SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0491/2021-S3

La accionante por medio de su representante legal alega como lesionados sus derechos a la defensa, al debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia, y a los principios de verdad material e inversión de la prueba; debido a que ante un supuesto despido injustificado -la ahora tercera interesada- Emma Ticona Silva acudió a la Jefatura Regional de Trabajo de El Alto del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, instancia que emitió la Conminatoria MTEPS-VMTEPS-J.R.T.E.A./CONMIN/027/2019 de 20 de mayo, a efecto de que se reincorpore a dicha funcionaria, determinación basada en argumentos imprecisos y que desconoce la calidad de relación laboral, lo que suscitó que interpusiera recurso de revocatoria contra dicha decisión, la cual fue resuelta por la coaccionada Jefa Regional de Trabajo de El Alto, mediante RA JRTEA/VMML/014/2019, resolviendo confirmar la Conminatoria señalada; e interpuesto el recurso jerárquico, haciendo alusión a que la tercera interesada firmó un contrato administrativo eventual bajo la Partida 12100 que no reviste calidad de permanencia sino sólo hasta la ejecución del Programa “…FORTAL. DEFENSORÍA DE LA NIÑEZ Y ADOLESCENCIA 24 HORAS…” (sic); por lo que, por su naturaleza- no tiene carácter de permanencia; que los funcionarios de libre nombramiento no gozan de estabilidad laboral y que no existió ningún despido, sino que el contrato administrativo suscrito con la ex trabajadora concluyó; por lo cual, no podría haber una reincorporación sino una contratación, no obstante, el accionado Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social, por RM 046/20 confirmó totalmente la Resolución Administrativa impugnada así como lo dispuesto en la Conminatoria de reincorporación, desconociendo igualmente que el GAM de El Alto es una entidad pública sujeta a un POA y no puede disponer discrecionalmente del presupuesto asignado cuando el programa donde trabajaba la tercera interesada ya habría concluido, denunciando por ello que dicha decisión carecería de una debida fundamentación, sería incongruente y no estaría debidamente motivada.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Revisión de la actividad jurisdiccional de otros tribunales

La SCP 0345/2020-S3 de 23 de julio, señaló que: “… la línea jurisprudencial emitida desde sus inicios y confirmada por posteriores fallos de este Tribunal, fue clara y uniforme al establecer que en particular la interpretación de la legalidad ordinaria entendida esta como la facultad de interpretar y/o aplicar la ley en términos generales a un caso concreto, es una labor únicamente otorgada a la jurisdicción ordinaria; a partir del cual, se estableció que no le compete al Tribunal Constitucional ingresar a juzgar el criterio jurídico empleado por las autoridades judiciales ni administrativas a tiempo de la definición de un caso; a menos claro, que en esa actividad se evidencie la vulneración de derechos y garantías constitucionales; así la SC 1031/00-R de 6 de noviembre de 2000, como una de las primeras líneas que planteó tal entendimiento, estableció que: `…no corresponde a este Tribunal juzgar el criterio jurídico con el que el Tribunal de Apelación art. 184 del Código de Procedimiento Civil para fundar su resolución, de hacerlo estaría saliendo del marco de su competencia para invadir otra jurisdicción, pues conforme al objeto del Recurso de Amparo corresponde verificar si los hechos ilegales denunciados restringen, suprimen o amenazan suprimir los derecho y garantías de los recurridos reconocidos en la Constitución y las leyes…’; posteriormente, a través de la SC 1846/2004-R de 30 de noviembre, se señaló que: `Si bien la interpretación de la legalidad ordinaria debe ser labor de la jurisdicción común, corresponde a la justicia constitucional verificar si en esa labor no se han quebrantado los principios constitucionales informadores del ordenamiento jurídico, entre ellos, los de legalidad, seguridad, jurídica, igualdad, proporcionalidad, jerarquía normativa y debido proceso; principios a los que se hallan vinculados todo los operadores jurídicos de la nación; dado que compete a la jurisdicción constitucional otorgar la protección requerida, a través de las acciones de tutela establecidas…’…

Bajo igual criterio, distintos Tribunales Constitucionales reconociendo que esta actividad interpretativa es propia de la jurisdicción ordinaria, manifestaron que no obstante ello es posible revisar tal actuación cuando se advierta que la misma repercute en la vulneración de los derechos fundamentales, tal es el caso de la Corte Constitucional de Colombia, que en la Sentencia T-121/99 de 26 de febrero de 1999, al respecto estableció: `…cuando una actuación judicial contiene una decisión arbitraria, con evidente repercusión en el proceso, en perjuicio de los derechos fundamentales de una de las partes, pueden ser susceptibles de controversia en sede de tutela. Sin embargo, cuando la decisión está sustentada en un determinado criterio jurídico, que puede ser admisible a la luz del ordenamiento, o de la interpretación de las normas aplicables, no podría ser discutido vía de la acción de tutela, toda vez que atentaría contra al principio de la autonomía judicial en virtud del cual, cuando el juez aplica una ley, debe fijar el alcance de la misma, es decir, debe darle un sentido frente al caso concreto -función interpretativa propia de la actividad judicial, a menos que la disposición tenga un único y exclusivo entendimiento’…

Por su parte, el Tribunal Constitucional Peruano en el expediente 04004- 2012-PA/TC de 22 de mayo de 2013, refirió que: `…a juicio del Tribunal Constitucional, la presente demanda debe desestimarse, pues vía de amparo se pretende que el juez constitucional se pronuncie respecto a materias ajenas a la tutela de derechos fundamentales como son las relativas a la aplicación de normas administrativas en materia laboral, siendo pertinente señalar que tanto la valoración y/o la determinación de la suficiencia de los medios probatorios, así como la interpretación de la normas legales y/o administrativas para cada caso concreto es un asunto que corresponde ser dilucidado únicamente por el juez ordinario a momento de expedir la sentencia, y que, por tanto, escapa del control y competencia del juez constitucional, a menos que pueda constatarse una arbitrariedad manifiesta por parte de la autoridad emplazada que ponga en evidencia la violación de derechos de naturaleza constitucional, lo que no ha ocurrido en el presente caso…’...

