AUTO CONSTITUCIONAL 0332/2021-CA

II.1. Norma impugnada y preceptos constitucionales supuestamente infringidos

La accionante demanda la inconstitucionalidad del art. 4 del DS 27874, “…POR APLICACIÓN PREFERENTE A LA LEY 2492 DE 2 DE AGOSTO DE 2003…” (sic), y por ser presuntamente contrario a los arts. 1, 8, 9.4, 11, 14, 22, 23, 26, 115, 117, 178 y 410 de la CPE; y, 8, 9 y 26 de la CADH.

II.2. Marco normativo constitucional y legal

De acuerdo a lo previsto por el art. 196.I de la Ley Fundamental, el Tribunal Constitucional Plurinacional, vela por la supremacía de la Constitución Política del Estado y ejerce el control de constitucionalidad.

El art. 72 del Código Procesal Constitucional (CPCo), señala que: “Las Acciones de Inconstitucionalidad son de puro derecho y tienen por objeto declarar la inconstitucionalidad de toda norma jurídica incluida en una Ley, decreto o cualquier género de resolución no judicial que sea contraria a la Constitución Política del Estado, a instancia de las autoridades públicas señaladas en el presente Código” (las negrillas nos pertenecen).

Asimismo, el art. 73.2 del CPCo, establece que la “Acción de Inconstitucionalidad de carácter concreto, que procederá en el marco de un proceso judicial o administrativo cuya decisión dependa de la constitucionalidad de leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales” (las negrillas son ilustrativas).

De igual forma el art. 81.I del indicado Código, establece que: “La Acción de Inconstitucionalidad Concreta podrá ser presentada por una sola vez en cualquier estado de la tramitación del proceso judicial o administrativo; aún en recurso de casación y jerárquico, antes de la ejecutoria de Sentencia” (el resaltado es nuestro).

El art. 24.I.4 del CPCo, determina que las acciones de inconstitucionalidad, conflictos de competencias y atribuciones, consultas y recursos deberán contener: “…la identificación de la disposición legal y las normas impugnadas, así como las normas constitucionales que se consideren infringidas, formulando con claridad los motivos por los que la norma impugnada es contraria a la Constitución Política del Estado” (las negrillas nos corresponden).

Por otra parte, el art. 27.II del señalado Código, establece que la Comisión de Admisión podrá rechazar las acciones, demandas, consultas y recursos en los siguientes casos:

“a) Cuando concurra la cosa juzgada constitucional.

b) Cuando sea presentada de manera extemporánea en los casos que así corresponda, o

c) Cuando carezca en absoluto de fundamentos jurídico constitucionales que justifiquen una decisión de fondo” (las negrillas nos pertenecen).

Ahora bien, de lo relacionado precedentemente, se extrae que la inobservancia de estos requisitos hace inviable el ejercicio de un verdadero control de constitucionalidad; por lo que, antes de ingresar al análisis de fondo de la acción de inconstitucionalidad concreta presentada, es necesario que la Comisión de Admisión de este Tribunal, verifique el cumplimiento de los requisitos desarrollados precedentemente.

II.3. El control normativo de constitucionalidad no es un mecanismo que pueda suplir el control de legalidad

Al respecto la SC 0022/2006 de 18 de abril, explicó un razonamiento ahora aplicable a la acción de inconstitucionalidad concreta, que señala: “…el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad vinculado a un proceso judicial o administrativo, es un mecanismo previsto para el control de constitucionalidad, se activa en aquellos casos en los que las disposiciones legales que forman parte del objeto de control presenten signos de incompatibilidad o contradicción directa con la Constitución; a contrario sensu no se activa cuando una disposición legal contradice o es incompatible con otra disposición legal ordinaria de superior jerarquía, ya que en esa situación nos encontraríamos ante una ilegalidad no ante una inconstitucionalidad; por lo que el control de esa situación corresponde al ámbito del control de legalidad, conforme está previsto por el parágrafo III de las disposiciones finales de derogaciones y modificaciones de la Ley del Tribunal Constitucional, modificado por la Ley 1979 de 24 de mayo, por cuyo mandato ‘Se aplicarán los procesos contenciosos administrativos por las autoridades judiciales competentes, cuando se impugnen decretos o resoluciones que se consideren ilegales por su oposición a una norma superior, salvo que la contradicción acusada se refiera de manera directa a una o más disposiciones de la Constitución Política del Estado”’ (las negrillas son nuestras [criterio asumido entre otros en el AC 0131/2010-CA de 30 de abril]).

