SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0554/2021-S2

Los accionantes alegan la vulneración de su derecho al trabajo, con el argumento que el demandado en su condición de Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) del Gobierno Autónomo Municipal de la Santísima Trinidad, emitió el Decreto Edil 200/2020, el cual estableció una cuarentena condicionada y dinámica y dispuso que los habitantes del lugar no podían salir de sus domicilios después de las 15:00 horas; extremo que a su criterio, no permitió desarrollar actividades económicas y comerciales de forma posterior a la hora señalada; lo cual constituye un impedimento para obtener recursos económicos mínimos para su alimentación y compra de medicamentos.

En revisión, corresponde verificar si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.

III.1. Naturaleza jurídica de la acción popular

Al respecto, la SCP 0645/2012 de 23 de julio citando a la SC 1018/2011-R de 22 de junio, señala: “‘…la Constitución Política del Estado sostiene que la acción popular procede contra actos u omisiones que amenacen violar o violen derechos e intereses colectivos, sin hacer referencia a los intereses difusos; sin embargo dicha norma debe ser interpretada sistemáticamente y, en ese sentido, debe tenerse en cuenta que el mismo art. 135 de la CPE, hace referencia, como derechos e intereses protegidos, al patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, los cuales, con base en la distinción efectuada en el punto anterior, son específicamente considerados difusos y no así colectivos.

Consiguientemente, a partir de una interpretación sistemática del art. 135 de la CPE, se debe concluir que la acción popular protege, además de derechos e intereses colectivos, derechos e intereses difusos -ambos contenidos bajo el nomen iuris 'Derechos Colectivos'- y, en ese sentido, cualquier persona perteneciente a colectividad o comunidad afectada puede presentar esta acción que, como su nombre indica, es popular.

(…)

Asimismo, se debe hacer referencia a que la Constitución Política del Estado, a través de una cláusula abierta, permitirá la integración de otros derechos similares a partir del bloque de constitucionalidad y el Derecho Internacional de Derechos Humanos’.

Con relación a la legitimación activa, la jurisprudencia emitida en la ya citada Sentencia Constitucional estableció que: ‘…la acción popular puede ser presentada por cualquier persona cuando se alegue lesión a derechos o intereses difusos; legitimación amplia que se justifica por la naturaleza de dichos derechos resguardados por la acción popular, que debe su nombre precisamente a esa característica; sin embargo, debe aclararse que cuando a través de esta acción se pretenda la tutela de derechos o intereses colectivos, en mérito a que la titularidad de los mismos corresponde a un grupo o colectividad, la acción deberá ser presentada por cualquier persona perteneciente a dicha colectividad o, por otra a su nombre, sin necesidad de mandato”’.

III.2. Ámbito de protección de la acción popular

El art. 135 de la CPE determina que: “La Acción Popular procederá contra todo acto u omisión de las autoridades o de personas individuales o colectivas, que violen o amenacen con violar derechos colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por esta Constitución”.

De igual forma el art. 68 del Código Procesal Constitucional (CPCo) prevé que: “La Acción Popular tiene por objeto garantizar los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, espacio, seguridad y salubridad pública, medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por la Constitución Política del Estado, cuando ellos por acto u omisión de las autoridades o de personas naturales o jurídicas son violados o amenazados”.

Respecto al ámbito de protección de la acción popular, la SC 1018/2011-R, dispone que: “Cada proceso constitucional tiene un objeto y un ámbito de protección determinado, frente a actos u omisiones que contravengan o lesionen la Constitución Política del Estado. En ese entendido, con la finalidad de delimitar la acción popular de otras acciones tutelares, es preciso establecer cuál es el ámbito de protección de cada una de ellas.

(…)

La acción popular, de acuerdo al texto constitucional contenido en el art. 135, procede contra todo acto u omisión de las autoridades o de personas individuales o colectivas que violen o amenacen con violar derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por la Constitución Política del Estado”.

En este orden, si bien las disposiciones legales previstas por los arts. 135 de la CPE y 68 del CPCo, constituyen cláusulas abiertas que permiten la protección de derechos e intereses colectivos y difusos de manera amplia, para su procedencia, es necesario que se encuentren vinculados con el patrimonio, espacio, seguridad, salubridad, medio ambiente y otros de igual naturaleza. En atención a ello, la jurisprudencia constitucional determinó que se puede invocar la protección del derecho a la petición de pueblos indígenas mediante este mecanismo extraordinario de defensa, con el mismo razonamiento la SCP 0801/2013-L de 8 de agosto, dispuso la tutela del derecho al acceso de paso de servidumbre de una comunidad campesina.

