III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS.
III.I. PARTE JURÍDICA.- Que, conforme lo dispuesto por los arts. 7, 12-I, 186 y 189-3 de la CPE; art. 36-3 de la Ley N° 1715 modificada por la Ley N° 3545; arts. 11, 12, 144-4 de la Ley No. 025 es competencia del Tribunal Agroambiental, entre otras, el conocer procesos contencioso administrativos, encontrándose facultado para examinar los actos administrativos y las disposiciones legales aplicadas en sede administrativa durante la sustanciación del proceso de saneamiento, que son motivo de impugnación por el demandante, correspondiendo analizar el control de legalidad y determinar si la resolución impugnada emerge de un debido proceso.
Que, el proceso contencioso administrativo es un procedimiento de control jurisdiccional que tiene como finalidad verificar la legalidad de los actos que realiza el Estado a través de sus funcionarios administrativos, con el propósito de precautelar los intereses del administrado cuando son lesionados o perjudicados en sus derechos.
Asimismo, el proceso de saneamiento de la propiedad agraria para su validez y eficacia jurídica, debe desarrollarse conforme a lo establecido por el ordenamiento jurídico vigente, ajustando su accionar, la autoridad administrativa, a las reglas preestablecidas y a los principios jurídicos de la materia. En ese entendido, siendo uno de los pilares del actual Estado Constitucional de derecho, el de velar por los derechos fundamentales de las personas, en este caso los administrados, corresponde que la valoración de la demanda que realice este Tribunal, se enmarque en la aplicación de los principios que rigen la Constitución Política del Estado, tales como el debido proceso, verdad material, legalidad y otros que merezcan su consideración durante el desarrollo del análisis legal correspondiente a la demanda contenciosa administrativa, instaurada dentro del proceso de saneamiento del predio "San Pastor". En esa línea, es necesario señalar que el control de legalidad de la presente causa, se llevará a cabo dentro de los alcances normativos de la Constitución Política del Estado actualmente vigente, Ley No. 1715, modificada por la Ley No. 3545, Decreto Supremo No. 29215 y toda la normativa inherente que se encontraba en vigencia a momento de la tramitación del proceso de saneamiento.
III.II. PLANTEAMIENTO DE LOS PROBLEMAS JURÍDICOS EN LA DEMANDA. - El Tribunal Agroambiental, en este proceso contencioso administrativo, conforme a los argumentos de la demanda, de la contestación, de la complementación, de la réplica y de la dúplica; resolverá sobre lo siguiente: 1) Errónea valoración de la FES; 2) Aplicación retroactiva del D.S. N° 29215 a las Pericias de Campo y ETJ del año 2001-2002; 3) Sobre la ilegalidad de un segundo Informe de Adecuación Procedimental; 4) Sobre la negación al derecho a la defensa; 5) Sobre la pretendida aplicación de controles de calidad, supervisión y seguimiento.
III.III. ANÁLISIS DEL CASO. AL PUNTO 1, ERRÓNEA VALORACIÓN DE LA FES.- Para resolver este punto denunciado, citamos primeramente la Ficha Catastral de 26 de enero de 2001 cursante de fs. 82 a 84 de la carpeta predial, que fue levantada en el sitio mismo del predio "San Pastor", en la cual se constata la existencia de 500 cabezas de ganado vacuno y 7 de equino, con registro de marca correspondiente; así como también se pudo verificar alambrados y potreros en la infraestructura, que hacen a la actividad pecuaria y de pastoreo como uso de la tierra; otro aspecto que se establece, es que el predio en litigio, habría sido adquirido por compra venta, teniendo como Antecedente Agrario, el Título Ejecutorial Individual N° 426219 de 17 de julio de 1970, dato que fue consignado en la Ficha Catastral que cursa de fs. 82 a 83 de antecedentes, el cual fue corroborado mediante informe de emisión de Título, emitido, valga la redundancia, por el Responsable de la Unidad de Certificaciones del INRA, que cursa a fs. 193 del legajo de saneamiento, teniendo en consecuencia los beneficiarios la calidad de subadquirentes; con este relevamiento