Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0586/2021-S3

Fecha: 06-Sep-2021

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0586/2021-S3

Sucre, 6 de septiembre 2021

SALA TERCERA

Magistrado Relator: Dr. Petronilo Flores Condori

Acción de amparo constitucional

Expediente: 36765-2020-74-AAC

Departamento: La Paz

En revisión la Resolución 157/2020 de 11 de septiembre, cursante de fs. 136 a 138 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Emma Leslie Cadima Llave contra Johnny Martín Vera Viaña, Director General Ejecutivo a.i. de la Administración de Aeropuertos y Servicios Auxiliares a la Navegación Aérea (AASANA).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

La accionante por memorial presentado el 5 de agosto de 2020, cursante de fs. 122 a 126 vta., manifestó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Por Contrato Administrativo de Prestación de Servicios de Limpieza AJ 043-A/14 de 18 de agosto de 2014, con vigencia del 1 de igual mes al 31 de diciembre del citado año, ingresó a trabajar a AASANA Regional La Paz, en el cargo de limpieza; suscribiendo posteriormente los siguientes contratos: a) A.J. B/S 030/2015 de 11 de febrero de 2015, con un plazo de prestación de servicios del 2 de enero al 31 de marzo de ese año y concluido el señalado contrato el Responsable de Recursos Humanos (RR.HH.) le ordenó continuar trabajando para obtener otro contrato; por lo tanto, operó la tácita reconducción; b) A.J. B/S 041/2015 de 11 de mayo, con vigencia desde esa fecha al 31 de julio de igual año; c) A.J. 050/2015 de 10 de agosto, con un plazo de prestación de servicios desde la misma fecha al 31 de octubre del referido año; d) A.J. B/S 009/2016 de 18 de enero, como Consultoría de Línea – Auxiliar de Servicio II para la Regional AASANA La Paz, con una vigencia desde la señalada fecha al 31 de diciembre de 2016; e) A.J. C.L /011/2017 de 10 de febrero, para Consultoría de Línea – Auxiliar de Servicios II Recursos Humanos AASANA Regional La Paz, con un plazo de prestación de la consultoría del 19 de enero al 30 de diciembre de 2017; en esa etapa de su relación laboral la Jefa de RR.HH. de la citada entidad mediante nota “YGYC-LP/0365/2017” le ordenó cumplir las funciones de apoyo en la “…SECRETARIA DE ADMINISTRATIVO…” de AASANA de la citada Regional; concluido el Contrato continuó prestando sus servicios; f) YHYD-047/2018 de 3 de enero, para Consultoría Individual de Línea “Auxiliar de Servicios II” (Nivel 19), con una duración de dos meses a partir de la firma del Contrato que fue suscrito en la misma fecha; g) Adenda YHYD-020/2018 de 28 de febrero al Contrato Administrativo YHYD/047/2018 Primer Contrato modificatorio al Contrato Administrativo para “Auxiliar de Servicios II”, por el plazo de dos meses; h) Adenda YHYD-088/2018 de 30 de abril Contrato Modificatorio al Contrato Administrativo YHYD/047/2018 Segundo Contrato modificatorio al Contrato Administrativo para “Auxiliar de Servicios II”, extendiendo el plazo por dos meses; i) YHYD-338/2018 de 2 de julio para la prestación de servicio de Consultoría Individual de Línea “Auxiliar Administrativo” con una vigencia desde esa fecha al 31 de octubre de 2018; j) Adenda YHYD-398/2018 de 29 de octubre, Contrato Modificatorio al Contrato Administrativo YHYD-338/2018 Primer Contrato modificatorio al Contrato Administrativo para “Auxiliar Administrativo”, para cumplir sus funciones hasta el 31 de diciembre de ese año; k) CNT-YHYD-0025/2019 de 2 de enero Contrato Administrativo de Consultoría Individual de Línea para “Auxiliar de Servicios para la Regional La Paz” con un plazo de prestación de servicios desde la misma fecha al 30 de junio de 2019; l) Adenda-CNT-AMP-YHYD-0091/2019 de 28 de ese mes Contrato modificatorio al Contrato Administrativo CNT-YHYD-0025/2019 Primer Contrato Modificatorio al Contrato Administrativo para “Auxiliar de Servicios para la Regional La Paz” con vigencia del 1 julio al 31 de diciembre de igual año; y, m) CNT-YHYD-0163/2020 de 7 de enero de Consultoría Individual de Línea para “Auxiliar de Servicios II (2) Regional La Paz AASANA” con un plazo de prestación de servicio desde esa fecha al 29 de febrero de 2020.

