SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0494/2021-S4

Los accionantes denuncian que los demandados incumplieron los arts. 7, 108.1, 168, 172.1 y 411 de la CPE; 29.1 y 2 de la DUDH; y, 15, 21 inc. d) y última parte, 23 y 190 de la LRE, mandatos sobre los cuáles, se demostraron renuentes, pese a los resultados obtenidos del referéndum de 21 de febrero de 2016 y a las notas públicas de solicitud al cumplimiento de los preceptos constitucionales antes mencionados.

En consecuencia, corresponde dilucidar en revisión si tales argumentos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.

III.1. Naturaleza jurídica de la acción de cumplimiento y sus presupuestos de procedencia

Una de las características más relevantes del Estado Constitucional de Derecho, es la supremacía de la Constitución Política del Estado, que se sustenta en la doctrina de la teoría pura del derecho; según la cual, el orden jurídico constituye un sistema jerárquico que reposa sobre una norma fundante básica, que tiene un efecto de irradiación sobre el ordenamiento jurídico en general y en la que encuentra su fundamento de validez, al punto que ninguna norma, incluida la ley, puede contrariar el contenido de sus disposiciones. Asimismo, otra característica propia de este modelo, es el principio de subordinación, por el cual, todos los órganos del Estado actúan dentro de los límites fijados por el texto constitucional y la obligación –para todos los servidores públicos y particulares– es de aplicarla, cumplirla, conferirle eficacia, no vulnerarla por acción ni por omisión.

La Constitución Política del Estado se caracteriza fundamentalmente por su carácter garantista y progresista en cuanto a la obligación de respeto y protección de los derechos humanos, en ese sentido, regula distintos mecanismos de tutela constitucional, entre ellos, la acción de cumplimiento, cuyo objeto es hacer cumplir –por la autoridad pública–, el mandato imperativo previsto en una disposición de la Constitución o de la ley, conforme se tiene establecido en el art. 134 de la CPE; es así que, toda persona que considere que está siendo afectada por el incumplimiento de un mandato expreso previsto en la Constitución o la ley, tiene el derecho de formular la acción de cumplimiento, impetrando a la autoridad judicial competente, que ordene al funcionario público renuente, su inmediato cumplimiento.

Es importante destacar el valor normativo que en el Estado Constitucional de Derecho adquiere la Norma Suprema, situación que no acontecía en el Estado Legislado, posibilitando de esa manera que cualquier persona no sólo exija el cumplimiento de lo dispuesto en la ley, sino también de la Norma Suprema, considerando a esta última no sólo como una norma de carácter formal, reguladora de las fuentes del derecho, o de la distribución y ejercicio del poder público, sino fundamentalmente, como la Norma Suprema del ordenamiento jurídico que contiene valores, principios, derechos y garantías que deben aplicarse y cumplirse en el marco de la actuación de todos los órganos del Estado, en especial del legislativo y del intérprete de la Constitución.

La jurisprudencia constitucional ha desarrollado la acción de cumplimiento, precisando su naturaleza jurídica, sus características, su ámbito de protección y su legitimación procesal, entre otros aspectos, así se puede señalar a la SC 0258/2011-R de 16 de marzo, que estableció que la acción de cumplimiento está configurada: “...como un verdadero proceso constitucional, por las siguientes razones: i) Está configurada procesalmente por la Constitución Política del Estado; ii) Su conocimiento y resolución es de competencia de la justicia constitucional; iii) Tiene como objeto -conforme se verá- garantizar el cumplimiento de la Constitución y la ley y, en tal sentido, protege el principio de legalidad y supremacía constitucional y la seguridad jurídica; y, iv) Tutela de manera indirecta derechos fundamentales y garantías constitucionales, -como se analizará posteriormente-.

La acción de cumplimiento está integrada por una serie de actos de procedimiento como la demanda, el informe, la audiencia, la resolución y posterior revisión por el Tribunal Constitucional, que configuran un proceso constitucional autónomo, de carácter extraordinario, tramitación especial y sumaria, en el que se reclama la materialización de un deber -constitucional o legal- omitido, existe en tal sentido una pretensión, partes discrepantes, un procedimiento específico conforme al cual se desarrolla la acción, y un juez o tribunal que resuelve otorgar o denegar la tutela.

Cabe resaltar que esta garantía constitucional jurisdiccional está prevista en nuestra Constitución como una acción de defensa, entendiéndola como la potestad que tiene toda persona -individual o colectiva- de activar la justicia constitucional en defensa de la Constitución Política del Estado y de las normas jurídicas, ante el incumplimiento de deberes concretos contenidos en ellas. Es una acción sumaria, ágil y expedita a favor del ciudadano, cuyo conocimiento compete a la jurisdicción constitucional, que tiene por finalidad garantizar el cumplimiento de las normas constitucionales y legales, otorgando seguridad jurídica y materializando el principio de legalidad y supremacía constitucional; de ahí que también se configure como componente esencial del subsistema garantista, ampliamente mejorado debiendo invocarse ante el incumplimiento de deberes específicos previstos en la Constitución y en la Ley” (las negrillas son nuestras).