Con base en este entendimiento, la jurisprudencia constitucional inicialmente adoptó una posición cerrada respecto al ámbito de protección de la acción popular, en relación a la tutela de derechos e intereses colectivos supra individuales e indivisibles; el cual fue modulado mediante la SCP 0176/2012 de 14 de mayo, que establece la protección de: “Otros derechos incluso subjetivos por estar relacionados o vinculados con los derechos expresamente referidos por el art. 135 de la CPE o con los implícitos referidos por la cláusula abierta contenida en la misma norma constitucional en virtud al principio de interrelación de los derechos fundamentales contenido en el art. 13.I de la CPE, que instrumentalicen o hagan efectivos a los mismos.

Dicho razonamiento encuentra mayor sentido si se considera el principio de indivisibilidad e interdependencia de todos los derechos previstos en el art. 13.I de la CPE y la Declaración y Programa de Acción de Viena de 1993, que reafirma que todos los derechos son indivisibles, interrelacionados e interdependientes, que no se constituyen en estancos separados los unos de otros sino necesarios en su globalidad para alcanzar un bienestar común y el vivir bien, esto implica que la restricción al núcleo esencial de un derecho pueda afectar negativamente a los demás.

Ello mismo provoca reconocer el fenómeno de la conexidad, así si bien el legislador constituyente, diferenció la acción de amparo constitucional para la tutela de derechos subjetivos y la acción popular para la protección de los derechos e intereses colectivos, es posible que una misma causa, afecte tanto a derechos subjetivos como a derechos colectivos; de forma que, la tutela del derecho subjetivo mediante el amparo constitucional eventualmente e indirectamente puede alcanzar a la tutela del derecho colectivo y la tutela que otorga la acción popular puede incluir a derechos subjetivos”.

Bajo este marco jurisprudencial, el ámbito de protección de la acción popular, abarca a los derechos colectivos, difusos; y, subjetivos, bajo la condición sine qua non que los mismos deben estar relacionados con el patrimonio, espacio, seguridad, salubridad, medio ambiente y otros de igual naturaleza, en su dimensión pública; ello en atención a la SC 1970/2011-R de 7 diciembre, la cual dispone que conforme el art. 115 de la CPE, la acción popular otorga tutela a los derechos e intereses relacionados con el: “…Patrimonio público, entendido básicamente con el conjunto de bienes correspondientes al colectivo en general incluidos los bienes estatales o los de entidades territoriales autónomas. Espacio público, referido a calles, parques, plazas, etc. Seguridad pública, entendida básicamente como un sentimiento de indemnidad de la colectividad respecto a los bienes de los ciudadanos considerados en su generalidad frente a actos ilegales e ilícitos. Salubridad pública, referida al derecho a la salud en su ámbito colectivo. Medio ambiente, que preserva la calidad de vida mínima de los ciudadanos, además de las futuras generaciones consideradas en su generalidad. Otros de similar naturaleza, reconocidos por esta Constitución” (las negrillas pertenecen al texto original).

III.3. Intereses y derechos colectivos, difusos y los intereses de grupo, en los precedentes de este Tribunal Constitucional

Sobre el particular, la citada SC 1018/2011-R, establece que: “Los intereses colectivos y los difusos tienen varias similitudes: En ambos existe una pluralidad de personas y tienen como características el ser transindividuales e indivisibles, debido a que los intereses incumben a una colectividad y la lesión o satisfacción de uno de los interesados incumbe a los demás; sin embargo, se distinguen en que los colectivos son intereses comunes a un grupo o colectividad, cuyos miembros tienen una vinculación común; colectividad que, por ello, se encuentra claramente determinada; en tanto que son difusos los intereses cuya titularidad no descansa en un grupo o colectividad determinada, sino que se encuentran difundidos o diseminados entre todos los integrantes de una comunidad (OVALLE FAVELA, José, acciones populares y acciones para la tutela de los intereses colectivos, en similar sentido, SABSAY, Daniel Alberto, El’ Amparo Colectivo’).

Así, por ejemplo, el derecho a la libre determinación y territorialidad, previsto en el art. 30.4) de la CPE, se constituye en un derecho colectivo, en tanto es titular del mismo una nación y pueblo indígena originario campesino; es decir, un grupo determinado cuyos miembros tienen una vinculación común. Diferente es el derecho al medio ambiente previsto en el art. 33 de la CPE, que se constituye en un derecho difuso, por cuanto la titularidad del mismo descansa en todas y cada una de las personas y, por lo mismo no existe un grupo o una colectividad claramente determinada.

La distinción efectuada, no es compartida por otro sector de la doctrina, que considera como sinónimos a los intereses difusos y colectivos, e inclusive, la legislación colombiana únicamente hace referencia a los derechos colectivos, entre los que se incluyen, claro está, a los intereses difusos.