En el transcurso de los contratos a plazo fijo suscritos no existió interrupción laboral ya que debía continuar prestando servicios para conseguir un nuevo contrato y concluido el último, la Jefa de RR.HH. -de AASANA- le señaló que no le contratarían porque el Director General ahora accionado, no autorizó su contratación, a pesar de presentar una carta notarial el 6 de febrero de 2020, en la que puso en conocimiento del citado Director que se encontraba protegida por inamovilidad laboral al tener un hijo con capacidades diferentes. Asimismo, para restituir su derecho al trabajo en cumplimiento de la Ley General para Personas con Discapacidad, el Director Regional de La Paz de AASANA, mediante nota con Cite YGYA-LP/0211/2020 de 20 de febrero, solicitó al Director General hoy accionado se efectúe la adenda a su Contrato laboral -se entiende a su último contrato suscrito- para que pueda continuar prestando servicios en dicha entidad, la misma que no fue aceptada.

El Director General ahora accionado en desconocimiento del art. 1 del Decreto Supremo (DS) 521 de 26 de mayo de 2010, el cual tiene “…por objeto la prohibición de toda forma de evasión a la normativa laboral sea mediante fraude simulación o cualquier otro medio que se produzca como consecuencia de las modalidades de subcontratación, tercealizacion, externalización enganche u otra modalidad en tareas propias y permanentes del giro del establecimiento laboral…” (sic), procedieron a negarle la designación de un ítem existente; además, durante la vigencia de los contratos administrativos suscritos solicitó en varias ocasiones un cargo administrativo demostrando documentalmente que se encuentra protegida por varias normativas sociales que le otorgan preferencia para esos nombramientos por tener un hijo con capacidades diferentes; sin embargo, no existió respuesta a sus solicitudes de asignación de un ítem.

En el periodo de cuarentena por la emergencia sanitaria a causa de la pandemia por el Coronavirus (COVID-19) se emitió la Ley que Coadyuva a Regular la Emergencia por el COVID-19 -Ley 1309 de 30 de junio de 2020- que en su art. 7 señala que en caso de despido o desvinculación se deberá reincorporar al trabajador o servidor público, con el pago de la remuneración o sueldos devengados correspondientes y el art. 4 del DS 27477 de 6 de mayo de 2004 se refiere a la obligación de contratación preferente a personas con discapacidad que tienen las entidades públicas descentralizadas, desconcentradas y autárquicas, de la misma manera, el art. 5 del citado Decreto Supremo establece que las personas con discapacidad que presten servicios en entidades públicas gozan de inamovilidad en su puesto de trabajo y el art. 34.II de la Ley General para Personas con Discapacidad -Ley 223 de 2 de marzo de 2012-, indica que el Estado Plurinacional de Bolivia garantiza la inamovilidad laboral a las personas con discapacidad, cónyuges, padres, madres y/o tutores con hijos con discapacidad.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela, y en consecuencia, se disponga: 1) Su inmediata reincorporación al cargo de Auxiliar de Oficina en la Unidad Administrativa de AASANA Regional El Alto; y, 2) El pago de sueldos devengados hasta la fecha de su efectiva reincorporación y demás derechos que le correspondan.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública el 11 de septiembre de 2020, según consta en el acta cursante de fs. 133 a 135, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La accionante a través de su abogada en audiencia ratificó de manera íntegra el contenido del memorial de acción de amparo constitucional, y ampliándolo, manifestó que en las gestiones 2017, 2018, 2019 y 2020, presentó notas a RR.HH. -de AASANA- y a su inmediato superior sobre la discapacidad intelectual que tiene su hijo menor de catorce años de edad.