Respecto a la acción de cumplimiento y su ámbito protectivo, la SCP 0770/2019-S4 de 12 de septiembre, señaló que por su naturaleza jurídica, dicha acción busca tutelar el cumplimiento de un mandato imperativo del ordenamiento jurídico, contenido en una norma que reúna las características de ser un mandato vigente, cierto, claro y que no esté sujeto a controversia, en los casos en los que de manera injustificada se incumple o existe resistencia a cumplirlo.

Horacio Andaluz Vegacenteno, sostiene que es la: “...acción instaurada para defender los mandatos claros y expresos de la Constitución, la demanda de cumplimiento de una ley no puede sino estar atada a dichos mandatos. Por tanto, al exigirse el cumplimiento de dicha ley se está exigiendo el cumplimento, por devolución, de la disposición constitucional que ordenó tal remisión legislativa”.

La finalidad de esta acción, de acuerdo a lo previsto por el art. 134.I de la CPE; es constituirse en un mecanismo de defensa pertinente ante el incumplimiento de disposiciones constitucionales o legales por parte de servidores públicos, y así, garantizar la ejecución de la Constitución o la ley, protegiendo de esa manera, el principio de legalidad y supremacía constitucional, la seguridad jurídica y a su vez, de manera indirecta, derechos fundamentales y garantías constitucionales. Cuando la Constitución establece como objeto de esta acción, el cumplimiento de la Constitución y la ley, hace referencia a un deber específico previsto en dichas normas, pues como dispone el parágrafo tercero del art. 134 de la CPE, el juez que conozca la acción de defensa, de encontrar cierta y efectiva la demanda, debe ordenar el cumplimiento del deber omitido (SCP 0406/2019-S3 de 8 de agosto).

Continuando con el análisis y la jurisprudencia desarrollada en la indicada Resolución el objeto de tutela de esta acción está vinculado a garantizar el cumplimiento de un deber contenido en: 1) Normas constitucionales, las cuales, como se ha visto, tienen un valor normativo inmediato y directo y a cuya observancia están obligados los servidores públicos y los particulares (arts. 9.4, 108.1, 2 y 3 y 410 de la CPE); y, 2) La Ley, entendida no en el sentido formal –como originada en el órgano legislativo– sino material, sin importar la fuente de producción, abarcando, por tanto, a Decretos Supremos, Resoluciones Supremas, la legislación departamental y municipal, a cuyo cumplimiento también se obligan los particulares y los servidores públicos (arts. 14.V y 108.1 de la Norma Suprema).

Se concluye entonces que, a diferencia del amparo constitucional –que procede contra actos ilegales u omisiones ilegales o indebidas–, la acción de cumplimiento es un proceso de naturaleza constitucional que procede ante el incumplimiento de disposiciones constitucionales o legales concretas, expresas y específicas. Dicho deber establecido en la norma constitucional, es concreto y puede ser exigido de manera cierta e indudable a los servidores públicos, pues deriva, como se tiene dicho, de un mandato específico y determinado.

En cuanto a las características de la acción de cumplimiento, el Tribunal Constitucional Plurinacional, en su desarrollo jurisprudencial, fue definiendo las características peculiares que se asocian a la naturaleza jurídica y ámbito de protección de este instituto jurídico, estableciendo en la SCP 0050/2019-S2 de 1 de abril, el siguiente entendimiento: “a) Tiene como objeto -conforme se verá- garantizar el cumplimiento de la Constitución Política del Estado y la ley; en tal sentido, protege los principios de legalidad, supremacía constitucional y seguridad jurídica; b) Tutela mandatos normativos de acción y abstención, consecuentemente, la ejecución de aquello que es deber del servidor público -norma imperativa de hacer-, como la inejecución de aquello que el servidor público por mandato normativo expreso no debe hacer; c) El sentido de la Norma Suprema involucra todas aquellas disposiciones propias del bloque de constitucionalidad -art. 410.II de la CPE; y, SCP 0902/2013 de 20 de junio-; d) El sentido de la ley, comprende no solo su dimensión formal -como originada en el Órgano Legislativo-, sino también material, sin importar la fuente de producción; es decir, aquellas que emanan no únicamente del Órgano que detenta la facultad legislativa en el nivel central, sino que involucra disposiciones con rango infraconstitucional y legal que contempla a los estatutos autonómicos, las cartas orgánicas y el resto de legislación departamental, municipal e indígena -art. 410.II.3 de la CPE y, SC 0258/2011-R de 16 de marzo-; e) No se rige por el principio de inmediatez, debido a que su tramitación trasciende al interés individual, ya que su finalidad es la de garantizar la supremacía constitucional, el principio de legalidad y la vigencia del Estado Constitucional de Derecho; por tanto, la oportunidad para interponer la acción, caduca cuando la disposición cuyo cumplimiento se invoca, pierda vigencia -derogue o abrogue- (Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0902/2013 y 0849/2015-S2 de 25 de agosto); f) La acción de cumplimiento se rige por el principio de no supletoriedad, que implica que con carácter previo a acudir a la jurisdicción constitucional, se haya solicitado al servidor público renuente el cumplimiento de la obligación de abstención o realización, lo que no significa, que deba agotar mecanismos jurisdiccionales o administrativos (SC 1474/2011-R de 10 de octubre y SCP 0902/2013); y, g) Tutela de manera indirecta derechos fundamentales y garantías constitucionales (SC 0258/2011-R)”.

