SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0586/2021-S3

La accionante denuncia la vulneración de sus derechos al trabajo, a la alimentación, a un salario justo, a la estabilidad e inamovilidad laboral y a la salud de su hijo discapacitado; puesto que, luego de suscribir varios contratos con AASANA desde la gestión 2014 como encargada de limpieza y posteriormente como Auxiliar Administrativo, a la conclusión del último Contrato el 29 de febrero de 2020, no fue recontratada a pesar de que la citada entidad tenía conocimiento que se encontraba con inamovilidad laboral al tener un hijo con capacidades diferentes.

En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si los hechos demandados son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Alcances y carácter de los contratos de consultoría de línea

La SCP 0720/2015-S3 de 3 de julio citando a su vez a la SC 0165/2005-R de 28 de febrero, señaló que: «“…el 31 de enero de 2004 ha sido emitido el DS 27328, con el objeto de establecer los principios, normas y condiciones que regulan los procesos de Contratación de Bienes, Obras, Servicios Generales y Servicios de Consultoría, las obligaciones y derechos que se derivan de estos, en el marco de la LSAFCO que establece el Sistema de Administración de Bienes y Servicios.

El art. 47 de dicho Decreto Supremo señala que la ‘contratación de servicios de Consultoría Individual es la modalidad competitiva que permite la participación de un número indeterminado de profesionales independientes que reúnan las condiciones de solvencia académica e idoneidad profesional (...) La contratación de servicios de consultoría individual será por producto y tiempo determinado, y siempre que el servicio no sea de carácter multidisciplinario. El proceso de contratación de Consultores Individuales, los tipos de convocatoria, las condiciones, los términos de referencia, forma de presentación y evaluación de las propuestas así como los requisitos, procedimientos y plazos, se efectuarán de acuerdo a la magnitud del servicio y cuantías establecidas’.

A fin de precisar mejor la trascendencia y magnitud de estos contratos de consultoría, la SC 605/2004-R, de 22 de abril, señala: ‘(...) En efecto, de la revisión de los documentos y antecedentes que cursan en el expediente se establece que, fue contratado por la entidad recurrente para prestar servicios de consultoría, es decir, fue contratado bajo la modalidad de consultoría, así se acredita por la documental cursante de fs. 267 a 270; ese contrato tiene un régimen especial diferente de la modalidad de prestación de servicios en calidad de empleados; pues el consultor no es un empleado en esencia, por lo mismo no es un servidor público...’ .

III.2. El art. 1 de la LGT con relación a su ámbito de aplicación, a tenor del DS 23570 de 26 de julio de 1993, expresa: ‘De conformidad al art. 1 de la Ley General del Trabajo que determina, de modo general, los derechos y obligaciones emergentes del trabajo asalariado, constituyen características esenciales de la relación laboral: a) la relación de dependencia y subordinación del trabajador respecto del empleador; b) la prestación del trabajo por cuenta ajena; y c) la percepción de remuneración o salario en cualquiera de sus formas de manifestación’.

A su vez, el art. 2 de dicha Ley, indica: ‘Toda persona natural o jurídica que preste servicios intelectuales o materiales a otra, sea esta natural o jurídica, en cuya relación concurran las características señaladas por el artículo primero, se encuentra dentro del ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo y goza de todos los derechos reconocidos en ella, sea cual fuere el rubro o actividad que se realice, así como la forma expresa del contrato o de la contratación si fuera el caso’.

De otro lado, el art. 2 del Estatuto del funcionario público (EFP) relativo al objeto prescribe: 'El presente Estatuto en el marco de los preceptos de la Constitución Política del Estado, tiene por objeto regular la relación del Estado con sus servidores públicos, garantizar el desarrollo de la carrera administrativa …’.

El mismo cuerpo legal en su art. 3-I prevé: ‘El ámbito de aplicación del presente Estatuto abarca a todos los servidores públicos que presten servicios en relación de dependencia con cualquier entidad del Estado, independiente de la fuente de su remuneración’.

A dicho efecto el citado Estatuto en el art. 4 define al servidor público como ‘aquella persona individual, que independientemente de su jerarquía y calidad, presta servicios en relación de dependencia a una entidad sometida al ámbito de aplicación de la presente Ley...”’ .

Asimismo, es necesario puntualizar la vigencia del DS 0181 de 28 de junio de 2009, modificado por el DS 1497 de 20 de febrero de 2013, que regula las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios, que mantiene la regulación de los procesos de contratación y la disposición de bienes y servicios, cuyo objetivo es “lograr eficiencia y agilidad en los procesos de contratación realizados por el Estado, es necesario contar con normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios…”, es decir que dicho Decreto Supremo regula la contratación de bienes y servicios, el manejo y la disposición de bienes de las entidades públicas, así el art. 2 inc. a) de dicho Decreto Supremo, señala que: “Establecer los principios, normas y condiciones que regulan los procesos de administración de bienes y servicios y las obligaciones y derechos que derivan de estos, en el marco de la Constitución Política del Estado y la Ley N º 1178”.

