SENTENCIA AGROAMBIENTAL PLURINACIONAL S2ª N° 11/2023

SENTENCIA AGROAMBIENTAL PLURINACIONAL S2ª N° 11/2023

Expediente: N° 4349/2021

Proceso: Contencioso Administrativo

Demandantes: Viceministerio de Tierras   

Demandado: Director Nacional a.i. del INRA   

Predio: “Oraciviquia”  

Distrito: Santa Cruz

Fecha: Sucre, 10 de abril de 2023

Magistrada Relatora: Elva Terceros Cuellar

La demanda contenciosa administrativa, cursante de fs. 23 a 34 vta. de obrados, interpuesta por el Viceministerio de Tierras, representado por Ramiro José Guerrero Peñaranda, en mérito a la Resolución Suprema 27587 de 26 de agosto de 2021 que cursa a fs. 1 de obrados, contra el Director Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria - INRA, impugnando la Resolución Administrativa RA-SS N° 0152/2020 de 23 de septiembre, emitida dentro del proceso de Saneamiento Simple de Oficio (SAN-SIM), respecto del polígono N° 146, resolución que en lo principal resolvió modificar la Sentencia de 21 de junio de 1991 con expediente N°57560 “La Esperanza”, sobre la superficie de 2468.9947 ha, y vía adjudicación reconocer la superficie de 3563.3431 ha, haciendo un total de 6032.3378 ha, a  favor de Juan Arnez Montenegro, respecto al predio denominado “Oraciviquia”, clasificado como empresarial ganadera, ubicado en el municipio San José de Chiquitos, provincia Chiquitos del departamento de Santa Cruz; así como la Sentencia Constitucional 205/2022 de 15 de diciembre de 2022, que cursa de fs. 349 vta. a 355 de obrados, que resolvió conceder la tutela solicitada por la parte accionante; se tiene:

I. ANTECEDENTES PROCESALES

I.1. Argumentos de la demanda contenciosa administrativa

El demandante a través del memorial cursante de fs. 23 a 34 vta. de obrados, solicita se declare probada la demanda y se deje sin efecto la Resolución ahora impugnada, disponiendo la nulidad de obrados hasta el Informe en Conclusiones, debiendo el INRA rencausar el proceso de saneamiento “realizando nuevos trabajos de campo” (Sic.).

La parte actora realiza una descripción de los principales actuados del proceso de saneamiento, y expone los siguientes argumentos:         

I.1.1. Inadecuada valoración de los documentos del derecho propietario y de la posesión legal 

Señala que la Resolución ahora impugnada tiene como fundamento de su decisión una fotocopia simple del documento privado de 10 de enero de 2001, mediante el cual Francisco Sandoval Alderete con anuencia de su esposa Rosa María Farfán de Sandoval, venden la propiedad “La Esperanza” con una superficie de 2024.5830 ha, con base en el expediente N° 57560, a favor de Juan Arnez Montenegro; agrega que, en el Informe en Conclusiones, en el punto 5.1. inc. b) refiere que el referido expediente se sobrepone en un 100% al predio “Oraciviquia” y arma tradición. En ese sentido, señala que una fotocopia simple no puede ser considerada como prueba idónea y conducente a la acreditación de la transferencia realizada de la propiedad “La Esperanza”, porque no está inscrita en Derechos Reales a objeto de ser oponible conforme lo establece el art. 1538 del Código Civil; agrega que el documento de compra venta para ser considerado como prueba suficiente debe constar en original o fotocopia legalizada, en previsión de lo dispuesto por el art. 1311 del Código Civil, en consecuencia, el INRA al haber asumido como válida la titularidad del predio “La Esperanza” a partir del documento presentado en fotocopia simple por cual se presume la propiedad del predio en la persona de Juan Arnez Montenegro, incurrió en valoración arbitraria vulnerando el debido proceso.  Expresa también, que la decisión asumida en la Resolución ahora impugnada es inadecuada, en razón a que la deducción de posesión respecto a la superficie de 3611.7548 ha, se basó en la declaración jurada de posesión que consigna como fecha de su asentamiento el 26 de junio de 1991, misma que sería incongruente con la documentación que cursa en el expediente agrario, toda vez que, del análisis multitemporal realizado por el INRA en el Informe Técnico DDSC-R.E.- INF N° 457/2019 de 20 de diciembre, concluyó que en los años 1996, 2000, 2005 y 2010 no existía actividad antrópica en el área del predio “La Esperanza”, y en los años 2015 y 2017 se evidencia actividad antrópica; informe que sería coincidente con el análisis multitemporal de imágenes satelitales realizado por el demandante en el Informe Técnico INF/VT/DGT/0081-2021 de 23 de agosto, donde se determina que en las gestiones 1996, 2000, 2005 y 2010 no existe actividad antrópica en el predio “Oraciviquia”, apareciendo recién en las imágenes de 2015 y 2019 en el área donde no se superpone el expediente en el que pretendió fundar su derecho el beneficiario del referido predio. 

