SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0536/2021-S4

Los impetrantes de tutela alegan la vulneración de sus derechos a la petición y al trabajo; puesto que, una vez desvinculados de sus fuentes laborales, mediante diferentes escritos presentados ante la codemandada, solicitaron el pago de salarios y vacaciones pendientes; peticiones que, pese a haber sido reiteradas incluso a través de cartas debidamente notariadas, hasta la fecha de la presentación de esta acción tutelar no fueron contestadas, y tampoco consideradas por el codemandado, cuando este, al asumir la dirección ejecutiva del ex Ministerio de Culturas y Turismo, tenía la obligación de procurar su atención, en cumplimiento de los plazos establecidos en la normativa laboral pertinente.

En consecuencia, en revisión de la Resolución dictada por el Tribunal de garantías, corresponde dilucidar si tales extremos son evidentes y si constituyen actos lesivos de los derechos fundamentales o garantías constitucionales de los accionantes, a fin de otorgar o denegar la tutela solicitada.

III.1.Del contenido esencial del derecho a la petición y de los presupuestos para su tutela

En cuanto al derecho a la petición, este Tribunal, estableció que forman parte del contenido esencial de dicho derecho: a) El derecho a formular una petición escrita u oral, y en consecuencia obtener una respuesta formal, pronta y oportuna; b) El derecho a que la respuesta sea motivada y que resuelva materialmente el fondo de la petición, sea en sentido positivo o negativo; c) El derecho a que la respuesta sea comunicada al peticionante formalmente; y, d) La obligación por parte de la autoridad, o persona particular de comunicar oportunamente sobre su incompetencia, señalando cual la autoridad o particular ante quien el peticionante debe dirigirse.

En ese sentido, dentro de los presupuestos para que la justicia constitucional ingrese al análisis de fondo de la presunta lesión del derecho a la petición, es cuando se evidencia: 1) La existencia de una petición oral o escrita; 2) La falta de respuesta material en tiempo razonable; y, 3) La inexistencia de medios de impugnación expresos que puedan hacer efectivo el reclamo del derecho señalado precedentemente.

En ese contexto, la SC 0119/2011-R de 21 de febrero, estableció que: “La Constitución Política del Estado abrogada reconocía en el art. 7 inc. h) a la petición como un derecho fundamental, al señalar que toda persona tiene derecho a ‘A formular peticiones individual y colectivamente’.

Este derecho se encuentra mucho más desarrollado en el art. 24 de la actual Constitución Política del Estado (CPE), cuando sostiene que: ‘Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá más requisito que la identificación del peticionario’ (negrillas agregadas).

Conforme a la norma constitucional, el derecho a la petición puede ser ejercido de manera oral o escrita, sin la exigencia de formalidades en la presentación de la petición, pues sólo se requiere la identificación del peticionario. En cuanto a su contenido esencial, la Constitución hace referencia a una respuesta formal y pronta, entendiéndose que ésta, entonces debe ser escrita, dando una respuesta material a lo solicitado ya sea en sentido positivo o negativo, dentro de plazos previstos en las normas aplicables o, a falta de éstas, en términos breves, razonables.

El contenido esencial establecido en la Constitución coincide con la jurisprudencia constitucional contenida en las SSCC 0981/2001-R Y 0776/2002-R, entre otras, en las que se señaló que este derecho ‘… es entendido como la facultad o potestad que tiene toda persona para dirigirse, individual o colectivamente ante las autoridades o funcionarios públicos, lo que supone el derecho a obtener una pronta resolución, ya que sin la posibilidad de exigir una respuesta rápida y oportuna carecería de efectividad el derecho'. En consecuencia, el ejercicio del derecho supone que una vez planteada la petición, cualquiera sea el motivo de la misma, la persona adquiere el derecho de obtener pronta resolución, lo que significa que el Estado está obligado a resolver la petición. Sin embargo, el sentido de la decisión dependerá de las circunstancias de cada caso en particular y, en esa medida podrá ser positiva o negativa’ (negrillas añadidas).