En ese marco, se tiene claramente establecido que la interpretación y/o aplicación de las normas ordinarias es de exclusiva competencia de los jueces comunes y autoridades administrativas, sin que ello implique que este Tribunal no pueda abrir su competencia a fin de verificar si en esa labor interpretativa no se vulneraron derechos fundamentales, esto justamente con el objeto de velar por la vigencia y respeto de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, entendida esta como el fin primordial de la justicia constitucional en el marco del control tutelar que ejerce.

En ese sentido, la SCP 1737/2014 de 5 de septiembre, luego de realizar una deconstrucción de lo desarrollado jurisprudencialmente respecto a la temática que ahora se aborda, finalmente concluyó refiriéndose a la labor que ejerce el Tribunal Constitucional Plurinacional, con el siguiente criterio: `…esta jurisdicción no se constituye en un mecanismo de impugnación de la labor que efectúan los jueces y tribunales ordinarios; el Tribunal Constitucional Plurinacional no puede inmiscuirse en esta labor particular al estar compelido al cumplimiento de funciones diferentes (art. 196.I de la CPE), menos puede convertirse en un supra tribunal con facultades de revisar lo obrado por autoridades de otras jurisdicciones, a menos que la accionante hubiera manifestado de manera precisa una errónea valoración de la prueba (individualizando la prueba y el alejamiento de los marcos de razonabilidad y equidad), una errónea interpretación del Derecho (precisando qué normas legales fueron erróneamente interpretadas y cómo estas interpretaciones vulneran derechos fundamentales de manera puntual y concreta); o, cómo los elementos de congruencia y fundamentación han sido vulnerados al emitirse una resolución judicial (reiterada en las Sentencias Constitucional Plurinacionales 0416/2019-S1; 0892/2014-S4; 0705/2019-S3, entre otras).

Del cual finalmente puede concluirse que no obstante de estar claramente delimitado que la facultad de interpretar y/o aplicar las normas del ordenamiento jurídico ordinario en sus diferentes materias y ámbitos corresponde a las autoridades judiciales y administrativas, y no propiamente a la justicia constitucional; sin embargo, ello es posible cuando en esa labor se haya advertido la vulneración de derechos y garantías previstas en la Constitución Política del Estado, para lo cual corresponde que el peticionante de tutela explique de manera clara y concreta cómo la labor de la autoridad judicial o administrativa, ya sea en la interpretación de la norma o en la valoración de la prueba, o por afectación a los elementos de fundamentación y congruencia de la resolución, vulneró los derechos fundamentales y garantías constitucionales que invoca”.

III.2. El debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia de las resoluciones

Con relación a la debida fundamentación, como componente del debido proceso, la SCP 0558/2016-S2 de 27 de mayo, refirió que: “La fundamentación es una exigencia contenida dentro del debido proceso, siendo que una decisión es arbitraria cuando carece de razones, es antojadiza o producto de conocimientos insuficientes que no pueden sostener un mínimo análisis jurídico legal; al contrario, la decisión tiene fundamento en la medida en que se afirmen circunstancias de hecho y de derecho, sustentada en pruebas y normas aplicables que visualicen la base sobre la cual se apoya la decisión; estas afirmaciones no pueden ser frases trilladas o rutinarias, sino razones coherentes y claras referidas al caso concreto. Quien emita una resolución, sea administrativa o judicial, está en el deber de fundamentarla, porque solo así el administrado tendrá la posibilidad de analizar la decisión y de impugnarla; ante la omisión de una suficiente fundamentación se coarta su derecho a la defensa por estar imposibilitado de ponerla en duda. En ese sentido no debe limitarse la motivación como un mero requisito formal, al contrario, este requisito tiene por finalidad permitir la defensa del administrado.

Así, el derecho a una debida fundamentación y motivación de las resoluciones, se constituye en la garantía del sujeto procesal de que el juzgador al momento de emitir una decisión, explicará de manera clara, sustentada en derecho, los motivos que lo llevaron a tomar una decisión; argumentación que deberá seguir un orden coherente respecto a los hechos demandados y exponer con puntualidad los elementos jurídico-legales que determinaron su posición.

Dicho de otra forma, toda autoridad que dicte una resolución, debe imprescindiblemente exponer los hechos, realizar la fundamentación legal y citar las normas que sustentan la parte dispositiva de la misma, por cuanto la estructura de una resolución tanto en el fondo como en la forma, dejará pleno convencimiento a las partes de que se ha actuado no sólo de acuerdo a las normas sustantivas y procesales aplicables al caso, sino que la decisión está regida por los principios y valores supremos rectores que orientan al juzgador, eliminándose cualquier interés y parcialidad, dando al administrado el pleno convencimiento de que no había otra forma de resolver los hechos juzgados sino de la forma en que se decidió
(SSCC 0863/2007-R, 0752/2002-R, SC 1369/2001-R, entre otras).

La SCP 0668/2016-S1 de 15 de junio, citando la SC 2023/2010-R de 9 de noviembre, señaló: ‘“La garantía del debido proceso, comprende entre uno de sus elementos la exigencia de la motivación de las resoluciones, lo que significa, que toda autoridad que conozca de un reclamo, solicitud o dicte una resolución resolviendo una situación jurídica, debe ineludiblemente exponer los motivos que sustentan su decisión, para lo cual, también es necesario que exponga los hechos establecidos, si la problemática lo exige, de manera que el justiciable al momento de conocer la decisión del juzgador lea y comprenda la misma, pues la estructura de una resolución tanto en el fondo como en la forma, dejará pleno convencimiento a las partes de que se ha actuado no sólo de acuerdo a las normas sustantivas y procesales aplicables al caso, sino que también la decisión está regida por los principios y valores supremos rectores que rigen al juzgador, eliminándose cualquier interés y parcialidad, dando al administrado el pleno convencimiento de que no había otra forma de resolver los hechos juzgados sino de la forma en que se decidió. (…) cabe señalar que la motivación no implicará la exposición ampulosa de consideraciones y citas legales, sino que exige una estructura de forma y de fondo, pudiendo ser concisa, pero clara y satisfacer todos los puntos demandados, debiéndose expresar las convicciones determinativas que justifiquen razonablemente su decisión en cuyo caso las normas del debido proceso se tendrán por fielmente cumplidas; (…). Así la SC 1365/2005-R de 31 de octubre, entre otras”.