Sobre los principios de subsidiariedad e inmediatez, previstos para la acción de amparo constitucional, no son aplicables en la acción de cumplimiento; pues, en primer lugar, la norma constitucional no establece plazo de caducidad alguno, dentro del cual, pueda ser ejercida la acción de cumplimiento; por lo que, no es posible aplicar el principio de inmediatez; al respecto, la jurisprudencia contemplada en la SCP 0902/2013 de 20 de junio, al precisar las características de esta acción constitucional, estableció que: “...no se rige por el principio de inmediatez porque el deber de cumplimiento de una disposición no puede caducar con el tiempo sino con la derogatoria de la norma que impone el deber, es decir, no se busca la tutela de derechos subjetivos sino la vigencia del Estado de Derecho (art. 1 de la CPE), en este sentido el cumplimiento de la Norma Suprema y la ley trasciende del interés individual siendo de interés público...”.

No obstante que resulta claro que el principio de inmediatez, que se traduce en el tiempo razonable para la activación de la tutela constitucional, no es aplicable a la acción de cumplimiento; sin embargo, no debe perderse de vista que el constituyente estableció un plazo de caducidad de seis meses para la activación de la acción de amparo constitucional; en ese orden, tomando en cuenta que la presente acción, también representa una vía de carácter tutelar, esta plazo es considerado razonable para una tutela eficaz y oportuna; por lo tanto, debe ser también aplicado en la acción de cumplimiento; el cual debe empezar a computarse desde que se emite respuesta a la petición previa de cumplimiento o desde que en materia administrativa opera el silencio administrativo negativo; pues tal como se detalló en la jurisprudencia glosada precedentemente, este tipo de mecanismo constitucional tutela mandatos normativos tanto de acción como de abstención, lo que significa que tiene una dimensión positiva, es decir, la ejecución de aquello que es deber del servidor público, debido a la existencia de una norma imperativa de hacer; y una dimensión negativa, cuando se produce la inejecución de aquello que el servidor público, por mandato normativo expreso no debe hacer. Para ambos casos, se computa el plazo de caducidad a partir de la renuencia del servidor público o desde que opera el silencio administrativo negativo, según sea el caso.

De la misma manera, la normativa constitucional citada tampoco prevé la aplicación del principio de subsidiariedad en esta acción de garantía, pues si bien el art. 66.2 del CPCo, regula como una causal de improcedencia de la acción de cumplimiento “Cuando el accionante no haya reclamado previamente y de manera documentada a la autoridad accionada, el cumplimiento legal del deber omitido”, dicha previsión no se refiere al principio de subsidiariedad propiamente dicho, sino únicamente a la constitución en renuencia de la autoridad que debe cumplir con el deber omitido, cosa distinta a la subsidiariedad, sin que ello constituya una apertura de un procedimiento en la vía administrativa o jurisdiccional; al respecto, la SCP 0548/2013 de 14 de mayo, al referirse a las causales de improcedencia regladas contenidas en el art. 66 del CPCo, señaló lo siguiente: “...b) Debe existir una solicitud expresa y clara en la cual el accionante recuerde al servidor público su deber de cumplimiento de la norma, y ante la renuencia (tácita o expresa) recién se activa la jurisdicción constitucional, aspecto diferente a la subsidiariedad...”.

Este principio fue desarrollado en la SC 1474/2011-R de 10 de octubre, en la que se estableció que el mismo: “…implica que la jurisdicción constitucional a través de la acción de cumplimiento, solamente puede ser activada siempre y cuando la autoridad que omite el cumplimento de un mandato expreso, no sujeto a condición y vigente, plasmado en una norma constitucional o legal, haya tenido la posibilidad de dar estricta observancia a este mandato, a cuyo efecto, antes de activarse la justicia constitucional, debe previamente solicitarse a ésta, el cumplimiento del deber omitido; sin embargo, es preciso aclarar que en la acción de cumplimiento, este principio no puede equipararse al principio de subsidiaridad aplicable a la acción de amparo constitucional, ya que de acuerdo a la esencia de este mecanismo de defensa, como se dijo, la apertura de un procedimiento administrativo o uno judicial, dentro de los cuales debería agotarse las instancias existentes, constituye una causal de exclusión de tutela a través de la acción de cumplimiento, por tanto, la petición previa, especialmente en materia administrativa y también en vía judicial, debe ser realizada especificándose la no apertura de una causa concreta que resuelva la problemática, aspecto con el cual, podrá establecerse una diferencia perceptible entre ambas acciones tutelares.