Conforme ha establecido la SC 0776/2002-R de 2 de julio, reiterada por su similar SC 1121/2003-R de 12 de agosto, este derecho se estima lesionado ‘…cuando la autoridad a quien se presenta una petición o solicitud, no la atiende; es decir, no la tramita y la responde en un tiempo oportuno o en el plazo previsto por Ley, de forma que cubra las pretensiones del solicitante, ya sea exponiendo las razones del por qué no se la acepta, explicando lo solicitado o dando curso a la misma, en cualquiera de estos casos donde se omita dar los motivos sustentados legalmente o de manera razonable, se tendrá como se dijo vulnerado el derecho’ (negrillas agregadas).

Congruente con este razonamiento las SSCC 1541/2002-R, 1121/2003-R, entre otras, han determinado la obligación por parte de los funcionarios públicos de informar sobre el estado de un trámite a efectos de observar el derecho de petición, señalando que la respuesta por parte del funcionario ‘…no puede quedar en la psiquis de la autoridad requerida para resolver la petición, ni al interior de la entidad a su cargo, sino que debe ser manifestada al peticionante, de modo que este conozca los motivos de la negativa a su petición, los acepte o busque impugnarlos en otra instancia que le franquee la Ley’ (las negrillas nos corresponden).

Por otro lado, también forma parte del contenido del derecho de petición la respuesta material a la solicitud, conforme lo estableció la SC 1159/2003-R de 19 de agosto, al señalar que: ‘…el derecho de petición se encuentra satisfecho no únicamente por una respuesta emitida por la autoridad, sino una vez que dicha autoridad haya resuelto o proporcionado una solución material y sustantiva al problema planteado en la petición, sin que se limite a una consecuencia meramente formal y procedimental’ (las negrillas son nuestras).

Asimismo, la SC 0843/2002-R de 19 de julio, ha establecido: ‘…que la exigencia de la autoridad pública de resolver prontamente las peticiones de los administrados, no queda satisfecha con una mera comunicación verbal, sino que es necesario que el peticionante obtenga una respuesta formal y escrita, que debe ser necesariamente comunicada o notificada, a efecto de que la parte interesada, si considera conveniente, realice los reclamos y utilice los recursos previstos por Ley’ (negrillas agregadas).

Por otra parte, en cuanto a los requisitos para que se otorgue la tutela por lesión al derecho de petición, la SC 0310/2004-R de 10 de marzo, sistematizó los criterios señalados por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, conforme al siguiente texto: ‘…a fin de que se otorgue la tutela en caso de alegarse la violación del derecho a formular peticiones, corresponde que el recurrente, demuestre los siguientes hechos: a) la formulación de una solicitud expresa en forma escrita; b) que la misma hubiera sido formulada ante una autoridad pertinente o competente; c) que exista una falta de respuesta en un tiempo razonable y d) se haya exigido la respuesta y agotado las vías o instancias idóneas de esa petición ante la autoridad recurrida y no existan otras vías para lograr la pretensión’.

La jurisprudencia citada precedentemente fue modulada a partir del nuevo contenido del derecho de petición, conforme a la SC 1995/2010-R de 26 de octubre, que establece que: ‘…a la luz de la Constitución vigente, y conforme a lo expresado, corresponde modular la jurisprudencia citada precedentemente, pues actualmente, el primer requisito señalado por dicha Sentencia, es decir, la formulación de una solicitud en forma escrita no es exigible, pues la Constitución expresamente establece que la petición puede ser escrita u oral.

Con relación al segundo requisito que establece que la solicitud debe ser presentada ante autoridad competente o pertinente, se debe precisar que ésta no es una exigencia del derecho de petición, pues aún cuando la solicitud se presente ante una autoridad incompetente, ésta tiene la obligación de responder formal y oportunamente sobre su incompetencia, señalando, en su caso, a la autoridad ante quien debe dirigirse el peticionario; conclusión a la que se arriba por el carácter informal del derecho a la petición contenido en la Constitución Política del Estado, que exige como único requisito la identificación del peticionario, y en la necesidad que el ciudadano, encuentre respuesta y orientación respecto a su solicitud, en un clara búsqueda por acercar al administrado con el Estado, otorgándole a aquél un medio idóneo para obtener la respuesta buscada o, en su caso, la información sobre las autoridades ante quienes debe acudir, lo que indudablemente, fortalece el carácter democrático del Estado Boliviano.

En ese entendido, cuando la petición es dirigida a un servidor público, éste debe orientar su actuación en los principios contemplados en el art. 232 de la CPE, entre otros, el principio de compromiso e interés social, eficiencia, calidad, calidez y responsabilidad.