Así también la SCP 0066/2015-S2 de 3 de febrero, complementó: ‘…se concluye que la fundamentación de las resoluciones judiciales, constituye un elemento inherente a la garantía jurisdiccional del debido proceso, lo que significa que la autoridad que emite una resolución necesariamente debe exponer los hechos, la valoración efectuada de la prueba aportada, los fundamentos jurídicos de su determinación y las normas legales que aplica al caso concreto y que sustentan su fallo; lo que de ninguna manera implica una argumentación innecesaria que abunde en repeticiones o cuestiones irrelevantes al caso, sino que al contrario debe desarrollar, pero con precisión y claridad, las razones que motivaron al juzgador a asumir una determinada resolución, claro está con la justificación legal que respalda además esa situación’” .

La SCP 0102/2019-S1 de 10 de abril, indicó que: “… toda resolución debe ser motivada y fundamentada, lo que significa que la autoridad que emite un fallo necesariamente debe exponer los hechos, la valoración efectuada de la prueba aportada, los fundamentos jurídicos de su determinación y las normas legales que aplica al caso concreto y que sustentan su fallo; cuya motivación no siempre debe ser ampulosa sino que exige un estructura de forma y de fondo, pudiendo ser concisa, pero clara y satisfacer todos los puntos demandados, debiéndose expresar las convicciones determinativas que justifiquen razonablemente su decisión”.

Respecto al contenido esencial del derecho a una resolución motivada, la SCP 0893/2014 de 14 de mayo, señaló: «El contenido esencial del derecho a una resolución fundamentada o derecho a una resolución motivada, fue desarrollado en la SCP 2221/2012 de 8 de noviembre, y complementado por la SCP 0100/2013 de 17 de enero, teniendo en cuenta las finalidades que persigue este derecho fundamental.

Así, las señaladas Sentencias Constitucionales Plurinacionales, concluyeron que las finalidades implícitas que determinan el contenido esencial del derecho a una resolución fundamentada o derecho a una resolución motivada (judicial, administrativa o cualesquier otra, expresada en una resolución en general, sentencia, auto, etcétera) que resuelva un conflicto o una pretensión son: “1) El sometimiento manifiesto a la Constitución, conformada por: 1.a) la Constitución formal; es decir, el texto escrito; y, 1.b) Los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos que forman el bloque de constitucionalidad; así como a la ley, traducido en la observancia del principio de constitucionalidad y del principio de legalidad; 2) Lograr el convencimiento de las partes que la resolución en cuestión no es arbitraria, sino por el contrario, observa: el valor justicia, el principio de interdicción de la arbitrariedad, el principio de razonabilidad y el principio de congruencia; 3) Garantizar la posibilidad de control de la resolución en cuestión por los tribunales superiores que conozcan los correspondientes recursos o medios de impugnación; 4) Permitir el control de la actividad jurisdiccional o la actividad decisoria de todo órgano o persona, sea de carácter público o privado por parte de la opinión pública, en observancia del principio de publicidad…” (SCP 2221/2012 de 8 de noviembre); y, “…5) La exigencia de la observancia del principio dispositivo, que implica la exigencia que tiene el juzgador de otorgar respuestas a las pretensiones planteadas por las partes para defender sus derechos…” (SCP 0100/2013 de 17 de enero).

Sobre el segundo contenido; es decir, lograr el convencimiento de las partes de que la resolución no es arbitraria, sino por el contrario, observa: el valor justicia, el principio de interdicción de la arbitrariedad, el principio de razonabilidad y el principio de congruencia, en la SCP 2221/2012, el Tribunal Constitucional Plurinacional ha desarrollado las formas en las que puede manifestarse la arbitrariedad, señalando: “…la arbitrariedad puede estar expresada en: b.1) una 'decisión sin motivación', o extiendo esta es b.2) una 'motivación arbitraria'; o en su caso, b.3) una 'motivación insuficiente'”… desarrollando más adelante, el contenido de cada una de ellas.

“b.1) Por ejemplo, cuando una resolución en sentido general (judicial, administrativa, etc.), no da razones (justificaciones) que sustenten su decisión, traducido en las razones de hecho y de derecho, estamos ante la verificación de una 'decisión sin motivación', debido a que 'decidir no es motivar'. La 'justificación conlleva formular juicios evaluativos (formales o materiales) sobre el derecho y los hechos sub iudice [asunto pendiente de decisión]'.

b.2) Del mismo modo, verbigracia, cuando una resolución en sentido general (judicial, administrativa, etc.) sustenta su decisión con fundamentos y consideraciones meramente retóricas, basadas en conjeturas que carecen de todo sustento probatorio o jurídico alguno, y alejadas de la sumisión a la Constitución y la ley, se está ante una 'motivación arbitraria'. Al respecto el art. 30.II de la Ley del Órgano Judicial (LOJ) 'Obliga a las autoridades a fundamentar sus resoluciones con la prueba relativa sólo a los hechos y circunstancias, tal como ocurrieron, es escrito cumplimiento de las garantías procesales'.

En efecto, un supuesto de 'motivación arbitraria' es cuando una decisión coincide o deviene de la valoración arbitraria, irrazonable de la prueba o, en su caso, de la omisión en la valoración de la prueba aportada en el proceso (SC 0965/2006-R), que influye, en ambos casos, en la confiabilidad de las hipótesis fácticas (hechos probados) capaces de incidir en el sentido, en los fundamentos de la decisión. Es decir, existe dependencia en cómo cada elemento probatorio fue valorado o no fue valorado, para que se fortalezca o debilite las distintas hipótesis (premisas) sobre los hechos y, por ende, la fundamentación jurídica que sostenga la decisión.