En efecto, contra esta petición previa -que no implique apertura de procedimiento administrativo o proceso jurisdiccional-, la autoridad que omitió el incumplimiento de un mandato inserto en una norma constitucional o la ley, tendrá el deber de resolverla, allanándose o no a dicha solicitud; en el primer caso, efectivamente el cumplimiento del deber omitido estará garantizado, empero, en el segundo supuesto, es decir en caso de no allanarse la autoridad obligada a esta petición de cumplimiento, será precisamente esta decisión la que acredite el incumplimiento, momento a partir del cual, quedará expedita la tutela constitucional a través de la acción de cumplimiento.

En este estado de cosas, es absolutamente pertinente resaltar que en caso de existir una instancia superior a aquella autoridad renuente en el cumplimiento de un mandato inserto en la Constitución o la Ley, no será necesario impugnarla, puesto que -como ya se dijo-, el principio de no supletoriedad de la acción de cumplimiento no puede equiparse al principio de subsidiaridad aplicable a la acción de amparo constitucional, en ese contexto, con la resolución que resuelva la petición de cumplimiento, queda expedita la vía tutelar a través de la acción de cumplimiento.

Ahora bien, si el deber omitido es atribuible a una autoridad administrativa y ésta frente a la petición no responde en el plazo establecido en la normativa administrativa vigente para la emisión de resoluciones de fondo, en el marco de lo establecido por la Ley de Procedimiento Administrativo y el Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo, operará el silencio administrativo negativo, situación en la cual, la aplicación de esta figura jurídica, aperturará la tutela constitucional a través de la acción de cumplimiento”.

En ese sentido, conforme a lo señalado precedentemente, se puede concluir que la acción de cumplimiento procede en caso de incumplimiento de disposiciones constitucionales o legales por parte de servidores públicos, con el objeto de garantizar la ejecución de la norma omitida; así, de acuerdo a ello, la indicada acción de garantía tiene como objeto garantizar la materialización de la Constitución y la ley, protegiendo de esa manera, los principios de legalidad y supremacía constitucional, seguridad jurídica, y a su vez, de manera indirecta, derechos fundamentales y garantías constitucionales; lo que equivale a decir, que no tutele garantías constitucionales y derechos fundamentales; sino al contrario, su propósito concreto es garantizar el cumplimiento de deberes previstos en la Constitución y las leyes, sin perjuicio que, la omisión del deber –constitucional o legal– se encuentre indisolublemente ligado al ejercicio –y por ende– a la lesión de derechos fundamentales o garantías constitucionales.

En cuanto a la legitimación activa, la jurisprudencia constitucional la concibe, de manera general, como la capacidad procesal que reconoce el Estado a la persona, natural o jurídica, para activar las acciones o recursos constitucionales (SC 1732/2003-R de 28 de noviembre). No obstante, esta tiene variaciones dependiendo del tipo de acción o recurso constitucional del que se trate; y, en cuanto a la acción que nos ocupa, la legitimación activa tiene un tratamiento similar a lo previsto para el amparo constitucional, así se advierte de la lectura del art. 134.II de la CPE, que señala que la acción de cumplimiento: “se interpondrá por la persona individual o colectiva afectada, o por otra a su nombre con poder suficiente, ante juez o tribunal competente, y se tramitará de la misma forma que la acción de Amparo Constitucional”; sin embargo, la diferencia radica en que en la acción de cumplimiento no es exigible la existencia de un agravio directo –aunque puede presentarse– con la omisión del deber previsto en la Constitución y la ley sino que el agravio puede ser indirecto; pues, como se tiene señalado, el incumplimiento de la norma constitucional o legal impide el cumplimiento de la garantía contenida en el art. 14.III de la Norma Suprema; es decir, el pleno, libre y eficaz ejercicio de los derechos establecidos en la Constitución, las leyes y los Tratados Internacionales de Derechos Humanos.

De esa manera, cuando la Constitución hace referencia a que la acción debe presentarse por la persona individual o colectiva afectada, no exige una afectación directa de intereses, derechos o garantías, que implique la demostración de la amenaza o lesión de los mismos, sino una afectación indirecta, que se traduce en la incertidumbre sobre el pleno goce y ejercicio de los mismos. Así, por ejemplo, del incumplimiento de reglamentar una ley que reconozca determinados derechos, se deriva la inseguridad en el pleno ejercicio de los mismos y, por tanto, la afectación indirecta de los titulares de esos derechos.

