I. ANTECEDENTES PROCESALES
I.1. Argumentos de la demanda contenciosa administrativa
1.I.I. Relación de Hechos
Refieren que el predio denominado "Todo Santos" fue objeto de saneamiento por el Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) a cuya conclusión, en consideración a que cumplía con la Función Económico Social (FES) en la totalidad del predio, se determinó adjudicar en favor de sus mandantes 8305.3031 hectáreas (ha); sin embargo, mediante la Resolución Suprema 16899 de 23 de octubre de 2015 y la Resolución Suprema 23987 de 31 de agosto de 2018, que rectifica y complementa la primera, se determinó adjudicarles 5010.8689 ha, recortándoles 3173.2717 ha, disponiendo que esta superficie sea declarada Tierra Fiscal.
I.1.2. Principio de Preclusión
Bajo el indicado epígrafe, refieren que en antecedentes del saneamiento cursan el Informe UDSABN-1041/2011 de 01 de agosto de 2011 de Adecuación Procedimental al Decreto Supremo N° 29215 y el Auto de 2 de agosto de 2011 que aprueba el antedicho Informe, actuados que dieron por válidas y subsistentes las actividades cumplidas dentro el saneamiento del predio "Todo Santos".
Del mismo modo, refieren que cursa el Informe en Conclusiones aprobado por Auto de 12 de agosto de 2011, en cuyo punto 5 sugiere la adjudicación de 8305.3031 ha, informe que fue objeto de socialización mediante Informe de Cierre, notificado a sus mandantes, quienes aceptaron sus resultados sin observaciones y procedieron a pagar el precio de Adjudicación y tasa de Saneamiento, con lo cual habría concluido el proceso de saneamiento en sus etapas Preparatoria y de Campo previstas por el art. 263 del D.S. N° 29215, operándose en consecuencia el principio de preclusión, por lo que no podrían ser modificadas sino por un proceso de Control de Calidad; no obstante, agregan que el proceso de saneamiento del predio "Todo Santos", con las etapas concluidas, habría sido sometido incluso a Control de Calidad interno que habría ratificado todo el proceso de saneamiento.
I.1.3. Un simple Informe no puede anular el proceso de saneamiento ejecutado
Bajo el indicado rótulo, sostienen que en antecedentes del saneamiento cursa el Informe Técnico legal JRLL-USB-INF-SAN N° 804/2015 de 26 de junio de 2015 a través del cual, si bien refiere que es necesario subsanar errores y omisiones del proceso que podrían perjudicar su normal desarrollo, en virtud a los arts. 3.g), 266, 267 del D.S. N° 29215 y 398 de la CPE; sin embargo, existiría contradicción o una nulidad de forma, por cuanto los arts. 266 y 267 del D.S. N° 29215 establecen dos tipos de procedimientos diferentes; uno, el control de calidad, seguimiento y supervisión que se aplica cuando concurren hechos irregulares y actos fraudulentos (art. 266), que en el caso del predio "Todo Santos", el proceso ya habría sido objeto de Control de Calidad, conforme se tendría de Auto de 2 de agosto de 2011, por lo que consideran que no podrían existir dos controles de calidad y completamente contradictorios, uno que convalida todos los actuados procedimentales y otro que dispone el recorte de más de 3000 ha al predio de sus mandantes, observa además que el precitado Informe Técnico legal JRLL-USB-INF-SAN N° 804/2015, no contaría con aprobación de una autoridad superior, por lo que carecería de validez jurídica al haberse precisado en el mismo que "elevamos el presente informe para su consideración".