Asimismo, el indicado Decreto Supremo asume el mismo criterio en cuanto al contrato en línea, al indicar en su art. 5 inc. qq): “Servicios de Consultoría Individual de Línea: son los servicios prestados por un consultor individual para realizar actividades o trabajos recurrentes, que deben ser desarrollados con dedicación exclusiva en la entidad contratante, de acuerdo con los términos de referencia y las condiciones establecidas en el contrato”. Esta modalidad de contratación se encuentra bajo la denominación de Apoyo Nacional a la Producción y Empleo, cuya cuantía es de Bs50 000.- (cincuenta mil bolivianos) hasta Bs1 000 000.- (un millón de bolivianos); determinación que se encuentra en el art. 13 del referido DS 0181, que está modificado por DS 1497; es así, que considerando el entendimiento que hace el DS 0181 de lo que es contratos en línea, se tiene que en este cuerpo legal mantiene la naturaleza de esta modalidad de contratación; y, por ende sujetos a régimen especial previsto en dicha normativa no así al Estatuto del Funcionario Público ni a la Ley General de Trabajo”» (las negrillas nos pertenecen).

III.2. Análisis del caso concreto

La accionante denuncia la vulneración de sus derechos al trabajo, a la alimentación, a un salario justo, a la estabilidad e inamovilidad laboral y a la salud de su hijo discapacitado; puesto que, luego de suscribir varios contratos con AASANA desde la gestión 2014 como encargada de limpieza y posteriormente como Auxiliar Administrativo, a la conclusión del último Contrato el 29 de febrero de 2020, no fue recontratada a pesar de que la citada entidad tenía conocimiento que se encontraba con inamovilidad laboral al tener un hijo con capacidades diferentes.

De la revisión de los antecedentes se tiene que, la accionante suscribió con AASANA, los siguientes Contratos Administrativos de Prestación de Servicios, para el servicio de limpieza: a) A.J. 043-A/14 de 18 de agosto de 2014, de Prestación de Servicios de Limpieza, con vigencia del 1 de igual mes al 31 de diciembre del citado año, con base en la Ley de Administración y Control Gubernamentales, en las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios -DS 0181-, en la “Ley del Presupuesto General aprobado para la gestión” (sic) y otras disipaciones relacionadas directamente con las normas mencionadas anteriormente; b) A.J. B/S 030/2015 de 11 de febrero, para la Prestación de Servicios de Limpieza del Bloque Técnico de AASANA Regional La Paz, con un plazo de prestación de servicios del 2 de enero al 31 de marzo de ese año, bajo las normas y regulaciones de contratación establecidas en el DS 0181 y sus modificaciones; c) A.J. B/S 041/2015 de 11 de mayo, para la Prestación de Servicios de Limpieza del referido Bloque, con vigencia a partir de esa fecha al 31 de julio de igual año, bajo las normas y regulaciones de contratación establecidas en el DS 0181 y sus modificaciones; d) A.J. 050/2015 de 10 de agosto, para la Prestación de Servicios de Limpieza del indicado Bloque, con un plazo de prestación de servicios desde la misma fecha al 31 de octubre del citado año, bajo las normas y regulaciones de contratación establecidas en el DS 0181 y sus modificaciones; e) A.J. B/S 009/2016 de 18 de enero, como Consultora de Línea – Auxiliar de Servicio II para la Regional AASANA La Paz, con una vigencia a partir de la señalada fecha al 31 de diciembre de 2016, bajo las normas y regulaciones de contratación establecidas en el DS 0181 y sus modificaciones; f) A.J. C.L /011/2017 de 10 de febrero, como Consultora de Línea – Auxiliar de Servicios II Recursos Humanos AASANA Regional La Paz, con un plazo de prestación de la consultoría del 19 de enero al 30 de diciembre de 2017, bajo las normas y regulaciones de contratación establecidas en el DS 0181 y sus modificaciones g) YHYD-047/2018 de 3 de enero, para Consultoría Individual de Línea “Auxiliar de Servicios II” (Nivel 19), con una duración de la consultoría de dos meses a partir de la firma del Contrato -suscrito en la misma fecha-, bajo las normas y regulaciones de contratación establecidas en el DS 0181, sus modificaciones y el DS 1497 de 20 de febrero de 2013; h) Adenda YHYD-020/2018 de 28 de febrero al Contrato Administrativo YHYD/047/2018 Primer Contrato Modificatorio al Contrato Administrativo para “Auxiliar de Servicios II”, por el plazo de dos meses; i) Adenda YHYD-088/2018 de 30 de abril, Contrato Modificatorio al Contrato Administrativo YHYD/047/2018 Segundo Contrato modificatorio al Contrato Administrativo para “Auxiliar de Servicios II”, extendiendo el plazo por dos meses; j) YHYD-338/2018 de 2 de julio para la prestación de servicio de Consultoría Individual de Línea “Auxiliar Administrativo” con una vigencia desde esa fecha al 31 de octubre de 2018, bajo las normas y regulaciones de contratación establecidas en el DS 0181 y sus modificaciones; k) Adenda YHYD-398/2018 de 29 de octubre, Contrato Modificatorio al Contrato Administrativo YHYD-338/2018 Primer Contrato Modificatorio al Contrato Administrativo para “Auxiliar Administrativo”, para cumplir sus funciones hasta el 31 de diciembre de ese año; l) CNT-YHYD-0025/2019 de 2 de enero, de Consultoría Individual de Línea para “Auxiliar de Servicios para la Regional La Paz” con un plazo de prestación de servicios desde la misma fecha al 30 de junio de 2019, bajo las normas y regulaciones de contratación establecidas por el DS 0181, sus modificaciones y el Reglamento Específico del Sistema de Administración de Bienes y Servicios (RE-SABS) de AASANA; m) Adenda-CNT-AMP-YHYD-0091/2019 de 28 de junio Contrato modificatorio al Contrato Administrativo CNT-YHYD-0025/2019 Primer Contrato Modificatorio al Contrato Administrativo para “Auxiliar de Servicios para la Regional La Paz” con vigencia del 1 de julio al 31 de diciembre de igual año; y n) Contrato Administrativo CNT-YHYD-0163/2020 de 7 de enero de Consultoría Individual de Línea para “Auxiliar de Servicios II (2) Regional La Paz AASANA” con un plazo de prestación de servicios a partir de esa fecha al 29 de febrero de 2020, bajo las normas y regulaciones de contratación establecidas por el DS 0181, sus modificaciones y el RE-SABS (Conclusión II.1.).