Por su parte, la SCP 0026/2016 de 17 de febrero, citando a la SCP 1998/2014 de 5 de diciembre, estableció que: “El control normativo que se materializa mediante la activación de las acciones de inconstitucionalidad concreta y abstracta, constituye el mecanismo de carácter procesal que permite a este Tribunal, realizar el contraste o test de constitucionalidad de toda disposición legal de cuya constitucionalidad se duda. Para esa labor, la única fuente o parámetro de examen y verificación de compatibilidad es el contenido de la Ley Fundamental y las normas que integran el bloque de constitucionalidad, conforme a la comprensión de los arts. 256 y 410 de la CPE; es decir, el conflicto normativo que corresponde ser resuelto por esta jurisdicción, se da cuando las disposiciones normativas con rango infra constitucional, ya sean leyes con alcance nacional, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, normas departamentales y municipales, decretos y resoluciones, se sobreponen o contravienen la naturaleza y el espíritu del contenido constitucional; sin embargo, las antinomias o las controversias normativas entre disposiciones legales con jerarquía inferior a la Constitución Política del Estado, corresponden ser dilucidados y armonizados ante las autoridades de la jurisdicción ordinaria o administrativa, según corresponda en cada caso concreto. En ese sentido, este Tribunal, en el ejercicio de las atribuciones previstas en la Norma Suprema, no ejerce el control de legalidad de las disposiciones, al tener como labor principal la de velar por la supremacía de la Ley Fundamental, a través del control de constitucionalidad. Por lo tanto, si la acción de inconstitucionalidad concreta o abstracta tiene implícito como problema jurídico un conflicto de inter legalidad, esta jurisdicción deberá declarar la improcedencia de la acción, sin ingresar al fondo de la problemática planteada, habida cuenta que el constituyente boliviano, no confirió al Tribunal Constitucional Plurinacional la facultad de armonizar o compatibilizar normas de esa jerarquía” (las negrillas y subrayado nos corresponden [Razonamiento reiterado por el AC 011/2017-CA de 13 de enero]).

II.4. Sobre la debida fundamentación como requisito de admisión de las demandas de acción de inconstitucionalidad

Al respecto el AC 0441/2014-CA de 4 de diciembre, refirió que: “…si la acción de inconstitucionalidad concreta se pretende activar a solicitud de una de las partes, el peticionante debe efectuar una fundamentación clara y precisa, acorde a las exigencias establecidas en el Código Procesal Constitucional, en la medida que esta jurisdicción adquiera duda razonable sobre la presunta inconstitucionalidad de la norma legal impugnada, ello implica precisar con claridad la expresión de motivos que resalten las razones por las que se considera que la norma impugnada es contraria al orden constitucional vigente (…)

La fundamentación exigida en el art. 24.I.4 del CPCo, cuyo incumplimiento es sancionado con el rechazo de la acción, conforme estipula el art. 27.II. inc. c) del mismo Código, no consiste en la mera identificación de preceptos constitucionales y legales y, menos en la simple trascripción de textos doctrinales y jurisprudenciales, sino que, cuando se pretende promover la acción de inconstitucionalidad concreta a petición de una de las partes, el solicitante debe exponer de manera fundada y precisa, explicando en qué medida el contenido normativo demandado de inconstitucional infringe las normas constitucionales…” (las negrillas nos pertenecen).

El AC 0312/2012-CA de 9 de abril, determinó que: ‘“…La expresión de los fundamentos jurídico-constitucionales es esencial, pues no es suficiente la mera identificación de las normas constitucionales que se considera estarían siendo infringidas (…) también es imprescindible que se exprese y justifique en qué medida la decisión que debe adoptar el Juez o Tribunal depende de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la disposición legal impugnada’; en consecuencia, la inobservancia de estos requisitos hace inviable el ejercicio de un verdadero control de constitucionalidad y determina el rechazo del recurso” (las negrillas son agregadas).

De lo que se infiere que, para poder acceder a la justicia constitucional a objeto de que se realice un verdadero control de constitucionalidad de orden normativo, la parte solicitante tiene el deber ineludible de realizar una adecuada contrastación de manera clara y precisa de la norma impugnada que presuntamente contradice al texto constitucional así como a los principios, valores y fines que persigue el Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario; siendo que, además debe contener la suficiente fundamentación jurídico-constitucional que logre generar duda haciendo necesaria la contrastación, y en su caso, ser expulsada del ordenamiento jurídico si corresponde.

II.5. Análisis del caso concreto

Se demanda la inconstitucionalidad del art. 4 del DS 27874, “…POR APLICACIÓN PREFERENTE A LA LEY 2492 DE 2 DE AGOSTO DE 2003…” (sic), y por ser presuntamente contrario a los arts. 1, 8, 9.4, 11, 14, 22, 23, 26, 115, 117, 178 y 410 de la CPE; y, 8, 9 y 26 de la CADH.