(…)

b.3) De otro lado, cuando una resolución no justifica las razones por las cuales omite o se abstiene de pronunciar sobre ciertos temas o problemas jurídicos planteados por las partes, se está ante una 'motivación insuficiente'”».

Sobre la congruencia de las resoluciones, como elemento igualmente del debido proceso, la SC 1619/2010-R de 15 de octubre, entendido como: “la estricta correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto, (…). Esta definición general, no es limitativa de la congruencia que debe tener toda resolución ya sea judicial o administrativa y que implica también la concordancia entre la parte considerativa y dispositiva, y que debe mantenerse en todo su contenido, efectuando un razonamiento integral y armonizado entre los distintos considerandos y juicios de valor emitidos por la resolución, esta concordancia de contenido de la resolución y su estricta correspondencia entre lo pedido, lo considerado y lo resuelto, conlleva a su vez la cita de las disposiciones legales que apoyan la razón que llevó a la determinación que se asume”.

La SCP 0387/2012 de 22 de junio, de igual manera indicó que: “…este principio exige la correspondencia que debe existir entre lo resuelto por el juez y las pretensiones planteadas por las partes en conflicto en un proceso sea en el ámbito penal o administrativo; es decir, este principio delimita el contenido de las resoluciones que deben pronunciarse en concordancia con el sentido y alcance de las peticiones formuladas por las partes; en consecuencia, es innegable que quien administra justicia debe emitir fallos motivados, congruentes y pertinentes, pero no es menos evidente que si bien esos elementos de contenido de las resoluciones deben estar presentes como parte esencial de la misma; la exigencia de su presencia no debe ir más allá de lo previsible en vinculación al contenido razonable que haga contundente un fallo” .

III.3. Análisis del caso concreto

La impetrante de tutela mediante su representante legal denuncia la lesión de sus derechos a la defensa, al debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia, y los principios de verdad material e inversión de la prueba, señalando que ante un supuesto despido injustificado -la ahora tercera interesada- Emma Ticona Silva acudió a la Jefatura Regional de Trabajo de El Alto del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, instancia que emitió la Conminatoria MTEPS-VMTEPS-J.R.T.E.A./CONMIN/027/2019 de 20 de mayo, a efecto de que se reincorpore a dicha funcionaria, determinación basada en argumentos imprecisos y que desconoce la calidad de relación laboral, lo que suscitó que interpusiera recurso de revocatoria contra dicha decisión, la cual fue resuelta por la coaccionada Jefa Regional de Trabajo de El Alto, mediante RA JRTEA/VMML/014/2019 de 27 de junio, resolviendo confirmar la Conminatoria señalada; e interpuesto el recurso jerárquico, haciendo alusión a que la tercera interesada firmó un contrato administrativo eventual bajo la Partida 12100 que no reviste calidad de permanencia sino sólo hasta la ejecución del Programa “…FORTAL. DEFENSORÍA DE LA NIÑEZ Y ADOLESCENCIA 24 HORAS…” (sic); por lo que, por su naturaleza- no tiene carácter de permanencia; que los funcionarios de libre nombramiento no gozan de estabilidad laboral y que no existió ningún despido, sino que el contrato administrativo suscrito con la ex trabajadora concluyó; por lo cual, no podría haber una reincorporación sino una contratación, no obstante, el accionado Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social, por RM 046/20 de 21 de enero de 2020, confirmó totalmente la Resolución Administrativa impugnada así como lo dispuesto en la Conminatoria de reincorporación, desconociendo igualmente que el GAM de El Alto es una entidad pública sujeta a un POA y no puede disponer discrecionalmente del presupuesto asignado cuando el programa donde trabajaba la tercera interesada ya habría concluido, denunciando por ello que dicha decisión carecería de una debida fundamentación, sería incongruente y no estaría debidamente motivada.

Descritos de esa manera los supuestos actos ilegales, cabe aclarar que si bien en el presente caso la parte peticionante de tutela pide que se anule la Conminatoria MTEPS-VMTEPS-J.R.T.E.A./CONMIN/027/2019, la
RA JRTEA/VMML/014/2019; así como la RM 046/20, emitida ésta última a efecto de la interposición del recurso jerárquico, corresponderá realizar el análisis en la presente acción de amparo constitucional, sólo respecto a esa última decisión administrativa debido a que la justicia constitucional a través de la presente acción de defensa no puede efectuar el análisis o control de argumentos o fundamentos tratados en resoluciones que son susceptibles de revisión por tribunales superiores o de cierre; en el caso concreto, esta Sala Constitucional no puede emitir ningún criterio sobre la Conminatoria de reincorporación así como respecto a la Resolución administrativa que resolvió el recurso de revocatoria planteado contra la referida conminatoria, en el entendido de que la revisión de los mismos y el consiguiente control de alguna supuesta vulneración de derechos en el que se hubiera podido incurrir, corresponderá al tribunal de cierre, que en este caso es la autoridad que resolvió el recurso jerárquico, es decir el Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social accionado. De ahí que se tiene por agotada la instancia administrativa y por ende el cumplimiento del principio de subsidiariedad.