I.2.2. Informe de la autoridad accionada

Johnny Martín Vera Viaña, Director General Ejecutivo a.i. de AASANA a través de su representante legal en audiencia informó lo siguiente: i) La accionante trabajó desde 2014 como empresa unipersonal, posteriormente en las gestiones 2015, 2016, 2017 y 2018 trabajó como consultora de línea y tuvo un tercer contrato modificatorio hasta el 30 de junio de 2019 y se amplió teniendo una vigencia hasta el 31 de diciembre de ese año. Posteriormente, suscribió el Contrato CNT-YHYD-0163/2020 con vigencia del 7 de enero hasta el 29 de febrero de 2020; ii) En ningún momento se desvinculó a la accionante, únicamente se dio cumplimiento al plazo del contrato de consultoría de línea, que tiene un carácter especial y están sujetos al DS 0181 -Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios- en el que señala las características de ese contrato indicando claramente que tienen un tratamiento especial, no están sujetos a la Ley General del Trabajo ni a la Ley del Estatuto del Funcionario Público, simplemente están regidos por ese contrato; asimismo, el art. 60 de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal de AASANA señala que: ‘“Las personas que prestan servicio al estado, no están sometidas a la Ley del Estatuto del Funcionario Público, no a las presentes normas, aquellas personas con carácter eventual o por la prestación de servicios específicos o especializados, vinculen contractual mente con una entidad pública, estando sus derechos y obligaciones regulados en el respectivo contrato y ordenamiento legal aplicable a cuyo procedimiento, requisitos adicionales y formas de contratación, se regulan por las normas del sistema de administración de bienes y servicios de AASANA”’ (sic); iii) Es de su conocimiento que la accionante goza de una estabilidad laboral, de derechos y beneficios que le conceden “…para este tipo de tratamiento…” (sic) porque tendría un hijo con discapacidad; sin embargo, en AASANA existen tres características de personal: los de planta, que gozan de ítem y seguro, los consultores de línea sujetos al DS 0181 y trabajadores que están como empresa unipersonal; iv) La citada entidad no conocía que la accionante tenía un hijo con capacidades diferentes y quien hizo conocer esa situación posteriormente y no niegan el derecho que tiene; empero, solo dieron cumplimiento a su contrato a plazo fijo que en una de sus cláusulas señala que en caso de que existiera controversia entre el trabajador y el empleador, ellos tienen la vía expedita coactiva fiscal para hacer valer sus derechos; y, v) La accionante no fue contratada por falta de presupuesto por la pandemia del COVID-19, ya que desde marzo de 2020 no tuvieron recursos económicos.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, mediante Resolución 157/2020 de 11 de septiembre, cursante de fs. 136 a 138 vta., denegó la tutela solicitada, no obstante, recomendó, exhortó y reflexionó a la autoridad hoy accionada, a efectos de que si posteriormente hubiese la posibilidad, se recontrate a la accionante ya que se evidenció que tiene un hijo con capacidades diferentes, no conociendo criterio contrario que esté vinculado a una mala realización de funciones, a un incorrecto desarrollo de su trabajo o al hecho de que incursionó en faltas al interior de AASANA y que se evitó la recontratación por la pandemia que generó el COVID-19 por el recorte de presupuesto; todo ello, bajo los siguientes fundamentos: a) La accionante suscribió más de diez contratos con AASANA desde el “31 de diciembre” -siendo lo correcto 1 de agosto- de 2014 hasta el 29 de febrero de 2020; sin embargo, los citados contratos se encuentran sometidos a una modalidad especial de contratación denominada consultoría de línea y que emerge de la aplicabilidad de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios; por ello, se entiende que la Ley General del Trabajo y su decreto reglamentario ni la Ley del Estatuto del Funcionario Público pueden aplicarse a la relación laboral de la accionante; por ello, no podría asumirse un enfoque del problema a partir del art. 21 de la Ley General del Trabajo (LGT) o de la prohibición de no efectuar contratos a plazo fijo en labores concurrentes de una determinada empresa o entidad, menos hacer un análisis del presente caso con base a la Ley del Estatuto del Funcionario Público; b) Si bien la accionante suscribió más de diez contratos tampoco se puede generar la conversión de su relación laboral por una de tiempo indefinido, ya que aquello no es aplicable a los contratos sometidos bajo la consultoría de línea; y, c) No se puede aplicar el entendimiento de la SCP 0978/2019-S4 de 22 de octubre porque no es un caso análogo, en el cual la accionante estaba sujeta a la Ley del Estatuto del Funcionario Público.

En vía de complementación y enmienda, la accionante a través de su representante legal señaló a la Sala Constitucional que se mencionó el art. 2.II de la Ley de Inserción Laboral y de Ayuda Económica para Personas con Discapacidad -Ley 977 de 27 de septiembre de 2017- que indica que todas las instituciones del sector público tienen la obligación de insertar laboralmente a las personas con discapacidad, de manera preferente; al respecto, no se manifestó si por AASANA se va a efectuar nuevamente un contrato a su persona en aplicación de la Ley 977 y el DS 27477.

En mérito a esa solicitud, la Sala Constitucional señaló que es evidente que la Ley 977 estableció dentro de sus fines y objetivos, la reinserción a personas con discapacidad o de quienes dependan personas con discapacidad al ámbito laboral, en un determinado porcentaje, en todas las instituciones públicas descentralizadas, autárquicas; sin embargo -conforme a su conocimiento-, esa obligación debe ser realizada, controlada y revisada por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social y la jurisdicción constitucional no podría conminar a AASANA para proceder a la recontratación de la accionante al estar supeditada a una consultoría de línea.