De otro lado, con relación a la legitimación pasiva, corresponde señalar que conforme a lo establecido en el art. 134 de la CPE, la acción de cumplimiento procede en caso de inobservancia de disposiciones constitucionales o de la ley por parte de servidores públicos; así remitiéndonos a lo previsto en el art. 233 de la Ley Fundamental, se puede señalar que “son servidoras y servidores públicos las personas que desempeñan funciones públicas...”; de manera que, se deduce que la acción de cumplimiento puede ser presentada contra cualquier servidor público, independientemente de si el mismo es electo, designado, de libre nombramiento o provisorio, lo que incluye a los cuatro órganos del Estado, por cuanto no existen zonas que se encuentren exentas del control constitucional en cuanto al ámbito de la acción de cumplimiento, teniendo por lo tanto, legitimación pasiva para ser demandados mediante esta vía, cualquier servidor público que omita cumplir con un deber claro, expreso y exigible, constitucional o legal; sin embargo, debe constar que los servidores públicos en condición de particulares, no pueden ser demandados a través de esta acción.

En cuanto a los efectos de la resolución constitucional proveniente de la acción de cumplimiento, se puede señalar que, conforme a lo dispuesto en los arts. 134.III de la CPE y 67 del CPCo, si el juez o tribunal competente encuentra cierta la demanda formulada, debe emitir sentencia en audiencia pública, ya sea concediendo o denegando la tutela solicitada; en ese sentido, de adoptar por la primera opción (conceder la tutela impetrada), ordenará a la autoridad demandada el inmediato cumplimiento del deber o mandato imperativo previsto en la disposición constitucional o legal que considere que hubiera sido incumplido o determinará un plazo perentorio para su cumplimiento, circunstancia en la cual también debe determinar, si el caso así lo amerita, la existencia de indicios de responsabilidad civil o penal de los accionados; en caso contrario, de no encontrar cierta la denuncia de incumplimiento del deber o mandato imperativo previsto en la constitución o la ley, mediante sentencia se denegará la tutela impetrada; agregándose también a lo señalado, que de concurrir alguna de las causales de improcedencia previstas en el art. 66 del CPCo, se declarará improcedente la acción de cumplimiento.

Corresponde tomar nota que, la sentencia emitida por el que concede la tutela en la acción de cumplimiento, debe ser cumplida de manera inmediata, sin perjuicio de la remisión del expediente al Tribunal Constitucional Plurinacional para su revisión, ello bajo pena de incurrirse en el delito de “Desobediencia a resoluciones en acciones de defensa y de inconstitucionalidad”, previsto en el art. 179 bis del Código Penal (CP).

Finalmente, dando mayor claridad al entendimiento anterior, la SCP 0198/2017-S3 de 17 de marzo, ratificó lo siguiente: “La acción de cumplimiento tiene por efecto garantizar la materialización de una norma constitucional o legal, que estuviere siendo omitida por servidores públicos u Órganos del Estado, y una vez que este Tribunal Constitucional Plurinacional, determine el incumplimiento de una norma, la Sentencia dispondrá su observancia de manera inmediata; ahora bien, conforme a la naturaleza de la presente acción tutelar, esta se encuentra vinculada al cumplimiento de disposiciones constitucionales o legales, recayendo en una omisión de un deber concreto, expreso y previsto de forma específica; es decir, que se encuentra vinculada a la protección de derechos no subjetivos, sino al cumplimiento de una disposición normativa de alcance general; en ese contexto, cuando a través de una Sentencia Constitucional Plurinacional se ordena el cumplimiento de una disposición, bajo el entendimiento que la norma tiene alcance y carácter general, no puede de manera reiterada interponerse la presente acción de defensa a efecto de que se vuelva a disponer el acatamiento de una norma al haber merecido ya pronunciamiento; ello debido a que la acción de cumplimiento concedida, implica el cumplimiento de una ley de carácter material o formal general y abstracta que genera efectos erga omnes y, por tanto, su cumplimiento no solo beneficia a una persona en particular o a las que plantearon la acción, sino a todas las que se encuentren cobijadas en los supuestos que la norma establezca (…) por ende lo dispuesto a través de la acción de cumplimiento tiene una consecuencia irradiadora respecto al cumplimiento de la disposición vinculante con los sujetos que se encuentren en la misma situación ante su inobservancia...” (las negrillas nos corresponden).