Efectuada dicha aclaración, la parte accionante además de denunciar la vulneración del derecho al debido proceso en sus elementos de fundamentación y motivación, igualmente refiere la lesión de ese derecho en su componente de congruencia, lo que lleva a tener que describir el contenido del recurso jerárquico planteado por la entidad impetrante de tutela, así emitida la RA JRTEA/VMML/014/2019, por la Jefa Regional de Trabajo de El Alto, a través de la cual se resolvió confirmar la Conminatoria MTEPS-VMTEPS-J.R.T.E.A./CONMIN/027/2019, que dispuso la reincorporación inmediata de Emma Ticona Silva, y por consiguiente rechazó el recurso de revocatoria interpuesto por la Directora de Talento Humano del GAM de El Alto; dicha autoridad, el 17 de julio de 2019, cuestionó dicha decisión administrativa interponiendo recurso jerárquico alegando los siguientes agravios: 1) Se mencionó el art. 10 del DS 28699, la parte referida al despido del trabajador, situación que nunca ocurrió, habiéndose producido simplemente una culminación de contrato, situación que se trata de forzar pretendiendo hacer ver una continuidad ficticia; 2) Se aludió la Ley 321, “DL 16187”, DS 0495, sin exponer el fundamento y la relación directa y fáctica que esta normativa tendría con las características del caso concreto, más aún si se trata de una entidad pública como es el GAM de El Alto, la cual no puede ser tratada como una empresa privada al manejar fondos públicos sujetos a fiscalización y a un POA, pretendiéndose modificar la estructura organizativa en cuanto a la modalidad de contratación y los programas ejecutados en favor de la ciudad de El Alto, no pudiendo disponerse de fondos públicos como se pretende con la Conminatoria confirmada con la RA JRTEA/JVMML/014/2019; 3) En cuanto a las conclusiones de la referida Resolución Administrativa, las mismas son desvirtuadas porque en relación a la Ley 321, si bien por la misma se incorpora a los trabajadores de los Gobiernos Municipales a la Ley General del Trabajo; empero, dicha incorporación se encuentra condicionada a que dichos trabajadores sean permanentes y siendo que la denunciante fue vinculada mediante contratos eventuales bajo la Partida 12100 amparada en el DS 28750 y dentro de un PROGRAMA, no tiene la calidad de permanente sino de eventual, ejecutándose dicho programa de forma temporal, debido a que no se cuenta con ítem para que se la vincule en forma permanente; 4) En cuanto al “DL 16187” al cual hizo referencia la
RA JRTEA/JVMML/014/2019 como fundamento, se define que los trabajos realizados por la denunciante serían propios, permanentes y principales sin tomar en cuenta que pertenecía al Programa “…FORTAL. DEFENSORÍA DE LA NIÑEZ Y ADOLESCENCIA 24 HRS...” (sic), siendo su participación de duración y presupuesto limitado, pretendiéndose alterar un programa que no admite funcionarios contratados a tiempo indefinido por el presupuesto asignado; 5) El “DL 16187” está referido a la prohibición de realizar contratos para trabajos propios y permanentes de una empresa que no es el caso del GAM de El Alto que es una entidad pública regida por normas y leyes del sector público y principalmente normas del presupuesto; 6) La Conminatoria MTEPS-VMTEPS J.R.T.E.A./CONMIN/027/2019, apoyó su decisión en el art. 21 de la LGT, que si bien señala que el contrato a plazo fijo se entenderá al existir reconducción si el trabajador continua sirviendo vencido el término del convenio, dicha norma no se adecua al caso, puesto que solamente se hizo referencia a una nota de 18 de abril de 2019 presentada por la denunciante y una planilla de control “de bebes” de 2 de enero al 18 de abril de 2019, donde se evidencia que la nombrada habría prestado funciones pese a que concluyó su contrato; documentos respecto a los cuales no se corrió traslado para su correspondiente observación dejándose en indefensión a la parte denunciada, incumpliéndose con el principio de contradicción incurriendo en falta de fundamentación y motivación al no resolver puntos del recurso, más aún si ese tema es trascendental puesto que se reitera que la denunciante no presentó ningún documento que pruebe que continuó trabajando después de fenecido su contrato y sin embargo ello aparece primero para fundamentar la conminatoria y ahora la Resolución Administrativa que resuelve el Recurso de Revocatoria; 7) En cuanto al principio de estabilidad laboral si bien se reconoce que el GAM de El Alto cuenta con reglamento propio para la contratación de personal que establece contrataciones eventuales por un máximo de un año y si bien la denunciante suscribió contratos, éstos fueron en el marco del Reglamento Interno, sin que exista ninguna observación anterior y que al no haber sido recontratada bajo la misma modalidad la denunciante presentó denuncia ante la Jefatura Regional de Trabajo de El Alto del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, el cual asume de manera errada que existe un despido injustificado cuando la desvinculación se dio por efecto del mismo contrato, sin que el GAM de El Alto haya incumplido el mismo; asimismo los argumentos vertidos en el recurso de revocatoria no fueron considerados, careciendo dicho fallo de fundamentación; 8) En cuanto al principio de jerarquía normativa que rige a todas las personas naturales y jurídicas así como los órganos públicos que establece el sometimiento a la Constitución, ello no fue desconocido por el GAM de El Alto, habiendo adecuado la contratación de personal a la Partida 12100 y el DS 28750 como normas vigentes para contrataciones a la Administración Pública; 9) Se hizo alusión al principio de estabilidad laboral que si bien es propio del derecho laboral y que habría sido vulnerado a partir de la conclusión del contrato, dicha apreciación no es adecuada a la situación de la denunciante quien fue contratada por una entidad pública bajo la modalidad que la Partida 12100 y el DS 28750 establecen y son exclusivamente para contrataciones de personal eventual; 10) Si bien el DS 0495 prevé que la Conminatoria debe ser cumplida, se debe tener presente que el objeto de la misma es restituir al trabajador en las mismas condiciones en las que se encontraba trabajando a momento de su desvinculación, no obstante que la denunciante nunca fue despedida, al encontrarse bajo la figura de contrataciones bajo la Partida 12100 correspondiendo su recontratación y no su reincorporación, debido a que la contratación bajo la referida partida es una modalidad legal amparada bajo el DS 28750, lo cual no fue entendido ni a momento de emitir la Conminatoria MTEPS-VMTEPS-J.R.T.E.A./CONMIN/027/2019 ni la RA JRTEA/VMML/014/2019, correspondiendo enmendar dicha lesión al GAM de El Alto; 11) Asimismo, no se consideraron los argumentos expuestos en el recurso de revocatoria en la Resolución Administrativa cuestionada, no se tomó en cuenta los principios que rigen la Administración Pública establecida en el art. 232 de la CPE, al no considerar que el GAM de El Alto es una entidad pública; asimismo, no fue objeto de análisis la “SC 115/2013-L” de 30 de agosto; las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0579/2015-S3 de 10 de junio y la 1476/2016-S3 de 12 de diciembre, que dejan sentado que los funcionarios de libre nombramiento no gozan del derecho a la estabilidad laboral por haber sido reclutados sin proceso previo tal el caso de la denunciante, correspondiendo tal prerrogativa a los funcionarios de carrera; de igual manera que la denunciante concluyó sus funciones en la fecha que conocía de antemano y que no era funcionaria de planta y con ítem, quien de forma arbitraria señala que la denuncia tiene el objeto de “reincorporación” extremo que se expuso en la única audiencia y también en el recurso de revocatoria que no mereció ningún pronunciamiento; 12) No se consideró ni fue objeto de análisis el hecho de que no se probó que la denunciante continúo trabajando una vez que su contrato concluyó, empero dicha afirmación fue dada por hecho, puesto que si pertenecía a un “programa” al finalizar este programa no existe posibilidad de que haya continuado prestando funciones, hecho que se expuso en el recurso de revocatoria y que no fue analizado y mucho menos existe pronunciamiento; 13) Esa falta de consideración y análisis en la que incurrió la RA JRTEA/VMML/014/2019, vulnera la garantía del debido proceso y a la defensa al no analizar y no pronunciarse sobre los puntos observados expuestos en el recurso de revocatoria y que no fueron analizados en la resolución administrativa que lo resuelve; 14) Igualmente la RA JRTEA/VMML/014/2019, no consideró que el principio de inversión de la prueba no es absoluto de conformidad al Auto Supremo (AS) 438/2015 de 6 de junio, que fue expuesto como fundamento en el recurso de revocatoria y que de forma parcializada fue considerado únicamente las simples afirmaciones de la parte denunciante, vulnerando el principio de verdad material conforme el art. 4 inc. d) de la Ley 2341, que obliga a las autoridades judiciales y administrativas a investigar de forma fehaciente la verdad material de los hechos expuestos por las partes; y, 15) La RA JRTEA/VMML/014/2019, señala que las desvinculaciones sólo pueden darse por los casos establecidos en los arts. 16 de la LGT y 9 de su Reglamento y sería una figura que el GAM de El Alto habría incumplido, al respecto se debe señalar que las contrataciones realizadas bajo la Partida 12100 que se encuentra regulada por el DS 28750, no requieren que se efectué ninguna desvinculación justificada o injustificada, debido a que los contratos eventuales amparados por esta normativa para el sector público, cesan en sus efectos a partir de la fecha de culminación tal es el caso de la denunciante que se encontraba contratada bajo la Partida 12100, siendo una apreciación totalmente errada, al no haber sido nunca despedida sino que únicamente se cumplió su contrato.