Por memorial presentado el 14 de septiembre de 2020, cursante de fs. 148 a 150, la accionante solicitó aclaración y complementación, señalando lo siguiente: 1) Si bien existen contratos de consultoría de prestación de servicios regulados por la “Ley 181” se debe tener presente que esa relación cuenta con características de subordinación dependencia, prestación de trabajo por cuenta ajena y salario, elementos esenciales de la relación laboral; 2) A la culminación de su segundo contrato, el Responsable de RR.HH. -de AASANA- le ordenó continuar prestando servicios hasta que se suscriba otro contrato y por ello se opera la tácita reconducción; 3) Con relación al DS 27477 de inserción laboral para personas con discapacidad, se mencionó que su cumplimiento es de solamente del 4%, siendo el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, quien debe dar dicho cumplimiento, aquello basándose en la primera parte de la normativa; empero, se recuerda que el art. 2.III de la Ley 977 señala que las instituciones del sector público mencionadas en el párrafo I del citado artículo, podrán insertar laboralmente mediante invitación directa a personas con capacidades diferentes, de la misma forma en el caso de la madre o el padre que se encuentre a cargo de una persona con discapacidad. Su persona en reiteradas oportunidades solicitó al Director General ahora accionado y a la Unidad de RR.HH. -de ASSANA- se le pueda asignar el ítem “189”; 4) No se valoró adecuadamente la nota del Director Regional a.i. de AASANA del departamento de La Paz, con CITE YGYA-LP/211/2020 en la que solicitó al Director General hoy accionado se efectúe la adenda a su contrato laboral para que pueda prestar servicios en la indicada entidad; y, 5) Complemente respecto a las cartas notariadas presentadas al Director General ahora accionado en las gestiones 2017, 2018 y 2020 que no le hacen merecedora del cumplimiento de la Ley 977 y el DS 27477 de inserción laboral obligatoria mediante invitación directa.

En mérito a esa solicitud, la Sala Constitucional, mediante Auto de 16 de septiembre de 2020, cursante a fs. 151, señaló no ha lugar a la solicitud de complementación; y con relación a si el abogado apoderado de la institución demandada tuviera facultad para asistir dentro de la audiencia de consideración de la presente acción de amparo constitucional, se aclara que no fue objeto de análisis dentro de esta acción tutelar.

II. CONCLUSIONES

De la revisión de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1. Cursan los siguientes Contratos Administrativos de Prestación de Servicios suscritos por Emma Leslie Cadima Llave -ahora accionante- con AASANA: i) A.J. 043-A/14 de 18 de agosto de 2014, de Prestación de Servicios de Limpieza, con vigencia del 1 de igual mes al 31 de diciembre del citado año, con base en la Ley de Administración y Control Gubernamentales en las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios -DS 0181-, en la “Ley del Presupuesto General aprobado para la gestión” (sic) y otras disipaciones relacionadas directamente con las normas mencionadas anteriormente (fs. 60 a 63); ii) A.J. B/S 030/2015 de 11 de febrero, para la Prestación de Servicios de Limpieza del Bloque Técnico de AASANA Regional La Paz, con un plazo de prestación de servicios del 2 de enero al 31 de marzo de ese año, bajo las normas y regulaciones de contratación establecidas en el DS 0181 y sus modificaciones (fs. 55 a 59); iii) A.J. B/S 041/2015 de 11 de mayo, para la Prestación de Servicios de Limpieza del referido Bloque, con vigencia a partir de esa fecha al 31 de julio de igual año, bajo las normas y regulaciones de contratación establecidas en el DS 0181 y sus modificaciones (fs. 50 a 54); iv) A.J. 050/2015 de 10 de agosto, para la Prestación de Servicios de Limpieza del indicado Bloque, con un plazo de prestación de servicios desde la misma fecha al 31 de octubre del citado año, bajo las normas y regulaciones de contratación establecidas en el DS 0181 y sus modificaciones (fs. 45 a 49); v) A.J. B/S 009/2016 de 18 de enero, como Consultora de Línea – Auxiliar de Servicio II para la Regional AASANA La Paz, con una vigencia a partir la señalada fecha al 31 de diciembre de 2016, bajo las normas y regulaciones de contratación establecidas en el DS 0181 y sus modificaciones (fs. 40 a 44); vi) A.J. C.L /011/2017 de 10 de febrero, como Consultora de Línea – Auxiliar de Servicios II Recursos Humanos AASANA Regional La Paz, con un plazo de prestación de la consultoría del 19 de enero al 30 de diciembre de 2017, bajo las normas y regulaciones de contratación establecidas en el DS 0181 y sus modificaciones (fs. 35 a 39); vii) YHYD-047/2018 de 3 de enero, para Consultoría Individual de Línea “Auxiliar de Servicios II” (Nivel 19), con una duración de la consultoría de dos meses a partir de la firma del Contrato -suscrito en la misma fecha-, bajo las normas y regulaciones de contratación establecidas en el DS 0181, sus modificaciones y el DS 1497 de 20 de febrero de 2013 (fs. 29 a 34); viii) Adenda YHYD-020/2018 de 28 de febrero al Contrato Administrativo YHYD/047/2018 Primer Contrato modificatorio al Contrato Administrativo para “Auxiliar de Servicios II”, por el plazo de dos meses (fs. 27 a 28); ix) Adenda YHYD-088/2018 de 30 de abril, Contrato Modificatorio al Contrato Administrativo YHYD/047/2018 Segundo Contrato modificatorio al Contrato Administrativo para “Auxiliar de Servicios II”, extendiendo el plazo por dos meses (fs. 25 a 26); x) YHYD-338/2018 de 2 de julio para la prestación de servicio de Consultoría Individual de Línea “Auxiliar Administrativo” con una vigencia desde esa fecha al 31 de octubre de igual año, bajo las normas y regulaciones de contratación establecidas en el DS 0181 y sus modificaciones (fs. 20 a 24); xi) Adenda YHYD-398/2018 de 29 de octubre, Contrato Modificatorio al Contrato Administrativo YHYD-338/2018 Primer Contrato modificatorio al Contrato Administrativo para “Auxiliar Administrativo”, para cumplir sus funciones hasta el 31 de diciembre de ese año (fs. 18 a 19); xii) CNT-YHYD-0025/2019 de 2 de enero, de Consultoría Individual de Línea para “Auxiliar de Servicios para la Regional La Paz” con un plazo de prestación de servicios desde la misma fecha al 30 de junio de 2019, bajo las normas y regulaciones de contratación establecidas por el DS 0181, sus modificaciones y el Reglamento Específico del Sistema de Administración de Bienes y Servicios (RE-SABS) de AASANA (fs. 13 a 17); xiii) Adenda-CNT-AMP-YHYD-0091/2019 de 28 de junio, Contrato Modificatorio al Contrato Administrativo CNT-YHYD-0025/2019 Primer Contrato Modificatorio al Contrato Administrativo para “Auxiliar de Servicios para la Regional La Paz” con vigencia del 1 de julio al 31 de diciembre de igual año (fs. 11 a 12); xiv) Contrato Administrativo CNT-YHYD-0163/2020 de 7 de enero de Consultoría Individual de Línea para “Auxiliar de Servicios II (2) Regional La Paz AASANA” con un plazo de prestación de servicios a partir de esa fecha al 29 de febrero de 2020, bajo las normas y regulaciones de contratación establecidas por el DS 0181, sus modificaciones y el RE-SABS (fs. 6 a 10).