Entonces de lo manifestado se puede establecer que el efecto que produce la tutela a través de la acción de cumplimiento resulta ser erga omnes, es decir, respecto de todos; en virtud a lo cual, cuando a través de una Sentencia Constitucional Plurinacional se ordenó el cumplimiento de una disposición, sea esta constitucional o legal, bajo el entendimiento que dicha norma tiene un alcance y carácter general, el fallo no solo beneficiará a una persona en particular o a las que plantearon la acción de defensa, sino a todas las que se encuentren cobijadas en los mismos supuestos. De donde se concluye que la resolución que concede la acción de cumplimiento tiene una consecuencia irradiadora en el cumplimiento de la disposición cuyo acatamiento se dispuso, frente a todos los sujetos que se encuentren en la misma situación ante su inobservancia.

III.2. Causales de activación en la presente acción

En el caso analizado, los accionantes denuncian que las autoridades demandadas incumplieron los arts. 7, 108.1, 168, 172.1 y 411 de la CPE; 29.1 y 2 de la DUDH; y, 15, 21 inc. d) y última parte, 23 y 190 de la LRE, mandatos sobre los cuáles, se demostraron renuentes, pese a los resultados obtenidos del referéndum de 21 de febrero de 2016, y a las notas públicas de solicitud al cumplimiento de los preceptos constitucionales antes mencionados.

En ese orden, solicitan: i) A los funcionarios públicos Juan Evo Morales Ayma y Álvaro Marcelo García Linera, en ese entonces Presidente y Vicepresidente del Estado Plurinacional de Bolivia, el cumplimiento inmediato de los deberes omitidos y den estricto cumplimiento a los artículos denunciados de incumplidos, renunciando o desistiendo de su postulación a las elecciones primarias a realizarse el 27 de enero de 2019, por ser éste el acto previo necesario para postularse a las Elecciones Generales de 2020; y, ii) A los Vocales del Tribunal Supremo Electoral, el cumplimiento inmediato de los deberes omitidos, dejando sin efecto la Resolución TSE-RSP-ADM 0645/2018, con relación a la ilegal, inconstitucional e inconvencional habilitación de los codemandados.

Previo a ingresar al análisis de fondo de lo demandado en la presente acción de defensa, resulta necesario analizar si la parte accionante cumplió con los presupuestos mínimos de procedencia exigidos por las normas procesales, doctrina y jurisprudencia constitucional para viabilizar su activación.

Consiguientemente, determinado como está, la acción de cumplimiento es una acción tutelar que procede en caso de incumplimiento por acción y omisión de un deber consignado en las disposiciones constitucionales, que por su fuerza normativa son de aplicación directa e inmediata; o de las disposiciones legales, en aplicación del principio de legalidad que compele a los gobernantes y gobernados al sometimiento del orden jurídico preestablecido, entre las que se encuentran las disposiciones con rango infraconstitucional y legal que emanan tanto del Órgano que detenta la facultad legislativa en el nivel central, como contempla además, los estatutos autonómicos, las cartas orgánicas y el resto de la legislación, departamental, municipal e indígena; siendo su objeto de tutela el garantizar el cumplimiento del deber omitido contenido en estas normas.

Asimismo, demostrado que dicha acción no se encuentra regida por el principio de inmediatez, ya que su finalidad es la de garantizar la supremacía constitucional, el principio de legalidad y la vigencia del Estado Constitucional de Derecho, y por lo mismo, la oportunidad para interponer la misma, caduca cuando la disposición cuyo cumplimiento se invoca pierde vigencia, por efecto de su derogatoria o abrogatoria; empero sí, se aplica el principio de no supletoriedad, por el cual, los accionantes, previo a acudir a este dispositivo constitucional debieron haber acudido ante el servidor público renuente a pedir el cumplimiento de la obligación de abstención o realización, extremo que no significa de modo alguno, la obligatoriedad de agotar mecanismos de impugnación jurisdiccionales o administrativos intraprocesales, dado que como se señaló, el principio subsidiario está proscrito de dicho mecanismo.

En ese orden, en resguardo del ejercicio del Estado Constitucional de Derecho, a través de la acción de cumplimiento, se posibilita a que cualquier persona, pueda, no solamente exigir el cumplimiento de lo dispuesto en la Constitución sino también en la ley, otorgando legitimación a toda persona individual o colectiva, para que active la acción ante el incumplimiento o resistencia de deberes concretos contenidos en dichos cuerpos normativos, pues tal como se señaló en el Fundamento Jurídico precedente, la finalidad de la presente acción tutelar es defender y garantizar el cumplimiento de los mandatos claros y expresos contenidos en las precitadas normativas; por lo tanto, no se requiere que quien acuda en pos de tutela constitucional hubiera sufrido un agravio directo.

En ese sentido, en el caso analizado, se evidencia que los accionantes, María del Carmen Morales de Prado, Héctor Julio Sapag Zeballos, Lourdes Ignacia Valdiviezo Vaca, Rolando Descarpontriez Arteaga, Cecilia López Ortíz y Eduardo Gutiérrez Monasterio, en su calidad de ciudadanos y en uso de sus derechos políticos, cuentan con legitimación activa para presentar esta acción de tutela.