Dicho recurso fue resuelto a través de la RM 046/20 de 21 de enero de 2020, pronunciada por el accionado Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social, confirmando totalmente la RA JRTEA/VMML/014/2019, y en consecuencia la determinación asumida en la Conminatoria MTEPS-VMTEPS-J.R.T.E.A./CONMIN/027/2019, emitida por la Jefatura Regional de Trabajo de El Alto, bajo los siguientes fundamentos: i) El art. 46 .I de la CPE dispone que toda persona tiene derecho a una fuente laboral estable, siendo el Estado protector de la estabilidad laboral, siendo su aplicación directa e inmediata, adoptando políticas estatales, de orden legislativo administrativo y jurisdiccional para garantizar un trabajo estable, protegiendo al trabajador del despido arbitrario por parte del empleador de manera ilegal, en virtud a ello el Estado a través del DS 28699 modificado por el DS 0495, estableció un procedimiento administrativo para acudir ante las Jefaturas Departamentales de Trabajo, en caso de que la trabajadora opte por solicitar su reincorporación laboral ante un despido injustificado; ii) La Ley de Procedimiento Administrativo -Ley 2341 de 23 de abril de 2002- establece en su art. 4, los principios que rigen la actividad administrativa, cita al principio de sometimiento pleno a la ley, que implica que la administración pública debe regir sus actos con apego pleno a la ley asegurando el debido proceso, principios que siendo analizados con los argumentos y documentos aportados por el recurrente a efectos de emitir un criterio sobre la solitud particular de reincorporación; en esta línea de análisis se tiene que Emma Ticona Silva trabajó en el GAM de El Alto, mediante seis contratos a plazo fijo, siendo el último contrato el DTH/P 0660/2019 vigente del 4 de enero de 2019 al 29 de marzo de ese mismo año, relación laboral disuelta por causa injustificada, razón por la que habría solicitado su reincorporación; iii) Con relación a la desvinculación laboral realizada por el empleador bajo el término de haber culminado el contrato laboral, refiriendo que era temporal con vigencia hasta el 29 de marzo de 2019, el trabajador suscribió seis contratos que se inició desde el 3 de febrero de 2016 con el GAM de El Alto, siendo aplicable lo determinado en el “DL 16187” y la RM “193/72”, que determinan que la renovación de los contratos en tareas propias y permanentes son considerados como contratos indefinidos, correspondiendo la aplicación de la estabilidad en favor de la trabajadora, dado que los contratos suscritos no determinan en ninguna de sus cláusulas que la contracción tenga el carácter excepcional; iv) Conforme a la Ley 321 los trabajadores y trabajadoras se incorporan a la Ley General del Trabajo a aquellos que son asalariados permanentes que desempeñan funciones en servicios manuales y técnicos operativos y administrativos del GAM de las ciudades de La Paz y El Alto, bajo ese concepto los servidores municipales gozan de todos los derechos y beneficios, no pudiendo ser removidos de sus fuentes laborales de forma ilegal y arbitraria, salvo los casos establecidos en los arts. 16 de la LGT y 9 de su Decreto Reglamentario, así aplicando el art. 21 de la LGT que establece que los contratos a plazo fijo que persisten luego de haber concluido su vigencia, se consideran una reconducción, también el “DL 16187” establece que no está permitido más de dos contratos sucesivos a plazo fijo y tampoco los contratos a plazo fijo en tareas propias y permanentes, disponiéndose que el contrato a plazo fijo se convierta en contrato de tiempo indefinido, como se tiene modulado en la SCP 0740/2016-S2 de 8 de agosto, estableciendo que el empleador tomó la decisión unilateral de despedir al trabajador, considerándose un despido directo e injustificado; v) Con relación al incidente de nulidad de notificación con la RA JRTEA/VMML/014/2019, planteada por el empleador mencionando que se practicó de manera errada en ventanilla Única del GAM de El Alto, pese a señalar otra oficina en el recurso de revocatoria, la SCP 1661/2011-R de 21 de octubre, que establece que el fin y el objetivo de la notificación es poner en conocimiento a las partes el contenido de una resolución, dicho actuado cumplió con la finalidad de hacer conocer al empleador al haberla hecho en la misma institución, teniéndose por válida posibilitando que pueda presentar su recurso jerárquico; y, vi) La relación laboral que tuvo Emma Ticona Silva con el GAM de El Alto mediante contratos a plazo fijo, fue culminado bajo el argumento de haber concluido el contrato, argumento que no es válido al no existir una causa justificada demostrada al haberse suscrito seis contrato a plazo fijo, vulnerando el “DL 16187”, debiendo que el tercer contrato suscrito con el empleador debiera tener el carácter indefinido, confirmándose la Resolución Administrativa y la Conminatoria de Reincorporación de conformidad a lo previsto por la Ley 321.