Además, por las notas presentadas el 27 de diciembre de 2017, 16 y 23 de febrero de 2018, al Director Regional a.i. de La Paz y al Director “Nacional” de AASANA, la accionante solicitó ítem e hizo conocer que desde agosto de 2014 trabajó de forma continua y que cuenta con un hijo con capacidades diferentes (Conclusión II.2.).

Asimismo, en vigencia del último contrato, la accionante mediante carta notarial presentada el 6 de febrero de 2020, ante el Director General ahora accionado, puso en conocimiento que su persona trabajó en la citada entidad desde la gestión 2014 y que hizo llegar una nota a la Dirección Regional de El Alto de AASANA, señalando que es madre de un niño con capacidades diferentes, situación que también fue de conocimiento del Jefe de RR.HH. de esa entidad y de la Trabajadora Social, por cuanto tiene entendido que un trabajador tiene derecho a la inamovilidad laboral como en su caso, conforme a la Ley 223, al ser padre y madre de un niño con capacidades diferentes (Conclusión II.3.).

En ese sentido, resolviendo el presente caso y considerando la jurisprudencia citada en el Fundamento Jurídico III.1. de este fallo constitucional, se establece que las personas contratadas bajo la modalidad de consultoría de línea no están sujetas a la Ley General del Trabajo ni al Estatuto del Funcionario Público, ello debido a que esos contratos están regulados por las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios -DS 0181-, regidos a las condiciones en las que se suscriben los mismos, y a la naturaleza de los servicios a prestarse, concertando como contraprestación una remuneración. En el presente caso, conforme se tiene de los antecedentes cursantes en el expediente, todos los contratos suscritos por la accionante con AASANA, fueron bajo la modalidad de consultoría de línea, normado por el DS 0181 (Conclusión II.1.); es así que, en el último contrato suscrito el 7 de enero de 2020, en su cláusula segunda se indicó que la contratación se efectuó con base al DS 0181 y al Reglamento Específico del Sistema de Administración de Bienes y Servicios; en su cláusula cuarta, se acordó que el objeto del contrato de prestación de Servicios de Consultoría Individual de Línea era para desarrollar las labores de “Auxiliar de Servicios II (2) Regional La Paz AASANA”.

En consecuencia, al no existir una relación obrero patronal propiamente dicha que esté sujeta a la Ley General del Trabajo, o en su caso, al Estatuto del Funcionario Público, sino una naturaleza distinta conforme a un régimen especial, la cual dispone una vigencia previamente establecida para la adquisición de un determinado servicio, no se puede solicitar estabilidad o inamovilidad laboral; puesto que la naturaleza de su contratación responde a una necesidad temporal que tiene una determinada institución, tampoco se puede exigir al empleador a mantener una relación laboral o suscribir un nuevo contrato de consultoría que no se ajusta a sus necesidades o presupuesto.

En ese marco, la estabilidad laboral de un consultor que tenga bajo su dependencia directa a una persona con capacidades diferentes es viable mientras se encuentran vigentes los términos de su contrato de consultoría de línea y siempre que no existan causales de resolución atribuibles al consultor; es decir, que la estabilidad laboral responde a la vigencia misma del contrato, dado que la jurisdicción constitucional no puede disponer la inamovilidad laboral sin considerar los diferentes aspectos que rodean a cada caso en particular.

Bajo ese contexto, al haber concluido el plazo de un mes y veintidós días calendario previsto en el contrato de consultoría de línea suscrito el 7 de enero de 2020, entre la accionante y AASANA, no se advierte acto ilegal u omisión indebida de dicha instancia con relación a la accionante, por lo que no corresponde conceder la tutela solicitada.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al denegar la tutela solicitada, obró de manera correcta.

CORRESPONDE A LA SCP 0586/2021-S3 (viene de la pág. 13).