En cuanto al art. 267 del D.S. N° 29215, correspondería a la subsanación de errores de forma que se hayan identificado antes de la emisión de las resoluciones finales de saneamiento, razón por la que no se sabría si el precitado Informe Técnico legal JRLL-USB-INF-SAN N° 804/2015 sería el resultado de un Control de Calidad, supervisión y seguimiento o sólo sería la subsanación de errores de forma, al señalarse en el informe los arts. 266 y 267, siendo que los mismos establecen dos procedimientos distintos y diferente en sus efectos, por lo que ante la carencia de certeza jurídica, se habría violado el debido proceso en su vertiente de congruencia, ya que debe haber una relación armoniosa entre las causales que dan inicio al saneamiento, el procedimiento aplicado y los resultados que emergen de dicho procedimiento, regulados por el Reglamento agrario.
Reiterando que el precitado informe técnico legal no podía dejar sin efecto el Auto de 2 de agosto de 2011, aprobatorio del Informe de Adecuación y, el Auto de 12 de agosto de 2011, refieren que además, conforme al D.S. de 24 de enero de 2018 modificatorio del art. 267 del D.S. N° 29215, que establece que a partir de la fecha de su promulgación se puede aprobar las modificaciones de forma a través de un informe técnico legal, esto querría decir que antes del indicado D.S. modificatorio del art. 267, tenían que haber sido aprobadas las modificaciones mediante un Auto o Resolución expresa por autoridad competente.
I.1.4. Art. 398 de la C.P.E.
Con relación a lo establecido por el art. 398 de la CPE, refieren que la Ley rige para lo venidero; la propiedad de sus mandantes denominada "Todo Santos", es anterior al 7 de febrero de 2009 en que se puso en vigencia la CPE que contempla el art. 398, norma que sería aplicable a propiedades que se vaya a adquirir en forma de adjudicación a partir de la data de vigencia de la CPE y no sería aplicable a propiedades adquiridas o poseídas con anterioridad a la indicada fecha, porque la Ley no es retroactiva en materia agraria.
Agregan que, el título ejecutorial del predio "Todo Santos" fue emitido el 23 de febrero de 1968, que conforme a las mejoras e inversiones realizadas se habría ampliado hasta constituir un predio con actividad empresarial ganadera, cumpliendo a cabalidad con el trabajo que es la fuente de adquisición del derecho agrario.
Que, en el presente caso, el INRA tampoco habría cumplido con dicha norma, por cuanto habría determinado adjudicar a sus mandantes más de 5000 ha y, ya sea con solo 10 ha o 30000 ha, no se cumpliría el art. 398 de la CPE.
Como sustento de lo afirmado en el presente acápite, citan la Sentencia Agroambiental Nacional S2ª N° 31/2017 de 28 de marzo de 2017, considerando la misma vinculante a efectos de emitirse sentencia en el presente caso.
Como derechos vulnerados, refieren el principio de preclusión respecto a los actos cumplidos y ejecutados; con relación al informe que no pudo modificar o dejar sin efecto autos suscritos por el Director Departamental del INRA, consideran vulnerada la jerarquía normativa prevista por el art. 410.II de la CPE.
Al basarse un informe en el art. 266 del D.S. N° 29215 sin identificar hechos irregulares o fraudulentos, se habría vulnerado la indicada norma, por tanto, el debido proceso.
Al referirse en el art. 267 del D.S. N° 29215 a errores de forma, sin embargo, al realizarse un recorte de más de 3000 ha, se vulneraria la norma citada y se habría actuado de forma arbitraria, discrecional, vulnerando al mismo tiempo el principio de legalidad y el debido proceso.
Se habría violado al mismo tiempo el principio de congruencia, al no establecerse con claridad en el Informe Técnico legal JRLL-USB-INF-SAN N° 804/2015 si se habría empleado el procedimiento previsto por el art. 266 o el dispuesto por el art. 267 del D.S. N° 29215.
Al no contar el Informe Técnico legal JRLL-USB-INF-SAN N° 804/2015 con aprobación de autoridad competente, el proceso estuviese viciado de nulidad, por cuanto el referido informe sin aprobación no sería documento válido para que en base al mismo se emita la Resolución Final de Saneamiento.