de campo, el cual fue incorporado al Informe de Evaluación Técnico Jurídica - ETJ de 15 de enero de 2002, cursante de fs. 206 a 213 de la carpeta predial, el cual concluye y sugiere, se reconozca el derecho propietario, emitiendo la Resolución Suprema de Convalidación del Título Ejecutorial N° 426219, a través de la emisión de un Título Ejecutorial y de Adjudicación en la superficie restante del predio "San Pastor" a sus actuales subadquirentes, haciendo un total entre superficie con antecedente agrario y posesión legal de 2579,8543 ha, al haber demostrado el cumplimiento de la FES, con el desarrollo de la actividad ganadera en toda su extensión, aspecto que en definitiva se encuentra acorde con el D.S. N° 25763; ahora bien, revisado el legajo de saneamiento, este reconocimiento de derecho propietario, sufrió una alteración o modificación a través del Informe UDSABN Nº 738/2014 de 15 de enero de 2014 cursante de fs. 256 a 260 de la misma carpeta predial, denominado de Adecuación Procedimental, el cual argumenta que existe incumplimiento total de la FES; además que, el predio no contaría con infraestructura para la actividad ganadera y que la superficie del mismo, era utilizado como potrero del predio "San José II" que es su colindante; dentro de este marco, corresponde señalar que durante el desarrollo del proceso de saneamiento, se verificó y contabilizó la existencia de ganado mayor en el predio "San Pastor"; al igual que infraestructura propia de toda actividad ganadera, que fue registrada en la Ficha Catastral como mejoras, información que se encuentra respaldada con las tomas fotográficas cursantes de fs. 90 a 94 de la carpeta predial, mismos que se encuentran en concordancia con los arts. 238 y 239 del D.S. N° 25763; por tales razones, el INRA emite el Informe de Evaluación Técnico Jurídico de fecha 15 de enero de 2002, cursante de fs. 206 a 213 de la carpeta predial, el cual previo análisis, sugiere la convalidación del Título Ejecutorial N° 426219 y la emisión del Título Ejecutorial que adjudique la superficie restante del predio "San Pastor" a sus actuales subadquirentes.
Ahora bien, en relación a lo citado, se infiere que, no resulta valedero el recorte a la totalidad de la superficie, realizado a través del Informe UDSABN Nº 738/2014 de Adecuación Procedimental, por los datos relevados en el predio, que se encuentran consignados en la Ficha Catastral cursante de fs. 82 a 84 de los antecedentes; infiriendo también, que la carga animal se encuentra plenamente acreditada, dado que cursa a fs. 89, el Certificado de Registro de Marca de Ganado presentado en las Pericias de Campo, ahora denominado trabajo de relevamiento de información de campo; y respeto al derecho propietario, el mismo se acreditó también con la presentación del Antecedente Agrario Nº 15096 correspondiente al predio "San Lorenzo" del cual se produjo una venta final a través de los Testimonios de compras y ventas cursantes de fs. 32 a 36 de la carpeta predial, sobre una superficie de 907,0000 ha, con Título Ejecutorial individual Nº 426219, según el Informe de emisión de Título cursante a fs. 193 de la carpeta predial, aspecto que se encuentra previsto en el art. 171-a) del D.S. N° 25763; lo que significa, que no existió incumplimiento de los arts. 167 y 179 del D.S. Nº 29215, así como tampoco de la Guía de Verificación de la FES, de la forma como establece el Informe UDSABN Nº 738/2014, el cual no hace referencia técnica legal, del porque no se considera el Expediente N° 15096 (San Lorenzo) y el motivo de su anulación; como tampoco no efectúa una adecuada valoración del cumplimiento de la FES, dado que se evidenció que el predio cumple una actividad productiva ganadera con mejoras, y que esta evidencia, hace que la residencia en el predio no sea obligatoria para reconocer un derecho propietario; por consiguiente, dicho informe denunciado no se ajusta a la norma agraria vigente, incumpliendo el objeto y finalidades del proceso de saneamiento contemplados en los arts. 64 y 66-I-1-6 de la Ley Nº 1715, debiendo fallar en ese sentido.
