SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0478/2021-S3

I.1. Contenido de la demanda

Los accionantes por memoriales presentados el 9 de julio y 11 de agosto de 2020, cursantes de fs. 43 a 55, y 132 a 143, manifestaron lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El entonces Ministerio de Educación del Estado Plurinacional de Bolivia siguió contra sus personas un proceso administrativo disciplinario cuando ejercían funciones como Rector, Director Académico y Director Administrativo, respectivamente, del Instituto Técnico Comercial INCOS El Alto del departamento de La Paz, por supuestas irregularidades referidas a la apertura y funcionamiento ilegal de una sub sede en la Marka Central Sewenkani, provincia Pacajes del referido departamento, emitiéndose la Resolución Inicial Sumarial Administrativa Disciplinaria TNTR/AUT-SUM/01/2018 de 25 de octubre, basado en la presunta existencia de indicios de responsabilidad administrativa emergente de un posible incumplimiento de deberes señalada como falta grave en el Reglamento de la Carrera Administrativa del Servicio de Educación Pública (SEP), aprobado por Resolución Ministerial (RM) 062/00 de 17 de febrero de 2000, fundamentando su decisión en diferentes artículos de la Constitución Política del Estado, la Ley de Administración y Control Gubernamentales, el Reglamento de la Carrera Administrativa del SEP y el Reglamento de la Responsabilidad de la Función Pública -Decreto Supremo (DS) 23318-A de 3 de noviembre de 1992-. Resolución Inicial Sumarial Administrativa Disciplinaria que incurrió en falta de fundamentación y motivación, al apoyarse en dos informes técnicos y diferentes normas que fueron transcritas sin mayor explicación, tampoco ingresaron al fondo del caso concreto; además de obviar la consideración de los memoriales presentados el 14 y 16 de noviembre de 2018.

Por memorial presentado el 14 de noviembre de 2018, ofrecieron pruebas de descargo que no fueron valoradas, consistentes en el escrito de 27 de febrero de igual año suscrito por las Autoridades Originarias de la Marka Central Sewenkani, provincia Pacajes del departamento de La Paz, quienes admitieron que efectuaron una inscripción preliminar de estudiantes interesados en optar por la Carrera de Contaduría General en dicha localidad; asimismo, refirieron que los comunarios y autoridades de ese lugar consiguieron equipamiento y mobiliario como uno de los requisitos para la apertura y funcionamiento de INCOS, “…desmintiendo de manera categórica que se hubiera pasado clases…” (sic). Tampoco se valoraron las pruebas de las Declaraciones Voluntarias de 9 y 13 de noviembre del mismo año, realizadas ante Notario de Fe Pública suscritas por las Autoridades Originarias de la referida Marka Central, donde aclaraban sobre las señaladas listas y de un Acta de 20 de junio de 2015 firmado por varias autoridades -como trámite de referencia-, documentales que demostraban que jamás funcionó una filial INCOS en la citada Marka Central.

En el memorial de 16 de noviembre de 2018, manifestaron la existencia de incongruencia total con relación a la Autoridad Sumariante que tramitó el proceso administrativo, puesto que se debía conformar un Tribunal Administrativo al efecto; en virtud a ello, interpusieron un incidente de impersonería conforme al art. 62 del Reglamento de la Carrera Administrativa del SEP.

Posteriormente, a través de la Resolución Final Administrativa Disciplinaria Interna TNTR/AUT-SUM/02/2018 de 19 de noviembre, suscrita por la ex Autoridad Sumariante ahora coaccionada, sin explicación o adecuación de las supuestas faltas u omisiones a los tipos disciplinarios en los que hubieran incurrido, se dispuso la sanción de destitución de sus cargos sin considerar las pruebas documentales y testificales que aportaron, además de omitir el señalamiento de fecha y hora para que presten su declaración informativa con el propósito de desmentir las falsas acusaciones, disponiéndose de forma arbitraria la remisión de la señalada Resolución ante el Viceministerio de Transparencia y Lucha Contra la Corrupción, dejándolos en absoluta indefensión.