Al respecto, el art. 196.I de la Norma Suprema, dispone como atribución del Tribunal Constitucional Plurinacional ejercer el control de constitucionalidad, el cual consiste en la verificación del texto de la norma impugnada con los preceptos constitucionales que se consideran opuestos y en caso de evidenciarse la existencia de contradicción en sus términos, deberá procederse a la depuración de las disposiciones cuestionadas del ordenamiento jurídico del Estado.

Bajo ese marco, de la lectura de la demanda se advierte que, si bien la misma cumple lo exigido por el art. 81.I del CPCo, al haber sido interpuesta a momento de presentar alegatos dentro de un proceso administrativo tributario en fase de ejecución tributaria, en el cual la parte accionante interpuso recurso jerárquico que se encuentra pendiente de resolución, los argumentos expuestos en la demanda están relacionados al control de legalidad y no así al control de constitucionalidad como tal, por cuanto se denuncia que el precepto impugnado supuestamente vulnera el derecho al debido proceso y a los principios de jerarquía normativa y seguridad jurídica; toda vez que, en el proceso administrativo citado, a pesar de ser la norma impugnada una disposición de menor jerarquía fue aplicada preferentemente, contradiciendo lo dispuesto en el art. 108 del CTB, en lo que refiere al momento de la ejecución tributaria a partir de la notificación con el Título de Ejecución Tributaria, puesto que por efecto legal del art. 108.6 del citado Código, la DUI (IMI 4) 2009/201/C-1620 no obstante que no consigna deuda tributaria alguna, tendría la calidad de título de ejecución tributaria, al ser una declaración jurada presentada, por lo tanto, un título necesario para la procedencia de la ejecución tributaria, y los efectos del cómputo del plazo para la prescripción del derecho a la ejecución tributaria solicitada en el proceso administrativo; lo cual no fue considerado por la Administración Tributaria Aduanera.

En consecuencia los extremos descritos denotan que la demanda de inconstitucionalidad trata de una denuncia referente a un conflicto emergente de contenidos normativos plasmados en disposiciones infra-constitucionales, pues la pretensión jurídica de la parte accionante se traduce en que mediante la presente acción de inconstitucionalidad concreta se efectuó una interpretación sobre qué documentos se constituyen en títulos de ejecución tributaria emergente de la aplicación del precepto impugnado, lo cual de acuerdo a lo señalado en el Fundamento Jurídico II.3 de este Auto Constitucional, no puede ser examinado mediante esta acción normativa, al ser una problemática circunscrita al ámbito propio del control de legalidad, al referirse a la aplicación preferente de un decreto supremo sobre una ley, incumpliendo con ello la carga argumentativa respecto a la disposición cuestionada de inconstitucional, así como contravenir la naturaleza de la acción de inconstitucionalidad concreta; por lo que, no puede ser sometido al control normativo de constitucionalidad.

Asimismo, se concluye que la demanda de la acción de inconstitucionalidad concreta analizada, carece de una adecuada fundamentación jurídico-constitucional, toda vez que, por una parte de acuerdo a lo previsto en el Fundamento Jurídico II.4 del presente fallo constitucional, si bien se identificó con precisión el artículo impugnado así como los preceptos constitucionales a los cuales considera serían contrarios; no obstante, la accionante omitió realizar la correspondiente contrastación de la norma cuya inconstitucionalidad pretende con cada uno de los artículos constitucionales identificados, por cuanto no llegó a explicar cómo se produciría la presunta contradicción que acusa, y si bien indica que la aplicación preferente del precepto observado afectará a la decisión final del recurso jerárquico que interpuso; sin embargo, no justifica en qué medida la decisión que debe adoptar la autoridad consultante depende de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la disposición legal cuestionada. Por lo cual no se aprecia una duda razonable y fundada respecto a la inconstitucionalidad demandada.

Lo expuesto precedentemente, permite concluir que se incumplió con el art. 24.I.4 del CPCo, incurriendo por ello en la causal de rechazo prevista en el art. 27.II. inc. c) del citado Código, al carecer la presente acción de control normativo de fundamentación jurídico-constitucional que generen una duda razonable sobre la constitucionalidad de las normas cuestionadas, conforme se señaló en los Fundamentos Jurídicos II.3 y II.4 de este Auto Constitucional, al confundir la parte accionante el control normativo -que hace a la naturaleza y alcance de esta acción- con el control de legalidad, propio de la jurisdicción ordinaria.

Consiguientemente, la autoridad administrativa consultante, al rechazar promover la acción de inconstitucionalidad concreta, actuó correctamente, aunque con otros fundamentos.