I.1.2. Incorrecta valoración del cumplimiento de la Función Económico Social 

Transcribiendo lo consignado en la Ficha Catastral, Acta de Conteo de Ganado, Ficha de Verificación de FES, y lo establecido en el Informe en Conclusiones en el cual se reconoce el cumplimiento de la FES y sugiere reconocer la superficie mensurada de 6032.3378 ha, como empresarial ganadera en favor del ahora demandante; acusa que, el INRA no realizó una correcta valoración de la información relevada en campo, así como tampoco consideró la norma que respalde su valoración, establecida en los art. 393 y 397 de la CPE, arts. 2.III, 3.I y IV, 41.4 de la Ley N° 1715 modificada por Ley N° 3545, art. 167.I del D.S. N° 29215.

Señala que en el predio “Oraciviquia” se identificó 584 vacunos y 7 equinos, con la marca registrada en la Federación de Ganaderos de Santa Cruz el 9 de abril de 2012, sin tomar en cuenta lo dispuesto por el art. 3 del D.S. N° 29251, que establece que los registros de marca para acreditar la titularidad del ganado vacuno corresponden a los catastros municipales respectivos y no así en las asociaciones ganaderas, por lo que no se habría acreditado la titularidad del ganado identificado en el predio “Orasiviquia”. 

Refiere también, que los certificados de vacunación contra la fiebre aftosa de los ciclos 23 (gestión 2012), 29 (gestión 2015), 30 (gestión 2015), 31 (gestión 2016) y 32 (gestión 2016), que muestran la correlación de la cantidad de ganado vacunado, entre las gestiones 2012, 2015 y 2016 (258 y 263 vacunos), datos que tendrían similitud con las fotografías de mejoras, donde el ganado que se visualiza en las mismas no superarían la cantidad de 300 cabezas de ganado; agrega que no existe certificados de vacunación de las gestiones 2017, 2018 y 2019 que acredite la continuidad del desarrollo de la actividad ganadera; asimismo, no se tiene acreditado las guías de movimiento de ganado, conforme prevé el art. 6 del D.S. N° 29251. 

Por otro lado, manifiesta que existiría incoherencia entre la extensión de pasto cultivado de 50 hectáreas (no se evidenciaría en las fotografías de mejoras) y el número de cabezas de ganado registrado (584 bovinos y 7 equinos), puesto que 50 ha no serían suficientes para alimentar y menos sostener la cantidad de 591 cabezas de ganado; más aún, si se considera que la propiedad “Oraciviquia” se encuentra en Tierras de Producción Forestal Permanente (TPFP), según el Plan de Uso de Suelo PLUS-SC; añade, que por la característica forestal del predio, si es que en la propiedad se desarrollaría actividad ganadera debería contar con sistemas agrosilvopastoriles, aspecto que tampoco se evidenciaría en la propiedad.  Indica que el INRA tampoco consideró la inexistencia de infraestructura adecuada a la actividad del predio (en las fotografías de mejoras no se muestra infraestructura: corrales, bretes, bebederos de agua); no existiría instrumentos que demuestren que su producción este destinada al mercado en su calidad de empresarial ganadera; asimismo, no habría analizado que los documentos privados de contratos de trabajo cursantes de fs. 142 a 145, son solo de la gestión 2019 sin registro en el Ministerio del Trabajo, aspecto que sería contradictorio con la Ficha FES, puesto que en el acápite de relación laboral no se registra nada; es decir, no cuenta con dependientes laborales; no tendría registro de empleadores, que debe realizarse ante el Ministerio del Trabajo; tampoco, existe planillas de sueldo de trabajadores, que demuestre sus dependientes laborales; por ello señala que, el predio “Oraciviquia” no cumple las características de propiedad empresarial ganadera, conforme prevé el art. 41.4 de la Ley N° 1715 modificada por Ley N° 3545 y art. 179 del D.S. N° 29215. 