II.2. Mediante notas presentadas el 27 de diciembre de 2017, 16 y 23 de febrero de 2018, ante el Director Regional a.i. de La Paz y el Director “Nacional” de AASANA, la accionante solicitó ítem e hizo conocer que desde agosto de 2014 trabajó de forma continua y que cuenta con un hijo con discapacidad intelectual (fs. 108 a 110).

II.3. Por carta notarial 063/2020 presentada el 6 de febrero de 2020, ante Johnny Martín Vera Viaña, Director General Ejecutivo a.i. de AASANA -hoy accionado-, la accionante puso en conocimiento que su persona trabajó en la citada entidad desde la gestión 2014 y que hizo llegar una nota a la Dirección Regional de El Alto de AASANA, señalando que es madre de un niño con capacidades diferentes, situación que también fue de conocimiento del Jefe de RR.HH. de esa entidad y de Rosmery Chura Trabajadora Social, en el entendido de que un trabajador tiene derecho a la inamovilidad laboral como en su caso, conforme a la Ley 223, al ser padre y madre de un niño con capacidades diferentes (fs. 71).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La accionante denuncia la vulneración de sus derechos al trabajo, a la alimentación, a un salario justo, a la estabilidad e inamovilidad laboral y a la salud de su hijo discapacitado; puesto que, luego de suscribir varios contratos con AASANA desde la gestión 2014 como encargada de limpieza y posteriormente como Auxiliar Administrativo, a la conclusión del último Contrato el 29 de febrero de 2020, no fue recontratada a pesar de que la citada entidad tenía conocimiento que se encontraba con inamovilidad laboral al tener un hijo con capacidades diferentes.

En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si los hechos demandados son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Alcances y carácter de los contratos de consultoría de línea

La SCP 0720/2015-S3 de 3 de julio citando a su vez a la SC 0165/2005-R de 28 de febrero, señaló que: «“…el 31 de enero de 2004 ha sido emitido el DS 27328, con el objeto de establecer los principios, normas y condiciones que regulan los procesos de Contratación de Bienes, Obras, Servicios Generales y Servicios de Consultoría, las obligaciones y derechos que se derivan de estos, en el marco de la LSAFCO que establece el Sistema de Administración de Bienes y Servicios.

