada aunque hubiera planteado recurso de revocatoria o jerárquico que este pendiente de resolverse o hubiera interpuesto cualquier otro recurso en la vía judicial o administrativa;

1.v) La justicia constitucional se encuentra imposibilitada de ingresar a analizar si la conminatoria efectuó una indebida o ilegal fundamentación a tiempo de determinar la reincorporación, o si los datos, hechos y circunstancias que le dieron lugar -incluyendo la prueba-, ameritaban tal determinación, debido a que ese aspecto le corresponde a la jurisdicción ordinaria; y,

1.vi) La conminatoria de reincorporación antedicha debe ser acatada en su integridad, sin omitir ninguna de las determinaciones dispuestas.

…UNIFICAR la línea jurisprudencial relativa al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral denunciada a través de la acción de amparo constitucional en los siguientes términos:

1° En cuanto al alcance de la conminatoria de reincorporación laboral de trabajadoras y trabajadores en general, que contemple además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, se dispone la vigencia de los entendimientos y la sistematización asumidos en la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, correspondiendo a la jurisdicción constitucional velar por el cumplimiento integral de la conminatoria sin omitir ninguna de sus determinaciones” (las negrillas son añadidas).

III.3. Análisis del caso concreto

La problemática planteada por los accionantes detalla que, fueron contratados a plazo fijo en las áreas de auditoría y de infraestructura de la Regional Oruro de la CNS hasta el 30 de junio de 2020; por lo que, acudieron a la Jefatura Departamental de Trabajo Oruro, a objeto de hacer valer sus derechos, en virtud a lo dispuesto en el art. 7 de la Ley 1309; norma que preserva la estabilidad laboral en época de pandemia e indica que para los trabajadores en salud, se deben ampliar los contratos hasta fin de año, incluso dos meses posteriores a diciembre, y de forma retroactiva a dos meses antes de la declaratoria de la cuarentena; rigiéndose sus contratos por la Ley General del Trabajo; a lo que, la Jefa de esa Jefatura determinó su reincorporación; no obstante a ello, no fueron notificados con el recurso de revocatoria formulado por la entidad demandada contra las Conminatorias 2do. Semestre 05/2020 y 06/2020, ambas de 13 de agosto.

De los antecedentes adjuntos al expediente, se observa que a través de las Conminatorias 2do. Semestre 05/2020 y 06/2020, la Jefa Departamental de Trabajo Oruro, ordenó a la Regional Oruro de la CNS, proceder a la reincorporación inmediata de Lilian Camila Callex Castillo -hoy accionante-; y, Yuri Germán García Zamorano, Daniela Michel Rodríguez Oporto, Fabiola Griselle Urquidi Marza, Hugo Ronald Peláez Terrazas, Aníbal Ariel Aguilar Canelas, Indhira Evelyn Vargas Condo -ahora impetrantes de tutela- y Gudnar Hernán Morales Choque; al mismo puesto que ocupaban, más el pago de salarios devengados y todos sus derechos sociales que correspondían a la fecha de restitución, respectivamente (Conclusión II.1); a lo que, el 1 de septiembre de 2020, la autoridad demandada interpuso recurso de revocatoria contra la Conminatoria 2do. Semestre 06/2020 (Conclusión II.2); asimismo, a través de los comprobantes de contabilidad 004976 y 006029, de 9 de agosto y 14, ambos de igual mes y año, la entidad demandada procedió al pago de beneficios sociales a favor de Aníbal Ariel Aguilar Canelas y Lilian Camila Callex Castillo (Conclusión II.3).