Por otra parte, señala que en la Ficha de cálculo de la FES se estableció la superficie de 2411.7100 ha con actividad forestal; en ese sentido, transcribiendo lo dispuesto en Resoluciones emitidas por la ABT, señala que por Resolución Administrativa RUABT-SJC- PGMF-672/2014 de 4 de agosto, emitida por la ABT, que aprueba el Plan General de Manejo Forestal mayor a 200 ha de la propiedad “Oraciviquia” con una superficie bajo manejo de 3341.8800 ha no se ajusta a lo establecido en el art. 28  y 32 de la Ley N° 1700, ello evidenciaría que la ABT aprobó el Plan General de Manejo Forestal en parte sobre tierras fiscales y conforme a norma el aprovechamiento forestal de tierras fiscales son otorgadas por concesiones forestales; que en el caso del predio “Oraciviquia” a momento de la solicitud de aprobación del PGMF, el beneficiario no contaba con el derecho propietario sobre la superficie aprobada. Asimismo, indica que, con base a la Resolución Administrativa RU-ABT-SJC- PGMF-672/2014 de 4 de agosto, emitida por la ABT, que aprueba el PGMF sería irregular, al igual que otras resoluciones administrativas que emergen de ésta, como son las que aprueban los POAF 2014. 

Manifiesta que, la Resolución que aprueba el PGMF no establece los ciclos de corta; es decir, no precisaría por cuantos años es el aprovechamiento forestal, conforme a la R. M. 248/98; que no se advierten los Planes Operativos Anuales Forestales de las gestiones 2015, 2016, 2017 y 2018, así como tampoco los Informe Anuales de los mismos, contraviniendo así el art. 83 del D.S. N° 24453 - Reglamento Forestal. Señala que, las Resoluciones que aprueban el PGMF y los POAF habrían sido emitidas inobservando las medidas precautorias de prohibición de asentamiento, paralización de trabajos, prohibición de innovar, y la no consideración de transferencias, dispuestas en la Resolución de Inicio de Procedimiento DDSC-RA N° 192/2010 de 08 de diciembre de 2010.

Manifiesta que por todo lo expresado, bajo el principio de verdad material, se advierte la imposibilidad de considerar como cumplimiento de FES la actividad ganadera y forestal; en ese sentido, transcribe lo dispuesto por los arts. 161 y 166.I del D.S. N° 29215, y señala que, el reconocimiento de la tierra que no cumpla la FES está considerado como latifundio, así lo prevé el art. art. 398 de la Constitución Política del Estado, copia textual: “El reconocimiento de la tierra que no cumpla la Función Económica Social está considerado como latifundio y la doble titulación por ser contrarios al interés colectivo y al desarrollo del país. Se entiende por latifundio la tenencia improductiva de la tierra; la tierra que no cumple la función económico social; la explotación de la tierra que aplica un sistema de servidumbre, semiesclavitud o esclavitud en la relación laboral o la propiedad que sobrepasa la superficie máxima zonificada establecida en la ley. La superficie máxima en ningún caso podrá exceder de cinco mil hectáreas”.

Reiterando señala que del análisis multitemporal realizado por INRA, se estableció que recién el 2015 y 2017 se evidencia la existencia de actividad antrópica.    

I.1.3. Incorrecta aplicación del control de calidad establecido en el art. 266.IV del D.S. N° 29215

El demandante señala que el INRA efectuó un inadecuado Control de Calidad al proceso de saneamiento, toda vez que, al haber identificado errores de fondo, correspondía se emita una Resolución Administrativa disponiendo la nulidad de obrados hasta el vicio más antiguo, conforme establece el art. 266.IV del D.S. N° 29215; agrega que se omitió el procedimiento establecido en la referida norma legal, al haber emitido un Informe Técnico Legal.