Bajo los argumentos que anteceden, solicitan se declare Probada la demanda interpuesta, se anule la Resolución Suprema impugnada, anulando obrados hasta el vicio más antiguo, correspondiente al Edicto Agrario de fs. 240 de los antecedentes del saneamiento inclusive y se proceda a la titulación del predio "Todo Santos" en toda su extensión, conforme habría sido establecido en el Informe en Conclusiones e Informe de Cierre, documentos que considera se encuentran ejecutoriados y cumplidos.
I.2. Argumentos de la Contestación
De fs. 177 a 180 de obrados, cursa memorial de contestación de la autoridad demandada, Presidenta Constitucional del Estado Plurinacional de Bolivia, presentado preliminarmente vía fax, conforme se tiene de fs. 163 a 169 de obrados, quien, a través de su representante legal, Roberto Luis Polo Hurtado, Director Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), responde la demanda bajo los siguientes argumentos:
Que, el proceso de saneamiento del predio denominado "Todo Santos" fue ejecutado conforme a las previsiones normativas contenidas en el Reglamento de la Ley N° 1715, aprobado por D.S. N° 24784, el D.S. N° 25763 y conforme a la Disposición Transitoria Segunda del D.S. N° 29215, ejecutándose las diferentes etapas hasta la emisión de la Resolución Suprema 16899 de 23 de octubre de 2015, misma que sería objeto de la presente demanda contenciosa administrativa, por lo que no se podría referir que carece de validez jurídica como señaló la parte actora ya que en la presente acción contenciosa la ley franquea la potestad de impugnar resultados del saneamiento, no siendo un argumento que le reste valor al proceso de saneamiento, en cuanto a la forma y/o aspectos administrativos que no implican vulneración de derechos.
En cuanto a la validez del Informe Técnico Legal JRLL-USB-INF-SAN N° 804/2015, refiere que la Dirección Nacional del INRA tiene todo el respaldo legal y competencia para realizar este control de calidad, conforme señala el art. 266 del D.S. N° 29215, y citando el contenido de la norma, refiere que este aspecto también tiene respaldo en la Sentencia Constitucional Plurinacional 0241/2018-S3 de 19 de abril de 2018.
Por otra parte, puntualiza que el recorte de la superficie de 3173.2719 ha, fue valorado considerando que el saneamiento es un proceso técnico jurídico transitorio destinado a regularizar y perfeccionar el derecho de la propiedad agraria, conforme los arts. 64 y 65 de la Ley N° 1715, por la cual, no se reconocen derechos sino hasta la emisión de la Resolución Final de Saneamiento, conforme también lo establece el art. 294-III párrafo cuarto del D.S. N° 29215; asimismo se adecuó el proceso hasta el límite máximo establecido por el art. 398 de la CPE y citando la norma indicada, agrega que también se consideró que desde el titular inicial hasta los actuales subadquirentes se ha transferido la superficie total del título ejecutorial de 4961.2563 ha, aplicándose la tolerancia del 1% conforme refiere el art. 274 del D.S. N° 29215 y la superficie restante se declaró Tierra Fiscal.
Concluye indicando que conforme los actuados cursantes en el proceso de saneamiento a los cuales se remite como prueba, no se estaría viciando el procedimiento en cuanto al debido proceso, ni amerita la nulidad de las resoluciones supremas, siendo que se podría evidenciar que el accionante no refiere argumentos que resten valor al proceso de saneamiento y únicamente refiere que el Informe de Control de Calidad carece de valor legal y que no tiene aprobación, siendo que la norma agraria faculta al ente administrativo realizar los controles de calidad pertinentes a efectos de velar por el cumplimiento de la normativa en las diferentes etapas del proceso de saneamiento; por otra parte la Resolución Final de Saneamiento contiene los resultados del proceso de saneamiento siendo que en los argumentos esgrimidos por el accionante no cuestionan el fondo como tampoco desvirtúan de manera fundamentada el contenido y/o resultados del proceso de saneamiento, por el contrario, únicamente refiere aspecto administrativos en cuanto al Informe de Control de Calidad.