A LOS PUNTOS 2 Y 3, APLICACIÓN RETROACTIVA DEL D.S. N° 29215 A LAS PERICIAS DE CAMPO - ETJ DEL AÑO 2001-2002 Y SOBRE LA ILEGALIDAD DE UN SEGUNDO INFORME DE ADECUACIÓN PROCEDIMENTAL.- La doctrina establece que, la retroactividad de una ley, es la aplicación de nuevas normas a actos jurídicos, hechos pasados o previos a la ley; en ese orden, el art. 123 de la CPE, concordante con el art. 33 de la CPE abrogada, señala: "La ley sólo dispone para lo venidero y no tendrá efecto retroactivo, excepto en materia laboral, cuando lo determine expresamente a favor de las trabajadoras y de los trabajadores; en materia penal, cuando beneficie a la imputada o al imputado"; dentro de este marco conceptual y normativo, después de revisado el Informe N° 738/2014 denunciado por la parte actora, se infiere que el mismo, fue estructurado de conformidad a los arts. 167 y 179 del D.S. Nº 29215 de 2 de agosto de 2007, así como también en la Guía de Verificación de la FS y/o FES de 22 de diciembre de 2011; en esa línea, se colige que se ejecutaron normas, que no estaban vigentes al momento de la realización de las Pericias de Campo en el predio "San Pastor", dado que la Ficha Catastral data del 26 de enero de 2001, y que el Informe de Evaluación Técnica Jurídica - ETJ se realizó en fecha 15 de enero de 2002; por consiguiente, se tiene que establecer, que no se aplicó correctamente la adecuación procedimental prevista en la Disposición Transitoria Segunda del D.S. Nº 29215, que expresa en forma textual: "El presente Reglamento será aplicable a partir de la fecha de su publicación a todos los procesos de saneamiento en curso, respetando actos cumplidos aprobados y las resoluciones ejecutoriadas, salvo los efectos de la aplicación de controles de calidad, supervisión y seguimiento" ; (las negrillas y el subrayado nos corresponde), debiendo establecer que, se incurrió además en la vulneración de derechos constitucionales, como el debido proceso previsto en el art. 115-II de la CPE; máxime, cuando no consideró la irretroactividad de la norma, ya que si bien existió una adecuación a través del Informe N° 738/2014 al actual reglamento agrario, reiterando en el mismo, se debió proceder a convalidar las actividades y actos cumplidos, los cuales debían ser respetados conforme la aplicación de la norma que corresponda, que en este caso, resulta ser el Decreto Supremo No. 25763 (actualmente abrogado), tal cual lo establece el art. 33 de la CPE abrogada, concordante con el art. 123 de la CPE en vigencia.
Ahora bien, cabe señalar que, el objeto de la adecuación procedimental en el proceso de saneamiento del predio "San Pastor", fue la "adecuación", vale decir al nuevo reglamento agrario vigente, respetando actos cumplidos, esto a objeto de garantizar la realización de las actividades desarrolladas ya aprobados, y la convalidación de los resultados encontrados; porque de la forma y el fondo del Informe N° 738/2014 de Adecuación Procedimental denunciado, se concluye que se realizó un control de calidad más que una adecuación propiamente dicha, cuya actividad de control tiene sus propias características y objetivos, traducidas en las tareas de control de cumplimiento de las normas de saneamiento en un determinado proceso, aspecto que pudo haber sido desarrollado por el ente administrativo, ajustándose a la CPE , la Ley N° 1715 y el D.S. N° 25763 vigente en su oportunidad.
A LOS PUNTOS 4 Y 5, SOBRE LA NEGACIÓN AL DERECHO A LA DEFENSA Y LA PRETENDIDA APLICACIÓN DE CONTROLES DE CALIDAD, SUPERVISIÓN Y SEGUIMIENTO .- Revisada la Resolución Administrativa UDAJBN Nº 009/2014 de 06 de noviembre de 2014, cursante de fs. 321 a 326 de la carpeta predial, que rechaza el recurso de revocatoria planteado, sustentado su decisión en los arts. 76-III y 90-b del D.S. Nº 29215, confirmando además la providencia recurrida de 30 de julio de 2014 que aprueba el Informe UDSABN Nº 738/2014, y la declaración de no ha lugar la alternativa del recurso jerárquico; al respecto, cabe citar en primera instancia al art. 76 del D.S. Nº 29215 el cual estipula: "I. Son recurribles todos los actos administrativos que afecten, lesionen o pudieren causar perjuicio a los derechos subjetivos o intereses legítimos de las personas y que impidan la prosecución del trámite, sin resolver el fondo de la cuestión planteada. II. No son recurribles los actos de mero trámite, medidas preparatorias de resoluciones administrativas, informes o dictámenes. III. Contra las providencias, autos y resoluciones simples dictadas por las autoridades indicadas en el artículo anterior, únicamente procede el recurso de revocatoria ante la misma autoridad y sin recurso ulterior. IV. Las resoluciones administrativas, que no definan derecho propietario, serán susceptibles de impugnación mediante los recursos administrativos previstos en este Reglamento, y no podrán impugnarse mediante acción contencioso - administrativa ante el Tribunal Agrario Nacional"; y por otro lado, el art. 27 de la Ley N° 2341 de