Ahora bien, de la revisión y examen de los argumentos que sustentan dicha decisión, ahora cuestionada de ilegal y lesiva a los derechos de la entidad accionante, se evidencia que la misma carece de congruencia por cuanto no se pronunció respecto a todos los agravios descritos en el recurso jerárquico debido a que no existe ningún análisis respecto a los cuestionamientos relacionados a que se mencionaron la Ley 321, el “DL 16187”, y el DS 0495; empero, no se habría expuesto de manera alguna la relación directa que dicha norma tendría con el caso concreto, cuando debió considerarse que la entidad accionada es una entidad pública, aspecto respecto al cual la Resolución cuestionada de ilegal, no hizo mención alguna sobre este agravio; igualmente, se evidencia que no se pronunció de la misma manera en cuanto a que no se produjo un despido de la trabajadora sino que culminó su contrato, y pese que se hizo notar que la Resolución cuestionada mencionó el art. 10 del DS 28699, no se justificó de manera alguna la relación con los hechos fácticos; asimismo, se advierte de los fundamentos de la referida Resolución que la misma si bien se mencionó la Ley 321 que dispone la incorporación de los trabajadores de los Gobiernos Municipales a la Ley General del Trabajo, existe una condicionante cual que dichos trabajadores sean permanentes, no mereciendo pronunciamiento alguno la forma en la cual la tercera interesada fue contratada pese a que se hizo alusión que ésta fue vinculada a la entidad accionante mediante contratos eventuales bajo la Partida 12100 conforme lo dispuesto por el
DS 28750 y dentro de un Programa; por lo que, no tendría calidad de permanente, aspecto que no mereció una adecuada fundamentación ni explicación satisfactoria que pueda convencer a la parte que cuestiona ese aspecto que la interpretación realizada no fuera la correcta; de igual manera de los fundamentos de dicha Resolución, no explicaron el cuestionamiento referido a los contratos eventuales así como la temporalidad del programa en el que trabajó la tercera interesada y que conforme a la naturaleza de ese programa no sería admisible contratar de manera indefinida; falta de pronunciamiento que además de desconocer el debido proceso en su elemento de congruencia, igualmente desconoce una debida fundamentación y motivación de la decisión.

Sobre el cuestionamiento referido a que el art. 21 de la LGT, en la que se basó la Conminatoria MTEPS-VMTEPS J.R.T.E.A./CONMIN/027/2019, no se adecuaría al caso, al haberse solamente hecho referencia a una nota de 18 de abril de 2019 presentada por la denunciante y una planilla de control, en la cual supuestamente se evidenciaría que la misma prestó funciones incluso después de que concluyó su contrato, se denunció que esas pruebas no fueron corridas en traslado a efecto de que puedan ser rebatidas, situación que igualmente no mereció ninguna respuesta, más aún cuando lo que se cuestionó es que no existiría prueba que demuestre que la trabajadora continuó trabajando luego de fenecido el contrato, en ese contexto no solamente se estaría desconociendo el debido proceso en su elemento de congruencia, sino también esa falta de pronunciamiento denota que no existió una motivación insuficiente, puesto que no se justificó por qué no se pronunciaría sobre ese cuestionamiento, debiendo en todo caso explicarse el motivo por el cual no se pronunciaría al respecto.

Asimismo, se acusó que la Resolución cuestionada carecería de fundamentación al no haber considerado que los contratos asumidos por la tercera interesada habrían sido en el marco del Reglamento Interno y que no existió un despido injustificado, sino que ya no se la volvió a contratar bajo la misma modalidad; asimismo, se indicó que la apreciación de que se habría vulnerado el derecho laboral no sería correcta haciendo mención reiteradas veces que la denunciante fue contratada por una entidad pública bajo la modalidad de la Partida 12100 y el DS 28750, relacionada a contrataciones de personal eventual; sin embargo, respecto a dicho agravio, no se advierte que éste hubiera merecido una respuesta debidamente fundamentada e igualmente motivada, y que explique de manera coherente porque en el caso de la tercera interesada se desconocía esa forma de contratación y la aplicación del DS 28750.