De otro lado, con relación a la legitimación pasiva, la acción de cumplimiento procede en caso de inobservancia de disposiciones constitucionales o de la ley por parte de servidores públicos; entendidos como las personas que desempeñan funciones públicas; de manera que, se deduce que la acción de cumplimiento al haber sido presentada contra Juan Evo Morales Ayma y Álvaro Marcelo García Linera, en ese entonces Presidente y Vicepresidente del Estado Plurinacional de Bolivia y contra los entonces Vocales del Tribunal Supremo Electoral, autoridades públicas de quienes se solicitó el cumplimiento de un deber claro, expreso y exigible, constitucional o legal; se dio cabal observancia a la misma.

Ahora bien, como se dijo, entre los principios que rigen a este tipo de acciones de defensa, se encuentra el de no supletoriedad; distinto y diferenciado del principio de subsidiariedad; el mismo que implica que con carácter previo a acudir a la jurisdicción constitucional, los accionantes debieron haber solicitado al servidor público supuestamente renuente, el cumplimiento de la obligación de abstención o realización; habida cuenta que solo ante el rechazo de cumplimiento del deber omitido, es posible activar la presente acción tutelar; conforme lo exige la línea jurisprudencial desarrollada en la SCP 0548/2013 de 14 de mayo, entre otras; en cuyo contenido señaló que resulta necesaria la existencia de una solicitud expresa y clara, en la cual, el accionante recuerde al servidor público, su deber de cumplimiento de la norma constitucional y/o legal omitida, la misma que deberá ser resuelta por la misma, allanándose o no a la solicitud; en el primer caso, el cumplimiento efectivo del deber omitido estaría garantizado; empero en el segundo supuesto, es decir, en caso de no allanarse la autoridad obligada a esta petición de cumplimiento, tácita ni expresamente, dicha determinación acreditará el merituado incumplimiento; y será dicha renuencia la que permita y deje expedita la tutela constitucional a través del presente mecanismo de defensa.

Así, en el caso analizado no se evidencia que alguno de los accionantes, previo a activar esta acción de cumplimiento, hubiera acudido ante los funcionarios públicos Juan Evo Morales Ayma y Álvaro Marcelo García Linera, −en ese entonces− Presidente y Vicepresidente del Estado Plurinacional de Bolivia, a solicitar expresamente el cumplimiento de los presuntos deberes omitidos y que den estricto cumplimiento a la aplicación de los artículos que ahora denuncia de incumplidos, renunciando o desistiendo de su postulación a las elecciones primarias a realizarse el 27 de enero de 2019, por considerar ser ese, el acto previo necesario para postularse a las Elecciones Generales de 2020; como tampoco ante los Vocales del Tribunal Supremo Electoral, a pedir el cumplimiento de los supuestos deberes omitidos, exigiendo que dejen sin efecto la Resolución TSE-RSP-ADM 0645/2018 de 4 de diciembre, con relación a la alegada ilegal, inconstitucional e inconvencional habilitación de los codemandados. Extremos que, conforme se evidencia de antecedentes fueron traídos en reclamo, directamente ante la jurisdicción constitucional, sin haber considerado que la renuencia expresa o tácita, resulta ser un presupuesto de inexcusable cumplimiento para la activación de esta acción.

Dicha omisión, también detectada por el Juez de garantías, no puede pretender ser suplida por las “…notas públicas de solicitud al cumplimiento de los preceptos constitucionales denunciados de incumplidos…” (sic), tal como pretenden los accionantes, dado que el principio de no supletoriedad corresponde ser cumplido por quienes activan al acción constitucional, y no así por terceras personas que ni siquiera pueden ser identificadas ni individualizadas; puesto que solamente ante la renuencia o el no allanamiento al pretendido cumplimiento de la norma legal y/o constitucional, a la solicitud expresa realizada por los impetrantes de tutela, se activará la presente acción de defensa, al ser una condición esencial para su procedencia, ello en mérito que, en primer término, corresponderá a la propia autoridad o servidor público reparar o enmendar su error, para restablecer el o los derechos vulnerados.

En consecuencia, en aplicación de lo previsto por el art. 66.2 del CPCo, en cuyo texto dispone que la acción de cumplimiento no procederá cuando el accionante no hubiera reclamado previamente y de manera documentada a la autoridad demandada, el cumplimiento legal del deber omitido; criterio concordante con el desarrollo doctrinal y jurisprudencial; corresponde denegar la tutela impetrada ante la inviabilidad de ingresar al fondo de lo demandado, al haber incurrido los accionantes en una causal de improcedencia insubsanable.