El art. 47 de dicho Decreto Supremo señala que la ‘contratación de servicios de Consultoría Individual es la modalidad competitiva que permite la participación de un número indeterminado de profesionales independientes que reúnan las condiciones de solvencia académica e idoneidad profesional (...) La contratación de servicios de consultoría individual será por producto y tiempo determinado, y siempre que el servicio no sea de carácter multidisciplinario. El proceso de contratación de Consultores Individuales, los tipos de convocatoria, las condiciones, los términos de referencia, forma de presentación y evaluación de las propuestas así como los requisitos, procedimientos y plazos, se efectuarán de acuerdo a la magnitud del servicio y cuantías establecidas’.

A fin de precisar mejor la trascendencia y magnitud de estos contratos de consultoría, la SC 605/2004-R, de 22 de abril, señala: ‘(...) En efecto, de la revisión de los documentos y antecedentes que cursan en el expediente se establece que, fue contratado por la entidad recurrente para prestar servicios de consultoría, es decir, fue contratado bajo la modalidad de consultoría, así se acredita por la documental cursante de fs. 267 a 270; ese contrato tiene un régimen especial diferente de la modalidad de prestación de servicios en calidad de empleados; pues el consultor no es un empleado en esencia, por lo mismo no es un servidor público...’ .

III.2. El art. 1 de la LGT con relación a su ámbito de aplicación, a tenor del DS 23570 de 26 de julio de 1993, expresa: ‘De conformidad al art. 1 de la Ley General del Trabajo que determina, de modo general, los derechos y obligaciones emergentes del trabajo asalariado, constituyen características esenciales de la relación laboral: a) la relación de dependencia y subordinación del trabajador respecto del empleador; b) la prestación del trabajo por cuenta ajena; y c) la percepción de remuneración o salario en cualquiera de sus formas de manifestación’.

A su vez, el art. 2 de dicha Ley, indica: ‘Toda persona natural o jurídica que preste servicios intelectuales o materiales a otra, sea esta natural o jurídica, en cuya relación concurran las características señaladas por el artículo primero, se encuentra dentro del ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo y goza de todos los derechos reconocidos en ella, sea cual fuere el rubro o actividad que se realice, así como la forma expresa del contrato o de la contratación si fuera el caso’.

De otro lado, el art. 2 del Estatuto del funcionario público (EFP) relativo al objeto prescribe: 'El presente Estatuto en el marco de los preceptos de la Constitución Política del Estado, tiene por objeto regular la relación del Estado con sus servidores públicos, garantizar el desarrollo de la carrera administrativa …’.

El mismo cuerpo legal en su art. 3-I prevé: ‘El ámbito de aplicación del presente Estatuto abarca a todos los servidores públicos que presten servicios en relación de dependencia con cualquier entidad del Estado, independiente de la fuente de su remuneración’.

A dicho efecto el citado Estatuto en el art. 4 define al servidor público como ‘aquella persona individual, que independientemente de su jerarquía y calidad, presta servicios en relación de dependencia a una entidad sometida al ámbito de aplicación de la presente Ley...”’ .

Asimismo, es necesario puntualizar la vigencia del DS 0181 de 28 de junio de 2009, modificado por el DS 1497 de 20 de febrero de 2013, que regula las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios, que mantiene la regulación de los procesos de contratación y la disposición de bienes y servicios, cuyo objetivo es “lograr eficiencia y agilidad en los procesos de contratación realizados por el Estado, es necesario contar con normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios…”, es decir que dicho Decreto Supremo regula la contratación de bienes y servicios, el manejo y la disposición de bienes de las entidades públicas, así el art. 2 inc. a) de dicho Decreto Supremo, señala que: “Establecer los principios, normas y condiciones que regulan los procesos de administración de bienes y servicios y las obligaciones y derechos que derivan de estos, en el marco de la Constitución Política del Estado y la Ley N º 1178”.

Asimismo, el indicado Decreto Supremo asume el mismo criterio en cuanto al contrato en línea, al indicar en su art. 5 inc. qq): “Servicios de Consultoría Individual de Línea: son los servicios prestados por un consultor individual para realizar actividades o trabajos recurrentes, que deben ser desarrollados con dedicación exclusiva en la entidad contratante, de acuerdo con los términos de referencia y las condiciones establecidas en el contrato”. Esta modalidad de contratación se encuentra bajo la denominación de Apoyo Nacional a la Producción y Empleo, cuya cuantía es de Bs50 000.- (cincuenta mil bolivianos) hasta Bs1 000 000.- (un millón de bolivianos); determinación que se encuentra en el art. 13 del referido DS 0181, que está modificado por DS 1497; es así, que considerando el entendimiento que hace el DS 0181 de lo que es contratos en línea, se tiene que en este cuerpo legal mantiene la naturaleza de esta modalidad de contratación; y, por ende sujetos a régimen especial previsto en dicha normativa no así al Estatuto del Funcionario Público ni a la Ley General de Trabajo”» (las negrillas nos pertenecen).