Con estos argumentos, solicita, se declare Improbada la demanda y se tengan firmes y subsistentes las Resoluciones Supremas 16899 de 23 de octubre de 2015 y 23987 de 31 de agosto de 2018.
Mediante memorial de fs. 201 a 203 de obrados, Beatriz Eliane Capobianco Sandoval, en su calidad de Ministra de Desarrollo Rural y Tierras, a través de sus representantes legales, contesta la demanda; sin embargo, en consideración a la presentación extemporánea del indicado memorial, mediante decreto de 16 de julio de 2020, a tiempo de apersonar al proceso a la indicada autoridad, se dispone no ha lugar a la consideración de los argumentos expuestos en el citado memorial; decisión ratificada mediante decreto de 29 de julio de 2020, cursante a fs. 212 de obrados.
I.3. Argumentos de los terceros interesados
Roberto Luis Polo Hurtado, Director Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), mediante memorial de fs. 177 a 186, presentado previamente vía Fax, conforme se tiene de fs. 154 a 160 de obrados, en su calidad de tercero interesado, responde la demanda, en idénticos términos que la autoridad demandada Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia.
Víctor Hugo Añez Bello, Director Ejecutivo de la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra - ABT, mediante memorial de fs. 262 a 263 de obrados, con suma: "Presenta Informe como tercer interesado", refiere que mediante comunicaciones internas se solicitó a las direcciones o unidades de la ABT para que informen respecto al pedio "Todo Santos" respecto a varios aspectos como la categoría o subcategoría de suelo en la que se encontraría el indicado predio, derecho o autorizaciones otorgadas sobre la misma, registro de reincidencia por contravenciones al régimen forestal, sobreposición del predio con TPFP, reservas nacionales, departamentales, municipales, tierras fiscales y si el predio cuenta con registro en el Programa de Producción de Alimentos y Restitución previsto por Ley N° 337.
En este sentido, adjunta a la demanda las Comunicaciones Internas CID-DGMBT-899/2020 y CI-CREBO-ABT-NAL-161/2020 en las que se informa en lo destacable, que el predio "Todo Santos" se encuentra registrado en el Programa de Producción de Alimentos y Restitución previsto por Ley N° 337 y que a su vez, se encuentra sobrepuesto a la Reserva Forestal de Inmovilización Itenez, creada mediante D.S. N° 21446 de 20 de noviembre de 1986, por lo que mediante informe técnico VDRA/SCZ/MCJMO-001/2019 de 30 de mayo de 20149, se habría sugerido rechazar el registro en el indicado programa previsto por Ley N° 337.
I.4. Trámite Procesal
I.4.1. Auto de Admisión
Que, mediante Auto de 10 de abril de 2019, cursante a fs. 51 y vta. de obrados, se admite la demanda para su tramitación en la vía ordinaria de puro derecho, corriéndose en traslado a las autoridades demandadas; así como se dispuso se cite a los terceros interesados, Director Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria - INRA y al Director Ejecutivo de la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra - ABT.
I.4.2. Réplica y dúplica
De fs. 207 a 209 y vta. de obrados, cursa réplica de la parte actora, con relación a la contestación de la demanda por parte de la Presidenta del Estado Plurinacional de Bolivia a través del cual, refutando los argumentos de la contestación de la indicada autoridad, reitera los fundamentos expuestos en la demanda.
Con relación al art. 398 de la CPE, cita la SCP 1163/2017-S2 de 15 de noviembre de 2017 indicando que dicho fallo constitucional es claro en términos de señalar que se respetarán las propiedades agrarias que posean más de cinco mil hectáreas que sean anteriores a la entrada en vigencia de la CPE.