Ante la inminente vulneración de sus derechos fundamentales, por memorial de 22 de noviembre de 2018, presentaron Recurso de Revocatoria impugnando la Resolución Final Administrativa Disciplinaria Interna TNTR/AUT-SUM/02/2018, señalando que no se les permitió realizar su declaración informativa ni se especificaron las faltas cometidas, además de basar la decisión en normas generales que afectaron su derecho a la defensa. Cuestionamiento que dio lugar a la emisión de la Resolución Administrativa Disciplinaria Interna TNTR/AUT-SUM/03/2018 de 29 del mismo mes, que rechazó el recurso de revocatoria con base en el argumento de que por “economía procesal” se resolvió evitar trámites, formalismos y diligencias que no resultaban necesarias, como la presentación de alegatos, vulnerando así su derecho a la defensa; asimismo, se refirieron de manera enunciativa a la supuesta vulneración de los arts. 24, 25 y 52 del Reglamento de la Carrera Administrativa del SEP. Ante esa decisión, por memorial de 10 de diciembre de igual año, formularon Recurso Jerárquico objetando la mencionada Resolución, reiterando la denuncia de que no les tomaron su declaración informativa, y que desde el inicio del proceso administrativo no se especificaron las faltas disciplinarias cometidas, tampoco se valoraron las pruebas de cargo y descargo ni se tomó en cuenta el reclamo sobre la impersonería de la ex Autoridad Sumariante hoy coaccionada.

Después de transcurrir más de un año desde la interposición del recurso jerárquico se pronunció la RM 0055/2020 de 11 de febrero, por la cual el ex Ministro hoy accionado y el ex Director ahora coaccionado confirmaron en todas sus partes la Resolución Administrativa Disciplinaria Interna TNTR/AUT-SUM/03/2018, concluyendo que sus personas no presentaron ningún incidente de nulidad sino que al contrario, aceptaron y consintieron la carencia de tipificación de las faltas disciplinarias; además, dichas autoridades señalaron que el Reglamento de la Carrera Administrativa del SEP no prevé la conformación de un Tribunal Administrativo para juzgar a Rectores de Institutos Técnicos ni a Directores Generales de Escuelas Superiores de Formación de Maestros, correspondiendo la contratación de un abogado independiente que actúe como Sumariante dentro del régimen disciplinario a partir de la responsabilidad por la función pública. En ese entendido, la mencionada Resolución Ministerial no efectuó una valoración objetiva de los elementos impugnados, asumiendo de manera arbitraria y sin ningún tipo de fundamento la interpretación de la norma ante los supuestos vacíos legales, incurriendo nuevamente en la falta de valoración de las pruebas ofertadas y la producción de otras.

En ese contexto, mediante memorial de 4 de febrero de 2020, solicitaron en aplicación del art. 67.II de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) la revocatoria de la Resolución Administrativa Disciplinaria Interna TNTR/AUT-SUM/03/2018 por notificarles recién el 29 de enero de ese año, con la radicatoria del recurso jerárquico presentado el 10 de diciembre de 2018, correspondiendo la anulación de obrados hasta el vicio más antiguo, y en consecuencia sean declarados absueltos. Asimismo, pidieron la extinción del acto administrativo por expiración del plazo, conforme a lo dispuesto por el citado artículo, insistiendo que ese proceso administrativo fue llevado adelante por una autoridad incompetente, siendo nulo de pleno derecho; aspectos que vulneraron su derecho al debido proceso en sus elementos de defensa, valoración de la prueba, motivación y fundamentación.