Por su parte, en los intereses de grupo (o intereses individuales homogéneos) si bien existe una pluralidad de personas; empero, el interés que persigue cada una de ellas es individual, no colectivo ni difuso; es decir, se trata de derechos o intereses individuales que tienen un origen común, por ello han sido denominados personas demandan la satisfacción de sus intereses individuales para que se les reconozca el perjuicio ocasionado y se les pague la indemnización que corresponda; es más, puede alegarse lesión a derechos colectivos o difusos, empero, debe existir una afectación directa a sus intereses individuales. La suma de intereses individuales configura la llamada acción de grupo.

En ese sentido, por ejemplo, se pronunció la Corte Constitucional de Colombia, en la Sentencia C-215/99, al señalar que ‘Las acciones de grupo o de clase (art. 88, inciso segundo, C.P.) …se originan en los daños ocasionados a un número plural de personas que deciden acudir ante la justicia en acción única, para obtener la respectiva reparación y que a pesar de referirse a intereses comunes, se pueden individualizar en relación con el daño cuya indemnización se persigue. En este caso, se trata de proteger intereses particulares de sectores específicos de la población (por ejemplo, consumidores), de ahí su denominación original de class action”’.

Siguiendo este entendimiento, la SC 1982/2011-R de 7 de diciembre, determina que los derechos colectivos son los que en doctrina se identifican como los de “tercera generación”, o también denominados, derechos de los pueblos y de solidaridad, los cuales pertenecen a toda una comunidad o cada uno de sus miembros. De manera enunciativa la jurisdicción constitucional dispuso que entre ellos se encuentran los derechos de las naciones y pueblos indígenas originario campesino (NPIOC), de las usuarias y los usuarios y de las consumidoras y consumidores, derecho de las personas con discapacidad, a la paz, entre otros.

Por su parte, la referida SC 1970/2011-R, dispone que al tener los derechos e intereses colectivos un carácter transindividual e indivisible, estos requieren una solución unitaria y uniforme mediante la acción popular; al contrario cuando se pretende la tutela de intereses o derechos individuales de carácter subjetivo el fallo determina diferentes grados de afectación y reparación, lo cual no puede ser dispuesto mediante la acción popular dada su naturaleza jurídica, sino más bien, a través de otros mecanismos de defensa, como es el caso de la acción de amparo constitucional.

En esta misma línea, la SCP 0385/2012 de 22 de junio, señala que los derechos colectivos benefician de forma directa a los individuos o colectividades, y que en ese entendido la acción popular no tiene por objeto la protección de derechos subjetivos de interés particular, de personas, grupos de personas o colectividades.

Para una mejor comprensión, conviene señalar que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Costa Rica, mediante la Resolución 01538-2005 de 15 de febrero, establece que: “En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. En estos casos, claro, la impugnación que el miembro de uno de estos sectores podría efectuar amparado en el párrafo 2° del artículo 75, deberá estar referida necesariamente a disposiciones que lo afecten en cuanto tal. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de ‘difusos’, tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y del buen manejo del gasto público, entre otros” (negrillas añadidas).

Con idéntico sentido, el Tribunal Constitucional de Perú, a través de la STC 1757-2007-PA/TC, respecto a los derechos e interés difusos estableció: “13. El Código Procesal Constitucional peruano en su artículo 40, segundo párrafo, dice que: ‘Puede interponer demanda de amparo cualquier persona cuando se trata de amenaza o violación del derecho al medio ambiente u otros derechos difusos que gocen de reconocimiento constitucional, así como las entidades sin fines de lucro cuyo objeto sea la defensas de los referidos derecho’. 14. Cabe señalar que el artículo 82 del Código Procesal Civil señala que: «Interés difuso es aquel cuya titularidad corresponde a un conjunto indeterminado de personas, respecto de bienes de inestimable valor patrimonial, tales como el medio ambiente o el patrimonio cultural o histórico o del consumidor. Pueden promover o intervenir en este proceso, el Ministerio Público, los Gobiernos Regionales, los Gobiernos Locales, las Comunidades Campesinas y/o las Comunidades Nativas en cuya jurisdicción se produce el daño ambiental o al patrimonio cultural y las asociaciones o instituciones sin fines de lucro que según la Ley y criterio del Juez, este último por resolución debidamente motivada, estén legitimadas para ello (...)».15. Conforme a ello, los derechos difusos tienen una característica especial, que le otorgan una particularidad: nadie en particular es titular exclusivo y al mismo tiempo todos los miembros de un grupo o categoría determinada son sus titulares1”.