III.3. Consideración final

De la revisión de los actuados adjuntos a la presente causa, se evidencia que mediante memorial presentado el 14 de febrero de 2019, ante del Juez de garantías, Cecilia López Ortiz, coaccionante solicitó la exclusión de la acción de cumplimiento presentada por su parte, alegando que su persona tenía que ausentarse de la ciudad, y por lo tanto, no podría estar presente en la nueva audiencia señalada. Extremo que no fue considerado ni resuelto por la citada autoridad.

En ese, orden y considerando que este Tribunal, por las razones anotadas precedentemente, determinó reencaminar el procedimiento anómalo otorgado a la presente causa, resulta necesario considerar la solicitud realizada por la precitada coaccionante, la misma que se equipara a la figura del desistimiento, entendido como el acto voluntario y unilateral por el que una persona sin que medie presión alguna resuelve abandonar una pretensión jurídica, lo que en el ámbito constitucional significa dejar en suspenso la tutela de los derechos fundamentales y garantías constitucionales; en ese sentido, la SC 1151/2003-R de 15 de agosto, respecto a la libertad de ejercicio de los derechos de quien demanda señaló lo siguiente: “…conforme a los mandatos de la misma Constitución y como ha sido entendido por la jurisprudencia constitucional, los derechos se ejercen por voluntad del titular de los mismos, de modo que bajo ningún motivo se puede obligar a ejercerlo, salvo algunos derechos que por su naturaleza deban ser obligatoriamente protegidos por esta jurisdicción, tales como el caso del derecho a la libertad que está bajo la protección de otro recurso.

(…) bajo ese entendimiento cuando una persona decide acudir a esta jurisdicción en busca de protección de sus derechos y garantías fundamentales, y luego, antes de que se resuelva la acción de tutela presentada, desiste de la misma por cualesquier motivo o retira su demanda, no cabe más que aceptar dicho desistimiento o el retiro, sin proseguir el trámite de la acción tutelar resolviéndola en el fondo, pues esto, equivaldría a forzar al titular del derecho a ejercer un derecho al que por su libre voluntad ha renunciado”.

En ese mismo sentido y complementado el entendimiento jurisprudencial anterior, el AC 0008/2005-O de 26 de abril, señaló que: “…el desistimiento es una forma de conclusión o extinción extraordinaria de un proceso o acción judicial, toda vez que constituye una renuncia o abdicación expresa del demandante o accionante a las pretensiones jurídicas planteadas en la demanda y los derechos perseguidos en ella”.

Por lo expuesto, se establece que el desistimiento es aplicable en aquellas acciones tutelares que admiten dicha facultad procesal, tal es el caso de la acción de cumplimiento, siempre y cuando sea expuesto en forma expresa antes del pronunciamiento de la respectiva sentencia constitucional, y no existan razones de orden público o relevancia social que impidan hacer efectiva la solicitud de retiro o desistimiento de la acción.

Asimismo, se debe tener presente que el retiro o desistimiento de la acción no comprende una actitud indiferente por la que la o el accionante consiente la vulneración de sus derechos fundamentales, o dicho de otra manera, no constituye el abandono de sus derechos fundamentales y garantías constitucionales supuestamente vulnerados, pues en caso del retiro o desistimiento de la acción, la o el supuesto agraviado, si es que considera conveniente, podrá interponer una nueva acción observando los requisitos de procedencia y admisibilidad de la acción tutelar; en ese sentido, la SC 1229/2010-R de 13 de septiembre, precisó que: “…se debe tener presente que el retiro de la demanda es un derecho facultativo y un acto unilateral de la parte accionante, donde no se hace abandono de ninguna clase de derecho y la acción puede volver a ser intentada, pues es un acto de simples efectos temporales…”; entendimiento jurisprudencial aplicable a la acción de cumplimiento dadas las características y el alcance de la figura del desistimiento.

Así, en cuanto a la petición de exclusión presentada por Cecilia López Ortiz, de la demanda de la acción de cumplimiento, se constata de manera clara y precisa la manifestación espontánea de la coactora de retirar la presente acción de defensa con relación a su persona, es así que a fs. 185 refiere que: “Al presente y por convenir a mis intereses; toda vez que, mi persona va a ausentarse y no podrá estar presente en la nueva audiencia señalada por su Autoridad para el próximo martes 19 de febrero de 2019 a horas. 16:00, es que solicito se me excluya y no se tome en cuenta mi participación, por los motivos expuestos precedentemente” (sic); por consiguiente, en el presente caso resulta aplicable el entendimiento esbozado en la jurisprudencia desglosada precedentemente.

Por lo expuesto, corresponde admitir el retiro de la acción de cumplimiento, conforme a lo solicitado, sin que ello implique el desistimiento o renuncia del derecho a interponer una nueva acción tutelar.

En consecuencia, el Juez de garantías, al declarar la improcedencia de la tutela impetrada, aunque alterando el procedimiento previsto por las normas procesales constitucionales, adoptó una decisión correcta.