Procedimiento Administrativo, señala que: "el acto administrativo, es toda declaración, disposición o decisión de la Administración Pública, de alcance general o particular, emitida en ejercicio de la potestad administrativa, normada o discrecional, cumpliendo con los requisitos y formalidades establecidos en la presente Ley, que produce efectos jurídicos sobre el administrado. Es obligatorio, exigible, ejecutable y se presume legítimo"; dentro de este marco normativo, según lo establecido por el art. 76 del D.S. N° 29215, no procede una impugnación contra proveídos de mero trámite en un proceso de saneamiento en el INRA; empero, se tiene que establecer, que existe una contradicción entre el parágrafo I y los parágrafos II y III del mencionado art. 76, dado que el inciso I indica que todos los actos administrativos que lesionen derechos son recurribles, concordante con el citado art. 27 de la Ley N° 2341, y los dos siguientes párrafos, establecen que no se podrán recurrir los actos de mero trámite, así como también informes o dictámenes entre otros; sin embargo, se infiere que todos los mencionados actos administrativos son susceptibles de lesionar derechos o principios fundamentales de cualquier administrado, sea cual fuese el acto, como un decreto o una providencia que pueda aprobar un informe que se encuentra viciado de nulidad; o dicho de otra manera, los actos administrativos emanados por autoridad competente, sea cual fuese, pueden generar derechos y obligaciones, y estos pueden ser sujetos a ser recurribles por la vía que corresponda, porque estos actos pueden estar viciados de nulidad y pueden originar una violación de derechos que deben ser reparados; por consiguiente, en mérito a la protección de derechos fundamentales, que se encuentran consagrados por nuestra CPE y los Tratados Internacionales, el INRA debió proceder a resolver el recurso planteado contra el proveído de aprobación al Informe UDSABN Nº 738/2014, cursante de fs. 266 de la carpeta predial.
Por último, sobre la aplicabilidad del art. 266 del D.S. N° 29215 al proceso de saneamiento del predio "San Pastor", dicho artículo señala: "I. La Dirección Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria, al momento de ejecutarse los proyectos de resoluciones en campo podrá disponer controles de calidad con el objeto de precautelar el cumplimiento de las normas mediante el relevamiento de información fidedigna y estándares de calidad de las actuaciones cumplidas, regulados en disposiciones internas; sin perjuicio del control interno que establezcan las Direcciones Departamentales ." (las negrillas y cursivas son nuestras); en este efecto, se concluye que el Instituto Nacional de Reforma Agraria, a través de sus Direcciones Departamentales, se encuentran facultados para poder realizar controles de calidad interno; empero esta atribución, no justifica que el ente administrativo, pueda actuar de forma discrecional y arbitraria, debiendo proceder de forma objetiva y legal frente a los administrados, en cautela siempre de aplicar y llevar a cabo un debido proceso, al momento de ejecutar cualquier trámite administrativo agrario, en este caso el saneamiento; empero, en el presente caso no se constata, que se hubiera dispuesto alguna anulación de obrados anterior, sino una modificación directa de los resultados, sin considerar la existencia del Informe UDSABN Nº 781/2011, de adecuación procedimental al D.S. N° 29215, mismo que es aprobado por decreto que cursa a fs. 244 del legajo de saneamiento; debiendo en consecuencia, establecer que en toda actividad tanto judicial o administrativa, deben primar los principios y derechos fundamentales consagrados en la CPE, tal cual lo señala la línea jurisprudencia emitida por el Tribunal Constitucional a través de la Sentencia SCO 0249/2014 de 19 de diciembre, que expresa que: "En mérito a lo anteriormente desarrollado, y tomando en cuenta el nuevo entendimiento asumido por el Tribunal Constitucional mediante su jurisprudencia, es necesario concluir recalcando que este derecho fundamental no se satisface solamente con el cumplimiento mecánico de las reglas formales, sino que tiene una naturaleza protectora de fondo, es decir, que si bien es importante el tratar de que se logre el objetivo de llevar adelante un proceso sea este administrativo o judicial- sin errores formales, es aún más importante, si cabe el término, el velar por un orden justo, o mejor dicho en otras palabras, velar por la justicia material. (las negrillas y cursivas son nuestras).
Por todo lo expuesto, se establece que el Informe UDSABN Nº 738/2014 denunciado, como acto administrativo, vulneró derechos y garantías constitucionales, como la irretroactividad de la Ley, el debido proceso y el derecho a la defensa consagrados en nuestra CPE, correspondiendo al Instituto Nacional de Reforma Agraria aplicar la norma en cuanto al objeto y finalidades del saneamiento contemplados en los arts. 64 y 66-I-1-6 de la Ley Nº 1715.
PARTE RESOLUTIVA