III.2. Análisis del caso concreto

De la revisión de los antecedentes se tiene que, la accionante suscribió con AASANA, los siguientes Contratos Administrativos de Prestación de Servicios, para el servicio de limpieza: a) A.J. 043-A/14 de 18 de agosto de 2014, de Prestación de Servicios de Limpieza, con vigencia del 1 de igual mes al 31 de diciembre del citado año, con base en la Ley de Administración y Control Gubernamentales, en las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios -DS 0181-, en la “Ley del Presupuesto General aprobado para la gestión” (sic) y otras disipaciones relacionadas directamente con las normas mencionadas anteriormente; b) A.J. B/S 030/2015 de 11 de febrero, para la Prestación de Servicios de Limpieza del Bloque Técnico de AASANA Regional La Paz, con un plazo de prestación de servicios del 2 de enero al 31 de marzo de ese año, bajo las normas y regulaciones de contratación establecidas en el DS 0181 y sus modificaciones; c) A.J. B/S 041/2015 de 11 de mayo, para la Prestación de Servicios de Limpieza del referido Bloque, con vigencia a partir de esa fecha al 31 de julio de igual año, bajo las normas y regulaciones de contratación establecidas en el DS 0181 y sus modificaciones; d) A.J. 050/2015 de 10 de agosto, para la Prestación de Servicios de Limpieza del indicado Bloque, con un plazo de prestación de servicios desde la misma fecha al 31 de octubre del citado año, bajo las normas y regulaciones de contratación establecidas en el DS 0181 y sus modificaciones; e) A.J. B/S 009/2016 de 18 de enero, como Consultora de Línea – Auxiliar de Servicio II para la Regional AASANA La Paz, con una vigencia a partir de la señalada fecha al 31 de diciembre de 2016, bajo las normas y regulaciones de contratación establecidas en el DS 0181 y sus modificaciones; f) A.J. C.L /011/2017 de 10 de febrero, como Consultora de Línea – Auxiliar de Servicios II Recursos Humanos AASANA Regional La Paz, con un plazo de prestación de la consultoría del 19 de enero al 30 de diciembre de 2017, bajo las normas y regulaciones de contratación establecidas en el DS 0181 y sus modificaciones g) YHYD-047/2018 de 3 de enero, para Consultoría Individual de Línea “Auxiliar de Servicios II” (Nivel 19), con una duración de la consultoría de dos meses a partir de la firma del Contrato -suscrito en la misma fecha-, bajo las normas y regulaciones de contratación establecidas en el DS 0181, sus modificaciones y el DS 1497 de 20 de febrero de 2013; h) Adenda YHYD-020/2018 de 28 de febrero al Contrato Administrativo YHYD/047/2018 Primer Contrato Modificatorio al Contrato Administrativo para “Auxiliar de Servicios II”, por el plazo de dos meses; i) Adenda YHYD-088/2018 de 30 de abril, Contrato Modificatorio al Contrato Administrativo YHYD/047/2018 Segundo Contrato modificatorio al Contrato Administrativo para “Auxiliar de Servicios II”, extendiendo el plazo por dos meses; j) YHYD-338/2018 de 2 de julio para la prestación de servicio de Consultoría Individual de Línea “Auxiliar Administrativo” con una vigencia desde esa fecha al 31 de octubre de 2018, bajo las normas y regulaciones de contratación establecidas en el DS 0181 y sus modificaciones; k) Adenda YHYD-398/2018 de 29 de octubre, Contrato Modificatorio al Contrato Administrativo YHYD-338/2018 Primer Contrato Modificatorio al Contrato Administrativo para “Auxiliar Administrativo”, para cumplir sus funciones hasta el 31 de diciembre de ese año; l) CNT-YHYD-0025/2019 de 2 de enero, de Consultoría Individual de Línea para “Auxiliar de Servicios para la Regional La Paz” con un plazo de prestación de servicios desde la misma fecha al 30 de junio de 2019, bajo las normas y regulaciones de contratación establecidas por el DS 0181, sus modificaciones y el Reglamento Específico del Sistema de Administración de Bienes y Servicios (RE-SABS) de AASANA; m) Adenda-CNT-AMP-YHYD-0091/2019 de 28 de junio Contrato modificatorio al Contrato Administrativo CNT-YHYD-0025/2019 Primer Contrato Modificatorio al Contrato Administrativo para “Auxiliar de Servicios para la Regional La Paz” con vigencia del 1 de julio al 31 de diciembre de igual año; y n) Contrato Administrativo CNT-YHYD-0163/2020 de 7 de enero de Consultoría Individual de Línea para “Auxiliar de Servicios II (2) Regional La Paz AASANA” con un plazo de prestación de servicios a partir de esa fecha al 29 de febrero de 2020, bajo las normas y regulaciones de contratación establecidas por el DS 0181, sus modificaciones y el RE-SABS (Conclusión II.1.).