I.1.4. Falta de congruencia, motivación y fundamentación de la Resolución Final de Saneamiento impugnada

Manifiesta que, en la Resolución ahora impugnada, no hubo una adecuada valoración de la prueba, pues el INRA no habría considerado cada uno de los puntos referidos anteriormente; lo que evidenciaría, que no existe un razonamiento integral y armonizado entre los distintos razonamientos emitidos en la Resolución, lo que habría devenido en la vulneración al principio de congruencia y al debido proceso en su vertiente de motivación y fundamentación.

I.2. Argumentos de la contestación a la demanda Contencioso Administrativa

Que, la autoridad demandada, Director Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria, mediante memorial cursante de fs. 76 a 79 de obrados, solicitó  “TENER POR RESPONDIDA A LA DEMANDA, debiendo emitirse el correspondiente fallo conforme a derecho, tomando en cuenta los antecedentes del proceso de saneamiento y la normativa legal aplicable al presente caso” (Sic.). Luego de hacer un resumen de los aspectos demandados, describir los actuados administrativos principales cursantes en la carpeta de saneamiento, y referir que, por su parte, corresponde remitirse a dichos actuados, señala los siguientes argumentos: 

En el proceso de saneamiento se cumplieron con todas las etapas establecidas por la norma agraria.

Con relación a la denuncia por falta de fundamentación y motivación de la Resolución Final de Saneamiento, manifiesta que la misma cumple con la previsión del art. 65 del D.S. N° 29215, por cuanto se basa en Informes Legales y Técnicos respectivos.

I.3. Argumentos de los terceros interesados 

I.3.1. El tercero interesado, Juan Arnez Montenegro, beneficiario del predio "Oraciviquia", representado legalmente por Daniela Alejandra Da Costa Cabrera, mediante Testimonio de Poder Notarial N° 921/2021 de 01 de octubre de 2021, cursante a fs. 44 y vta de obrados, se apersona al proceso y responde a la demanda, a través de memorial cursante de fs. 155 a 157 vta. de obrados, solicitando se declare improbada la demanda y se mantenga subsistente la Resolución Administrativa RA-ST N° 0152/2020 de 25 de septiembre; bajo los siguientes argumentos: 

I.3.1.1. Respecto a la inadecuada valoración de los documentos del derecho propietario; trae a colación el art. 1311 del Código Civil, el cual, -a decir del tercero interesado- mencionaría que las copias “fotográficas” (Sic.), para su validez deben ser acreditadas por un funcionario público autorizado; sin embargo, también señalaría una excepción, al establecer que a falta de tal situación y si la parte a quien se expongan (los documentos en copias), no los desconoce expresamente, harán la misma fe del documento original; en ese sentido, continúa manifestando que en el presente caso, si bien se habría presentado una fotocopia simple de transferencia, nadie habría desconocido la misma oportunamente, quedando plenamente consolidado como documento auténtico. 

Indica que el documento de transferencia aludido, contaría con un respaldo legal, ya que habría sido elevado a categoría pública mediante reconocimiento de firmas cursante a fs. 93, presentado en original; por lo que, no existiría ningún argumento jurídico legal para su desconocimiento; debiendo considerarse también el carácter social de la materia que rige el Derecho Agrario; por lo que no considerarlo sería quebrantar el derecho al acceso a la tierra y a la seguridad jurídica.

I.3.1.2. Respecto a la mala Valoración en cuanto a la Acreditación de la Posesión Legal; menciona que la fracción que corresponde a la actividad ganadera del predio “Oraciviquia” tendría su antecedente agrario en el Expediente N° 57560, que le fue transferido a través de compra venta por Francisco Sandoval Alderete, quien ya venía realizando actividad ganadera en el predio conforme el registro de marca de 1992 que cursa a fs. 16 de la carpeta de saneamiento y que él (beneficiario actual) habría demostrado la existencia de 584 cabezas de ganado bovinos y 7 equinos, con su registro de marca correspondiente, cumpliendo lo establecido en el art. 167.a (no cita de que cuerpo legal), por lo que, resultarían intrascendentes los Informes Multitemporales cuando se trata de actividad ganadera y menos cuando se trata de actividades forestales. 