Respecto al tercer requisito, el mismo es compatible con el texto de la Constitución vigente, pues sólo si en un plazo razonable, o en el plazo previsto por las normas legales -si existiese- no se ha dado respuesta a la solicitud se tendrá por lesionado el derecho a la petición.

Finalmente, el cuarto requisito, referido a que el peticionante debe haber reclamado una respuesta y agotado las vías o instancias idóneas de esa petición ante la autoridad recurrida, corresponde señalar que dicho requisito es exigible cuando dichos medios de impugnación estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico con dicho objetivo, es decir, resguardar el derecho de petición; a contrario sensu, no será exigible cuando no existan esos medios; pues, se entiende que este derecho -como se tiene señalado- busca acercar al administrado al Estado, otorgando a la persona de un instrumento idóneo, expedito e inmediato para acudir ante el servidor público con la finalidad de requerir su intervención en un asunto concreto o de solicitar una determinada información o documentación que cursa en poder de esa autoridad.

Lo señalado también se fundamenta en la naturaleza informal del derecho de petición y en el hecho que el mismo sea un vehículo para el ejercicio de otros derechos que requieren de la información o la documentación solicitada para su pleno ejercicio; por tal motivo, la respuesta solicitada debe ser formal y pronta, dando respuesta material a lo solicitado ya sea en sentido positivo o negativo, dentro de un plazo razonable.

Consecuentemente, para que la justicia constitucional ingrese al análisis de fondo de la presunta lesión al derecho de petición, es exigible: a. La existencia de una petición oral o escrita; b. La falta de respuesta material y en tiempo razonable a la solicitud y c. La inexistencia de medios de impugnación expresos con el objetivo de hacer efectivo el derecho de petición’” (las negrillas provienen del texto original).

III.2. Análisis del caso concreto

Los accionantes, alegan la vulneración de sus derechos a la petición y al trabajo; puesto que, una vez desvinculados de sus fuentes laborales, mediante diferentes escritos presentados ante la codemandada, solicitaron el pago de salarios y vacaciones pendientes; peticiones que, pese a haber sido reiteradas incluso a través de cartas debidamente notariadas, hasta la fecha de la presentación de esta acción tutelar no fueron contestadas, y tampoco consideradas por el codemandado, cuando este, al asumir la dirección ejecutiva del ex Ministerio de Culturas y Turismo, tenía la obligación de procurar su atención, en cumplimiento de los plazos establecidos en la normativa laboral pertinente.

Ahora bien, analizado el derecho a la petición y la jurisprudencia desarrollada en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional, corresponde ingresar al análisis de fondo de la problemática expuesta por los impetrantes de tutela, circunscrita a la falta de respuesta a las notas presentadas por los accionantes.

En ese orden, se tiene que tal como se explicó precedentemente, el contenido esencial del derecho de petición consiste en: i) El derecho a formular un petitorio escrito u oral y a obtener una respuesta formal, pronta y oportuna; ii) El derecho a que la respuesta sea motivada y que se resuelva materialmente el fondo de lo impetrado, sea en sentido positivo o negativo; iii) El derecho a que la respuesta sea comunicada al solicitante de tutela formalmente; y, iv) La obligación por parte de la autoridad, o persona particular de comunicar oportunamente sobre su incompetencia, señalando cuál la autoridad o particular ante quien debe dirigirse. Asimismo se determinó que constituyen presupuestos para que la justicia constitucional ingrese al análisis de fondo de la presunta lesión de este derecho cuando se evidencia: a) La existencia de una petición oral o escrita; b) La falta de respuesta material en tiempo razonable; y, c) La inexistencia de medios de impugnación expresos que puedan hacer efectivo el reclamo de este derecho.

A partir de tales presupuestos, corresponde analizar los supuestos de hecho planteados, a efectos de determinar si existió o no, lesión del derecho denunciado como vulnerado, previa subsunción del mismo al contenido esencial del derecho referido en el párrafo anterior. En ese orden, de antecedentes, se evidencia la existencia de dos escritos presentados por cada uno de los accionantes, los cuales se detallan a continuación: 1) Solicitudes de 18 y 26 de noviembre y 4 de diciembre todos de 2019, dirigidas a la ex autoridad ejecutiva ahora demandada, por los que impetraron cada uno por su lado el pago de sueldos y vacaciones pendientes en razón del agradecimiento de sus servicios en el ex Ministerio de Culturas y Turismo; y, 2) Escritos de 18 de diciembre de 2019 y 3 y 6 de enero de 2020; por el que, los impetrantes de tutela, nuevamente solicitaron lo antes referido a la instancia administrativa antes indicada.