I.1.2. Derecho, garantía y principios supuestamente vulnerados

Los accionantes denuncian la vulneración de su derecho al debido proceso en sus elementos de defensa, motivación, fundamentación, valoración de la prueba, a ser oído y juzgado por un juez natural; y a los principios de seguridad jurídica y verdad material, citando al efecto los arts. 115.II, 117.I, 178.I y 180.I de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicitan se conceda la tutela y en consecuencia, se disponga la nulidad de: a) La Resolución Inicial Sumarial Administrativa Disciplinaria TNTR/AUT-SUM/01/2018 de 25 de octubre; b) La Resolución Final Administrativa Disciplinaria Interna TNTR/AUT-SUM/02/2018 de 19 de noviembre; c) La Resolución Administrativa Disciplinaria Interna TNTR/AUT-SUM/03/2018 de 29 del mismo mes; d) La RM 0055/2020 de 11 de febrero; y, e) Se deje sin efecto todo el proceso administrativo disciplinario al no conformarse el Tribunal Administrativo de acuerdo a la normativa y procedimiento vigente.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia virtual el 3 de septiembre de 2020, según consta en el acta cursante de fs. 149 a 155, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

Los accionantes a través de su abogado en audiencia ratificaron de manera íntegra el contenido del memorial de acción de amparo constitucional, y ampliándolo, manifestaron que: 1) Al no conformarse un Tribunal Administrativo se vulneró su derecho al debido proceso en su elemento a ser oído y juzgado por un juez natural; 2) La RM 0055/2020 debería ser revocada, ya que no reparó ni el primer acto del sumario administrativo disciplinario al dar por consentida la actuación de la ex Autoridad Sumariante ahora coaccionada; 3) Resulta inhumano el hecho de desvincularlos de sus fuentes laborales en la situación de emergencia sanitaria que atravesaba el país a causa de la pandemia del Coronavirus (COVID-19); 4) La supuesta sucursal -entendiéndose a la sub sede de INCOS en la Marka Central de Sewenkani- nunca llegó a funcionar y los estudiantes no pasaron clases debido a que seguía en trámite su apertura; y, 5) Producto de una medida cautelar dictada el 2018, el accionante Isidro Colque Ramos -Rector-, quedó suspendido y los demás continuaron trabajando.

I.2.2. Informe de las autoridades accionadas

Víctor Hugo Cárdenas Conde, entonces Ministro de Educación, Deportes y Culturas del Estado Plurinacional de Bolivia, a través de su representante legal en audiencia, manifestó que: i) No se vulneró el derecho al juez natural alegado por los accionantes; puesto que el Reglamento de la Carrera Administrativa del SEP fue derogado, y en su lugar se aplican los Decretos Supremos (DDSS) 26237 de 29 de junio de 2001 y 29820 de 26 de noviembre de 2008, que autorizan a contratar un abogado externo para cumplir las funciones de Autoridad Sumariante, otorgándole la facultad de iniciar procesos sumarios externos; ii) Se estableció claramente que los accionantes realizaron actos para crear de forma ilegal otro instituto paralelo a INCOS El Alto en la Marka Central de Sewenkani del departamento de La Paz; iii) Respecto a la valoración de la prueba, no es posible solicitarla en esta acción de defensa; ya que en su momento fue valorada, y en cuanto a la petición de presentar su declaración informativa, es facultad de la Autoridad Sumariante convocar o no a los procesados; iv) No es evidente la denuncia de vulneración del derecho a la defensa de los accionantes debido a que ellos ejercieron su defensa a través de la interposición de los recursos de revocatoria y jerárquico; v) Por el carácter formal de la acción de amparo constitucional, se tiene que es subsidiaria, además, el abogado de los accionantes indicó que el último acto estaría pendiente de resolución, en ese entendido, por lealtad procesal los nombrados debieron agotar todos los medios de impugnación sea en la vía administrativa o judicial, conforme a las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0531/2015-S3 de 26 de mayo y 0245/2018-S3 de 29 de junio, entre otras, en las que se establece que si en el plazo legal no se plantearon recursos o medios de impugnación previstos en el ordenamiento legal vigente no procede la acción tutelar interpuesta; vi) No es cierta la afirmación de que los accionantes fueron despedidos en plena pandemia a causa del COVID-19, ya que los mismos dejaron de trabajar el 2018, y la emergencia sanitaria fue declarada el 22 de marzo de 2020; y, vii) No se conoce el contenido exacto de la RM 0055/2020 que resolvió el recurso jerárquico.