Además, por las notas presentadas el 27 de diciembre de 2017, 16 y 23 de febrero de 2018, al Director Regional a.i. de La Paz y al Director “Nacional” de AASANA, la accionante solicitó ítem e hizo conocer que desde agosto de 2014 trabajó de forma continua y que cuenta con un hijo con capacidades diferentes (Conclusión II.2.).

Asimismo, en vigencia del último contrato, la accionante mediante carta notarial presentada el 6 de febrero de 2020, ante el Director General ahora accionado, puso en conocimiento que su persona trabajó en la citada entidad desde la gestión 2014 y que hizo llegar una nota a la Dirección Regional de El Alto de AASANA, señalando que es madre de un niño con capacidades diferentes, situación que también fue de conocimiento del Jefe de RR.HH. de esa entidad y de la Trabajadora Social, por cuanto tiene entendido que un trabajador tiene derecho a la inamovilidad laboral como en su caso, conforme a la Ley 223, al ser padre y madre de un niño con capacidades diferentes (Conclusión II.3.).

En ese sentido, resolviendo el presente caso y considerando la jurisprudencia citada en el Fundamento Jurídico III.1. de este fallo constitucional, se establece que las personas contratadas bajo la modalidad de consultoría de línea no están sujetas a la Ley General del Trabajo ni al Estatuto del Funcionario Público, ello debido a que esos contratos están regulados por las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios -DS 0181-, regidos a las condiciones en las que se suscriben los mismos, y a la naturaleza de los servicios a prestarse, concertando como contraprestación una remuneración. En el presente caso, conforme se tiene de los antecedentes cursantes en el expediente, todos los contratos suscritos por la accionante con AASANA, fueron bajo la modalidad de consultoría de línea, normado por el DS 0181 (Conclusión II.1.); es así que, en el último contrato suscrito el 7 de enero de 2020, en su cláusula segunda se indicó que la contratación se efectuó con base al DS 0181 y al Reglamento Específico del Sistema de Administración de Bienes y Servicios; en su cláusula cuarta, se acordó que el objeto del contrato de prestación de Servicios de Consultoría Individual de Línea era para desarrollar las labores de “Auxiliar de Servicios II (2) Regional La Paz AASANA”.

En consecuencia, al no existir una relación obrero patronal propiamente dicha que esté sujeta a la Ley General del Trabajo, o en su caso, al Estatuto del Funcionario Público, sino una naturaleza distinta conforme a un régimen especial, la cual dispone una vigencia previamente establecida para la adquisición de un determinado servicio, no se puede solicitar estabilidad o inamovilidad laboral; puesto que la naturaleza de su contratación responde a una necesidad temporal que tiene una determinada institución, tampoco se puede exigir al empleador a mantener una relación laboral o suscribir un nuevo contrato de consultoría que no se ajusta a sus necesidades o presupuesto.

En ese marco, la estabilidad laboral de un consultor que tenga bajo su dependencia directa a una persona con capacidades diferentes es viable mientras se encuentran vigentes los términos de su contrato de consultoría de línea y siempre que no existan causales de resolución atribuibles al consultor; es decir, que la estabilidad laboral responde a la vigencia misma del contrato, dado que la jurisdicción constitucional no puede disponer la inamovilidad laboral sin considerar los diferentes aspectos que rodean a cada caso en particular.

Bajo ese contexto, al haber concluido el plazo de un mes y veintidós días calendario previsto en el contrato de consultoría de línea suscrito el 7 de enero de 2020, entre la accionante y AASANA, no se advierte acto ilegal u omisión indebida de dicha instancia con relación a la accionante, por lo que no corresponde conceder la tutela solicitada.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al denegar la tutela solicitada, obró de manera correcta.

CORRESPONDE A LA SCP 0586/2021-S3 (viene de la pág. 13).

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Tercera; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 157/2020 de 11 de septiembre, cursante de fs. 136 a 138 vta., pronunciada por la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; y, en consecuencia DENEGAR la tutela solicitada conforme a los fundamentos jurídicos del presente fallo constitucional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. Dr. Petronilo Flores Condori

MAGISTRADO

Fdo. MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas

MAGISTRADA