A fs. 269 de obrados, cursa memorial de dúplica de la autoridad demandada Presidenta del Estado Plurinacional de Bolivia, que una vez cotejada la fecha de remisión a efectos del cómputo del plazo de presentación, mediante decreto de 26 de noviembre de 2020 cursante a fs. 294 de obrados, se tiene por ejercido el derecho a dúplica; memorial a través del cual, la autoridad demandada a través de su representante legal, se ratifica en los fundamentos de su memorial de contestación a la demanda.
I.4.3. Sorteo de la causa
El presente proceso fue sorteado el 11 de enero de 2021, conforme se tiene de fs. 298 de obrados.
I.5. Actos procesales relevantes en sede administrativa
La parte actora, manifiesta que en la sustanciación del saneamiento del predio denominado "Todo Santos", el INRA habría ejercido el Control de Calidad, cuando este aspecto ya habría sido objeto de consideración, habiéndose aprobado las etapas previas mediante las resoluciones que indica, por lo que considera que las etapas previas habrían precluido y que no correspondía considerar los alcances del Informe Técnico legal JRLL-USB-INF-SAN N° 804/2015 de 26 de junio de 2015, el cual además no fue aprobado por autoridad competente; asimismo observa sobre la aplicación errónea del art. 398 de la CPE; en este sentido, de la revisión de los antecedentes cursantes en la carpeta de saneamiento del predio "Todo Santos", con relación a los fundamentos de la demanda contenciosa administrativa, se tienen los siguientes actuados administrativos:
I.5.1. De fs. 192 a 196, cursa Informe UDSABN N° 1041/2011 de 1 de agosto de 2011 de adecuación procedimental al D.S. N° 29215 del predio "Todo Santos".
I.5.2. A fs. 197, cursa Auto de 2 de agosto de 2011, que aprueba el Informe UDSABN N° 1041/2011 de 1 de agosto de 2011.
I.5.3. De fs. 198 a 206, cursa Informe en Conclusiones Saneamiento de Oficio (SAN-SIM) Titulado, de 11 de agosto de 2011.
I.5.4. A fs. 207, cursa decreto de 12 de agosto de 2011, que dispone la elaboración del Informe de Cierre y socialización de resultados, conforme al art. 305 del D.S. N° 29215.
I.5.5. A fs. 217, cursa Informe de Cierre, suscrito por funcionarios del INRA y por el interesado del predio.
I.5.6. A fs. 247, cursa decreto de 5 de octubre de 2011, de aprobación de las etapas del saneamiento del predio "Todo Santos" y que al mismo tiempo ordena la prosecución con la siguiente etapa.
I.5.7. De fs. 273 a 275, cursa Informe Técnico-Legal JRLL-USB-INF-SAN N° 804/2015 de 26 de junio de 2015, denominado Informe complementario del predio "Todo Santos", que, en lo relevante, sugiere el recorte y declaración como tierra fiscal de 3173.2719 ha de las 8305.3031, reconocidas en el Informe en Conclusiones e Informe de Cierre.
I.5.8. A fs. 287, cursa Memorial con suma: Adjunta propuesta de recorte, presentado ante el INRA, por Vidal Huanaco Leiva.
I.5.9. De fs. 299 a 302, cursa Resolución Suprema 16899 de 23 de octubre de 2015, en cuyo punto resolutivo 1°, resuelve el reconocimiento en favor de los ahora demandantes, vía conversión y adjudicación por la superficie de 5010.8689 ha y en el punto 4°, declara Tierra Fiscal la superficie de 3173.2719 ha.
I.5.10. A fs. 305 y 306, cursan diligencias de notificación de 4 de diciembre de 2015, con la Resolución Suprema 16899 a los ahora demandantes.
I.5.11. De fs. 312 a 314, cursa Informe Legal JRLL-USB-INF-SAN N° 531/2018 de 17 de mayo de 2018.
I.5.12. De fs. 315 a 317, cursa Resolución Suprema 23987 de 31 de agosto de 2018 rectificatoria y complementaria de la Resolución Suprema 22987.