Expresa, que cuenta con todas las autorizaciones de la ABT, para el aprovechamiento forestal y ejecución de las actividades forestales, teniendo los certificados forestales de origen, donde constaría la extracción, transporte y comercialización de productos forestales; entre las autorizaciones que indica, están la Resolución Administrativa RU-ABT-SJCPGMF-672/2014 de fecha 04 de agosto de 2014, que aprueba el Plan de Manejo Forestal, la Resolución Administrativa RUABT-SJC-POAF-1187/2014, que aprueba el respectivo Plan Operativo Anual Forestal, la Resolución Administrativa RU-ABT-SJC-PGMF-01536-2017, que aprueba la Reformulación del Plan General de Manejo Forestal, reduciéndose la superficie de 3341.88 ha a 2411.71 ha, todo conforme a la Ley Forestal, su Reglamento y demás Normas Técnicas. 

Menciona, que el reconocimiento de sus derechos forestales habría sido de pleno conocimiento del INRA, puesto que éste habría solicitado a la ABT, informe sobre las autorizaciones otorgadas al beneficiario del predio; solicitud a la que habría respondido la ABT, manifestando que no había ninguna observación a las mismas.  Expresa, que se habría cumplido a cabalidad con la formalidad de la aprobación de los instrumentos forestales, así como de la ejecución de los mismos, por lo que, no se podría desconocer esos reconocimientos con un Informe Multitemporal. 

I.3.1.3. En cuanto a la incorrecta valoración del cumplimiento de la Función Económico Social; citando lo dispuesto por los arts. 159 y 167 de D.S. N° 29215, señala que en actividades ganaderas se verificará la existencia de cabezas de ganado que sea del propietario. 

I.3.1.4. Con relación a la incorrecta aplicación del control de calidad establecido en el art. 266.IV del D. S. N° 29215; indica, que si bien se habría sugerido el modificar el Informe en Conclusiones; empero, dicha modificación, no sería sustancial sino de forma, ya que no afectaría al fondo del proceso, toda vez que la superficie total a ser reconocida se mantiene y la modificación versaría sólo en lo que corresponde a la superficie adjudicada y modificada.

Manifiesta también, que el demandante no denuncia cual sería el perjuicio que se le habría ocasionado, con el hecho de que se haya emitido o no una resolución administrativa.

I.3.1.5. En lo referente a la falta de congruencia, motivación y fundamentación de la Resolución Final de Saneamiento impugnada; refiere que las Resoluciones Finales de Saneamiento, conforme establece el art. 65.c del D.S. N° 29215, deben estar basadas en informes legales y técnicos, por lo que corresponde proceder al análisis, valoración y consideración de los antecedentes del proceso de saneamiento. 

I.3.2. Mediante memorial cursante a fs. 125 de obrados, Omar Quiroga Antelo, Director Ejecutivo de la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosque y Tierra ABT, se apersona al proceso en calidad de tercero interesado, y por memorial que cursa a fs. 249 de obrados, adjunta Comunicación Interna ABTDDSC-INT-830-2022 de 16 de mayo, en la cual refiere que no existe autorización de desmonte o planes de desmonte emitido por la ABT al interior del predio

“Oraciviquia”; de igual manera por memorial cursante a fs. 281 de obrados, adjunta Comunicación Interna CID-DGMBT-842-2022 de 30 de mayo, en el cual refiere que en el área definida en el Plan General de Manejo Forestal aprobado mediante Resolución Administrativa RU-ABT-SJC-PGMF-672/2014 de 04 de agosto, del predio “Oraciviquia” con una superficie de 3341.8800, no se evidencia desmontes autorizados.  

I.3.3. Por memorial cursante a fs. 204 de obrados, Mario Corabia Soliz, Presidente de la Comunidad El Dorado, se apersona al proceso en calidad de tercero interesado, solicitando se le haga conocer futuras providencias y resoluciones a dictarse.

I.4. Trámite procesal

I.4.1. Auto de Admisión