Por todo lo expuesto, se colige que la acción popular es un mecanismo de defensa que tutela intereses y derechos colectivos y difusos denominados de tercera generación, si bien tienen similitudes en razón que en ambos casos existe un grupo de personas con un interés común o una necesidad social; en el caso de los primeros, la jurisprudencia constitucional precisó que la titularidad de los mismos se encuentra determinada en los miembros de ciertos grupos colectivos; lo cual no sucede en el caso de los derechos difusos, cuya vulneración no afecta a grupos particulares o específicos, sino a todos los miembros de una comunidad, razón por la cual, tratándose de este tipo de intereses cualquier miembro de la misma se encuentra legitimado para acudir a la jurisdicción constitucional vía la acción popular. Indistintamente, la tutela recae en derechos e intereses relacionados al patrimonio, espacio, seguridad, salubridad, medioambiente y otros de igual naturaleza; claro está, en sus dimensiones públicas. A partir de lo señalado, el patrimonio, el espacio y la seguridad privada, no son objeto de protección de la acción popular; más bien, al ser derechos subjetivos, corresponde su tutela través de la acción de amparo constitucional.

III.4. Análisis del caso concreto

Los accionantes denunciaron que el Gobierno Autónomo Municipal de la Santísima Trinidad emitió el Decreto Edil 200/2020, a través del cual se dispuso una cuarentena condicionada y dinámica, y en ese orden, los habitantes de dicho municipio únicamente podían ausentarse de su domicilio de horas 5:00 a 15:00 horas. A raíz de ello, se alegó que dicho horario, limitó a la población trinitaria a desarrollar actividades económicas y comerciales que generen recursos para la obtención de una canasta familiar básica, medicamentos y otras necesidades; razón por la cual, la normativa ut supra, vulneraría el derecho al trabajo de la parte accionante.

Establecida la problemática jurídica traída a colación, el art. 2 del referido Decreto Edil, dispuso las condiciones generales de la medida excepcional, señalando en los incs. a) y b), lo siguiente: “…los habitantes y estantes del Municipio de Trinidad mayores de dieciocho (18) y menores de sesenta y cinco (65) años podrán salir de sus domicilios de lunes a viernes en los horarios de 05:00 hasta las 15:00 hrs. sin restricción alguna cumpliendo todos los protocolos de bioseguridad, manteniendo el distanciamiento social, utilizando de forma obligatoria el barbijo y desinfectándose de manera paulatina o cuando lo necesiten sus manos con alcohol liquido o alcohol en gel al 70%” (sic), “Se prohíbe la circulación de los estantes y habitantes del Municipio de Trinidad entre las 15:00 y las 05:00 de la mañana” (sic).

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En esa lógica y a fin de demostrar la pretensión de la parte accionante y entender la naturaleza de su solicitud, corresponde señalar que como carga argumentativa textualmente se manifestó: “Existen varios instrumentos legales nacionales e internacionales sobre los derechos humanos y derechos civiles, los cuales buscan proteger los derechos de las personas de buscar y adquirir la subsistencia básica” (sic), con el mismo sentido se alegó que: “cualquier ciudadano puede ejercer el control sobre el poder reglamentario de la administración pública o privada en la medida de que esta administración mediante su propia actividad, pueda vulnerar los derechos fundamentales de las personas y las garantías establecidas en nuestra Constitución Política del Estado” (sic).

Ahora bien, los Fundamentos Jurídicos del presente fallo constitucional establecen que la acción popular, protege derechos e intereses colectivos y difusos, de comunidades que tengan un vínculo en común o alguna necesidad social. En atención a que los derechos consagrados por el art. 13.I de la CPE son indivisibles e interdependientes, la jurisprudencia constitucional mediante el entendimiento asumido por la SCP 0176/2012, amplió el ámbito de protección de la acción popular en relación a los derechos subjetivos, bajo la condición que se cumpla la relación de vinculación prevista en la última parte de art. 135 de la Ley Fundamental. Es decir que, la parte interesada demuestre que el derecho subjetivo respecto al cual se pretende la tutela constitucional, tenga relación con el patrimonio, espacio, seguridad, salubridad y medioambiente públicos; y otros de igual naturaleza.

En el caso particular, se debe entender que los accionantes se apersonaron a la jurisdicción constitucional como miembros de una colectividad; no obstante, si bien se solicitó la tutela de un derecho de carácter subjetivo, como el derecho al trabajo, que encuentra resguardo mediante la acción popular en atención al Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, no existe relación o vinculación de éste con el patrimonio, espacio, seguridad, salubridad, medio ambiente; y, demás condiciones previstas por el art. 135 de la Norma Suprema tal como se estableció en el Fundamento Jurídico III.3.

Contrariamente a lo manifestado por los peticionantes de tutela, la acción popular no se constituye en el medio idóneo para “ejercer el control sobre el poder reglamentario de la administración pública”; toda vez que, su objeto no está dirigido a dicho fin. Por tal razón, conforme los Fundamentos Jurídicos de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, no corresponde otorgar la tutela solicitada.

En consecuencia, la Sala Constitucional al denegar la tutela impetrada, actuó de forma correcta.