Entonces, de lo desarrollado anteriormente, se evidencia que las notas descritas, que a su turno fueron presentadas ante el ex Ministerio de Culturas y Turismo, se hicieron en aplicación de la facultad conferida por el art. 24 de la CPE, requiriendo una respuesta escrita a su petitorio; lo que demuestra que, se cumplió con el primer requisito exigido por la jurisprudencia constitucional, al haberse formulado y reiterado una petición escrita y formal; asimismo, denota la falta de una respuesta a los escritos planteados a su competencia, y lógicamente, menos que ésta hubiera sido formal, pronta y oportuna por parte de la codemandada, quien, al menos hasta la fecha de interposición de la presente acción tutelar, no contestó ninguna de estas.

Situación que condice respecto al codemandado; puesto que, mediante DS 4257 de 4 de junio de 2020, se estableció la incorporación de toda la estructura de la cartera de Estado referida supra, al Ministerio de Educación, Deportes y Culturas, a cargo de la Autoridad aludida; ya que, en su art. 6.I establece que: “Los activos, pasivos y documentación de los Ministerios de Estado fusionados por el presente Decreto Supremo, serán asumidos conforme corresponda por los Ministerios respectivos de acuerdo a las nuevas atribuciones asignadas en la presente norma”; por lo que en ese marco, correspondía a esta dependencia responder lo solicitado por los ahora accionantes; empero, no han demostrado en la presente acción de defensa que estas hayan sido contestadas.

Finalmente, tampoco existen otros medios de impugnación expresos ante la falta de respuesta que los accionantes pudieran hacer efectivos; ante la incertidumbre sobre la situación en la que se encuentra la solicitud del pago de sueldos y vacaciones pendientes considerando que el derecho a la petición se agota con la simple solicitud y su falta de respuesta en un tiempo razonable, tal como se desarrolló en la precitada jurisprudencia constitucional, la que deviene de lo preceptuado por el art. 24 de la CPE.

De otro lado, es importante considerar que, tal como estableció la jurisprudencia, el derecho a la petición se satisface no solamente con la emisión de una respuesta pronunciada por la autoridad competente, sino que además ésta, debe resolver o proporcionar una solución material y sustantiva al problema planteado en la petición, lo que no implica que sea favorable necesariamente, pues su carácter negativo o positivo dependerá de las circunstancias concretas de cada caso; lo contrario, implicaría colocar a los solicitantes en una situación de inseguridad jurídica e indefensión; al impedírsele iniciar los reclamos o recursos previstos por la ley.

Aclarándose frente a ello que, esta instancia constitucional no puede manifestarse respecto a la problemática planteada de fondo en las solicitudes indicadas, como insinuó la parte accionante; en razón de que, es precisamente la respuesta a las mencionadas notas, la que dará lugar si fuera el caso, a la activación de recursos previstos en la vía administrativa y una vez agotada podrá o no decantar en una acción tutelar.

En ese marco y por los extremos relatados por los impetrantes de tutela, corroborados por los escritos presentados, los cuáles se encuentran irresueltos, en definitiva, confirman la vulneración del derecho a la petición de los solicitantes de tutela; puesto que, nunca se les otorgó una respuesta y, menos aún que ésta hubiera sido motivada y que hubiese resuelto el fondo de la solicitud, sea en sentido positivo o negativo, como debió haberse procedido. Es así que, en virtud a todo lo señalado, incumbe a esta jurisdicción otorgar la protección constitucional requerida por los accionantes respecto al derecho a la petición.

Finalmente, respecto a la supuesta vulneración del derecho al trabajo, no corresponde hacer referencia alguna frente a ello; puesto que, los peticionantes de tutela no expusieron de qué forma el referido habría sido lesionado.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al haber concedido la tutela impetrada, efectuó una correcta compulsa de los antecedentes procesales.