De lo supra citado se tiene que, entre los accionantes y la Regional Oruro de la CNS, existió una relación de trabajo; sin embargo, se les desvinculó laboralmente, dando lugar a que la Jefa Departamental de Trabajo del mismo departamento, emita las Conminatorias 2do. Semestre 05/2020 y 06/2020, que intimaron a dicha entidad de salud proceda a su reincorporación inmediata, más el pago de salarios devengados y todos sus derechos sociales que correspondan; determinación que pese a su notificación, no fue acatada hasta la interposición de esta acción de amparo constitucional, aspecto corroborado en el informe presentado por la parte demandada, refiriendo que: La acción de defensa desplegada está orientada a la reincorporación laboral; los solicitantes de tutela cumplieron sus contratos; hasta el 30 de junio de 2020, suscribieron cada uno de ellos, dos contratos a plazo fijo; de los cuales, Lilian Camila Callex Castillo y Aníbal Ariel Aguilar Canelas, realizaron el retiro de sus beneficios sociales; dichos convenios se rigen por la Ley General del Trabajo, la Ley de Administración y Control Gubernamentales y demás disposiciones relacionadas; además, los peticionantes de tutela pretenden reconducir tales contratos con base en una interpretación “laxa” de la Ley 1309; a lo que, la Jefa de la citada Jefatura Departamental, estableció la reincorporación con las indicadas determinaciones administrativas, siendo objetada la Conminatoria 2do. Semestre 06/2020, a través del recurso de revocatoria, que no fue resuelto; no se planteó la acción tutelar para hacer valer la misma, volviéndose a presentar la pretensión hecha en la mencionada Jefatura Departamental, en esta instancia constitucional; la naturaleza del contrato laboral así como la nueva convocatoria no pueden ser revisadas por esta vía, debiendo acudirse a la llamada por ley; y, los contratos de los impetrantes de tutela fueron de libre nombramiento, no estando amparados por el DS 4325, quienes fueron contratados, en áreas que no se consideran como actividades orientadas a la sanidad.

Al respecto, conforme a lo desarrollado en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, se estableció claramente que ante la existencia de un despido intempestivo e injustificado, que desvincula al trabajador de su fuente laboral, este puede acudir ante la jefatura departamental o regional de trabajo a objeto de denunciar ese hecho; dicha instancia tiene la atribución de emitir una conminatoria de reincorporación, que deberá ser acatada por el empleador de forma obligatoria, abriéndose la competencia de este Tribunal en caso de renuencia al cumplimiento de la misma, a través de la acción de amparo constitucional, en razón a la inmediata protección que amerita el derecho a la estabilidad laboral.

Bajo ese entendimiento, en el caso concreto, se advierte que a consecuencia de la denuncia realizada por los accionantes, ante la Jefatura Departamental de Trabajo Oruro, tal instancia a través de la Jefa de esa institución emitió la Conminatoria 2do. Semestre 06/2020; la cual en su contenido, a tiempo de resolver, consideró: El art. 7 de la Ley 1309 establece que: “…I. El Estado protegerá la estabilidad laboral a las y los trabajadores de las organizaciones económicas: estatal, privada, comunitaria y social cooperativa, y otros regulados por las normas laborales, para no ser despedidos, removidos, trasladados, desmejorados o desvinculados de su cargo, excepto los de libre nombramiento, durante el tiempo que dure la cuarentena hasta dos (2) meses después, debiéndose aplicar la presente Ley de forma retroactiva a la promulgación. II. En caso de despido o desvinculación se deberá reincorporar a la o el trabajador o servidor público, con el pago de la remuneración o salario devengados correspondientes. III. Para las y los trabajadores en salud del subsector público, de corto plazo y privado, se deberá ampliar su contrato laboral o recontratación hasta fin de año” (sic); los prenombrados tienen suscritos cada uno, dos contratos individuales; y, el art. 10 (beneficios sociales o reincorporación) del DS 28699 de 1 de mayo de 2006, determina que: “…I. Cuando el trabajador sea despedido por causas no contempladas en el Artículo 16 de la Ley General del Trabajo, podrá optar por el pago de los beneficios sociales o por su reincorporación” (sic) y “III. En caso de que el trabajador opte por su reincorporación, podrá recurrir a este efecto ante el Ministerio de Trabajo…” (sic). Disponiendo que la entidad demandada proceda a la reincorporación inmediata, entre otros de: Yuri Germán García Zamorano, Daniela Michel Rodríguez Oporto, Fabiola Griselle Urquidi Marza, Hugo Ronald Peláez Terrazas; e, Indhira Evelyn Vargas Condo, al mismo puesto que ocupaban, más el pago de salarios devengados y todos sus derechos sociales que correspondan a la fecha de restitución, respectivamente. Por lo mencionado, se observa que la autoridad administrativa concluyó que la desvinculación laboral de los nombrados impetrantes de tutela no fue realizada de acuerdo a la norma; por ende, conminó a la entidad demandada a su reincorporación en los términos señalados.