Alán Narciso Coronel Villarreal y Tito Norman Tornero Rodríguez, entonces Director General de Asuntos Jurídicos y Autoridad Sumariante, ambos del Ministerio de Educación, Deportes y Culturas del Estado Plurinacional de Bolivia, no asistieron a la audiencia de consideración de la presente acción tutelar ni remitieron informe alguno, pese a su citación cursante a fs. 146.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, mediante Resolución 102/2020 de 3 de septiembre, cursante de fs. 156 a 165 vta., concedió “parcialmente” la tutela solicitada, disponiendo dejar sin efecto en parte la RM 0055/2020, para que la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) del Ministerio de Educación, Deportes y Culturas del Estado Plurinacional de Bolivia emita una nueva Resolución Ministerial de acuerdo a las observaciones y razonamientos realizados, sea en los plazos de ley correspondientes; y, denegó la tutela solicitada respecto a la petición de nulidad de otras resoluciones administrativas, debido a que el análisis expuesto identificó como acto vulneratorio solamente la RM 0055/2020; todo ello, bajo los siguientes fundamentos: a) De acuerdo a la Ley de Administración y Control Gubernamentales, el Sumariante es la autoridad legal competente para llevar adelante el proceso administrativo bajo la potestad sancionadora del Estado; por lo que no resulta aplicable al presente caso el contenido de la SCP 0092/2019-S4 de 10 de abril, alegada por los accionantes; b) En cuanto al derecho del debido proceso, conforme al bloque de constitucionalidad las autoridades judiciales como las administrativas poseen reglamentos y no existe discrecionalidad absoluta al momento de legislar y definir las conductas a ser consideradas como delitos e infracciones o contravenciones, definiendo las sanciones al procedimiento pre existente; c) Entre las reglamentaciones aplicables al caso, se tiene que el Reglamento de la Carrera Administrativa del SEP fue citado dentro de la Resolución Inicial Sumarial Administrativa Disciplinaria TNTR/AUT-SUM/01/2018; sin embargo, no se identificó cuáles fueron las faltas administrativas en las que incurrieron los accionantes; d) Sobre la Resolución Final Administrativa Disciplinaria Interna TNTR/AUT-SUM/02/2018, la ex Autoridad Sumariante ahora coaccionado no demostró con pruebas la responsabilidad administrativa, tomando en cuenta que el proceso administrativo no se limita a afirmar la legalidad o ilegalidad de un acto, y en el supuesto de haber un acto ilegal, ese debe ser demostrado con documentación real y fidedigna; aspecto que no fue cumplido por los accionantes; e) Mediante la RM 0055/2020 se estableció que los nombrados no interpusieron ningún incidente de nulidad, al contrario, aceptaron y consintieron la Resolución Inicial Sumarial Administrativa Disciplinaria TNTR/AUT-SUM/01/2018 sin observar que no se tipificó las faltas disciplinarias; conclusión que no consideró que los accionantes tienen el derecho de conocer de manera clara los hechos y faltas que cometieron; f) Si bien los ahora accionados mencionaron los arts. 24, 25 y 52 del Reglamento de la Carrera Administrativa del SEP que regulan las conductas administrativas, en específico, la alteración de documentos, el incumplimiento de deberes y la enumeración de faltas graves, no determinaron cuál de las catorce conductas consideradas como faltas graves fueron cometidos por los accionantes y de qué forma los nombrados alteraron documentos del SEP para incurrir en una falta grave, evidenciándose la carencia de subsunción de los hechos al derecho; y, g) El ejercicio de la potestad sancionadora no puede ir más allá de lo que le otorgan la tipicidad y taxatividad, razón por la cual en el ámbito administrativo disciplinario deben observarse los principios de legalidad, tipicidad, taxatividad y debido proceso que constituyen un límite a la potestad sancionadora del Estado, por lo que en el caso concreto, no se apreció una oficial y adecuada calificación de los hechos, faltando así congruencia externa en la RM 055/2020, al no existir correspondencia entre lo peticionado y lo resuelto.