De la misma manera se aludió que si bien el DS 0495, establece que la Conminatoria debe ser cumplida, el objeto de la misma sería restituir al trabajador en las mismas condiciones en las que se encontraba trabajando a momento de su desvinculación; empero, y siendo que la denunciante nunca fue despedida al encontrarse contratada bajo la Partida 12100 correspondiendo su recontratación y no su reincorporación, debido a que la contratación bajo la referida partida es una modalidad legal amparada bajo el DS 28750, lo cual no fue entendido ni a momento de emitir la Conminatoria MTEPS-VMTEPS-J.R.T.E.A./CONMIN/027/2019 ni la RA JRTEA/VMML/014/2019, correspondiendo enmendar dicha lesión al GAM de El Alto; sin embargo, dicho cuestionamiento no mereció un análisis, siendo evidente que la Resolución cuestionada carece de una debida fundamentación así como resulta ser incongruente, al no existir correlación entre lo denunciado y lo resuelto.

Asimismo, se denunció que no se consideraron los argumentos expuestos en el recurso de revocatoria en la Resolución Administrativa cuestionada, no se tomó en cuenta los principios que rigen la Administración Pública establecida en el art. 232 de la CPE, al no considerar que el GAM de El Alto es una entidad pública; cuando debió explicarse dicho agravio, no existiendo de la lectura de la Resolución cuestionada una explicación respecto al porqué no se ingresó a realizar ninguna explicación sobre el cuestionamiento de que el GAM de El Alto es una entidad pública que se basa en principios constitucionales que rigen su funcionamiento y normativa referida al manejo de presupuesto; asimismo, se denunció que las SC “115/2013-L” de 30 de agosto; y las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0579/2015-S3 de 10 de junio y la 1476/2016-S3 de 12 de diciembre, establecieron que los funcionarios de libre nombramiento no gozarían del derecho a la estabilidad laboral por no haber sido sometidos a proceso previo; lineamiento jurisprudencial que pese a ser aplicado al caso en concreto, no mereció ningún pronunciamiento ni se explicó por qué en el caso de la tercera interesada, dicha jurisprudencia no le era aplicable, denotando con ello que en la Resolución impugnada a través de la presente acción de defensa, concurre una motivación insuficiente; denunciándose de igual manera que no mereció ningún pronunciamiento el cuestionamiento de que la denunciante concluyó sus funciones en la fecha que conocía de antemano al estar vinculada bajo la modalidad de contrato a plazo fijo, por lo que no era funcionaria de planta y con ítem, siendo arbitrario sostener que la denuncia tendría como el objeto la reincorporación cuando ello se encuentra relacionado con el hecho de que dicha trabajadora nunca fue despedida sino que su contrato concluyó; debiendo explicarse de manera razonable cómo en el caso debe procederse a su reincorporación, situación como ya se indicó no mereció una explicación suficiente que dé certeza de que lo decidido se encuentra conforme a los hechos y en base a la normativa aplicable al caso en cuestión.

Así también, se cuestionó que la RA JRTEA/VMML/014/2019, señaló que las desvinculaciones sólo podrían darse por los casos establecidos en los arts. 16 de la LGT y 9 de su Reglamento y sería una figura que el GAM de El Alto habría incumplido, volviéndose a indicar al respecto que las contrataciones realizadas bajo la Partida 12100 que se encuentra regulada por el DS 28750, no requieren que se efectué ninguna desvinculación justificada o injustificada, debido a que los contratos eventuales amparados por esta normativa para el sector público, cesan en sus efectos a partir de la fecha de culminación tal es el caso de la denunciante que se encontraba contratada bajo la Partida 12100, siendo una apreciación totalmente errada, al no haber sido nunca despedida sino que únicamente se cumplió su contrato; cuestionamiento que pese a haber sido mencionado muchas veces, no mereció una respuesta; más al contrario dicha decisión se limitó a señalar que Emma Ticona Silva trabajó en el GAM de El Alto mediante seis contratos a plazo fijo, siendo el último contrato el DTH/P 0660/2019 vigente del 4 de enero de 2019 al 29 de marzo de ese mismo año, relación laboral disuelta por causa injustificada, razón por la que habría solicitado su reincorporación; cuando en los cuestionamientos que son base del recurso jerárquico, se reclamó que no existió desvinculación laboral, que el contrato era temporal, que la tercera interesada no era funcionaria de planta y permanente para que se tome en cuenta la inamovilidad laboral en su caso o se aplique el criterio de que los contratos en tareas propias y permanentes serían considerados como contratos indefinidos; es decir, que el reclamo de que la tercera interesada firmó un contrato administrativo eventual bajo la Partida 12100 que no reviste calidad de permanencia sino sólo hasta la ejecución del Programa “…FORTAL. DEFENSORÍA DE LA NIÑEZ Y ADOLESCENCIA 24 HRS...” (sic), por dicha naturaleza contractual no concurriría ningún carácter de permanencia, no mereció ninguna explicación coherente; así como que el sector público, conforme a los lineamientos jurisprudenciales, no opera la conversión de un contrato de trabajo a plazo fijo en uno indefinido y que los funcionarios de libre nombramiento no gozan de estabilidad laboral; temas que como se ya se dijo, no merecieron un pronunciamiento expreso desconociendo con ello el derecho al debido proceso en los elementos cuestionados en la presente acción de amparo constitucional.

De acuerdo a todo lo descrito procedentemente, es evidente que la
RM 046/20, pronunciada por el accionado Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social, no se encuentra debidamente fundamentada y motivada, así como desconoció el debido proceso en su elemento de congruencia, al no haberse respondido a todos los cuestionamientos realizados en el recurso jerárquico, puesto que debió pronunciarse respecto a todas y cada una de las denuncias, al no haberlo hecho incurrió en omisión y actuación indebida que permite la apertura de la protección constitucional mediante la presente acción de defensa en relación a los derechos fundamentales descritos, debiendo en consecuencia concederse la tutela solicitada y disponer que se emita una nueva resolución.

Por consiguiente, el Tribunal de garantías, al denegar la tutela solicitada, obró de forma incorrecta.