Ahora bien, en mérito al razonamiento expresado en el Fundamento Jurídico III.2 del actual fallo constitucional, este Tribunal tiene la potestad de ordenar el cumplimiento de las conminatorias pronunciadas por las jefaturas departamentales de trabajo en su totalidad; es decir, respecto a la reincorporación al puesto de trabajo, más el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales que hubiesen sido dispuestos en ellas, se hace notar además que, la activación de los recursos de revocatoria y jerárquico en la instancia administrativa no impide el acatamiento inmediato de la disposición emanada por la autoridad administrativa laboral; más aún, si no existe constancia que el recurso de revocatoria interpuesto el 1 de septiembre de 2020, contra la Conminatoria 2do. Semestre 06/2020, por la entidad demandada, hubiera sido resuelto a favor de la misma; por lo que, en el presente caso, resulta que la Regional Oruro de la CNS, persistió en su negativa de reincorporación ordenada mediante la referida Conminatoria por la Jefa Departamental de Trabajo del citado departamento -no obstante a su legal notificación-, vulnerando el mandato de protección contenido en el art. 49.III de la CPE, que merece inmediato resguardo, e inobservó los alcances señalados por las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0177/2012 de 14 de mayo y 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, aplicables conforme a la unificación efectuada por la RDC 0001/2021, descrita en el Fundamento Jurídico III.2 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional; ya que, “…de ningún modo puede incumplirse por parte del empleador la determinación de reincorporación del trabajador, en respeto justamente de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, con la finalidad de otorgar una pronta e idónea defensa del derecho al trabajo…” (SCP 0374/2021-S2 de 26 de junio); así, al evidenciarse la inobservancia de lo dictaminado en la merituada Conminatoria de reincorporación laboral por la parte demandada, amerita que se disponga su pronta ejecución; correspondiendo, en consecuencia, conceder la tutela impetrada.

Por otro lado, de los antecedentes se evidencia que a través de comprobantes de contabilidad 004976 y 006029 de 9 de agosto y 14 de septiembre de 2020, la entidad demandada procedió al pago de beneficios sociales a favor de Aníbal Ariel Aguilar Canelas y Lilian Camila Callex Castillo, respectivamente; en ese sentido, de acuerdo a la jurisprudencia glosada en el Fundamento Jurídico III.2 de este fallo constitucional, cuando una trabajadora o trabajador sea despedido injustificadamente o por causas no contempladas en el art. 16 de la Ley General del Trabajo (LGT), podrá optar por el pago de los beneficios sociales o su reincorporación. En ese comprendido, ambos accionantes nombrados, voluntariamente eligieron cobrar los mismos; por lo que, las Conminatorias 2do. Semestre 05/2020 y 06/2020, con relación a los mencionados, no pueden ser objeto de pronunciamiento por la jurisdicción constitucional respecto a su posible inobservancia.

Finalmente, cabe aclarar que en relación a la naturaleza y cumplimiento de los citados contratos, así como el amparo de tales acuerdos por la Ley 1309 y el DS 4325, son extremos que pueden ser verificados en la vía de las jurisdicciones administrativa y ordinaria; en esa lógica, también es necesario puntualizar que la tutela conferida tiene carácter provisional. Al efecto, valga reiterar que la referida Conminatoria no constituye una resolución definitiva respecto a la situación laboral de la trabajadora o el trabajador siendo netamente provisional la otorgación de la tutela; puesto que, las autoridades administrativas o judiciales en materia laboral son las idóneas para resolver en el fondo y con carácter definitivo la situación laboral tanto para el empleador como para el trabajador.

En consecuencia, la Sala Constitucional al haber concedido la tutela solicitada, con relación a cinco de los accionantes y denegado en referencia a dos, obró correctamente.