TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA
SALA CONTENCIOSA Y CONTENCIOSA ADM., SOCIAL Y ADMINISTRATIVA PRIMERA
Auto Supremo N° 97-CA
Sucre, 9 de julio de 2019
Expediente: 162/2019-CA
Proceso: Contencioso Administrativo
Demandante: Jorge Alberto Quiroga Ávalos
Demandado: Banco Central de Bolivia
Magistrado Relator: Dr. Esteban Miranda Terán
VISTOS: La demanda contenciosa administrativa de fs. 20 a 26, interpuesta por Jorge Alberto Quiroga Ávalos, contra el Banco Central de Bolivia “BCB”; los antecedentes adjuntos a la misma, y;
ANTECEDENTES
Del examen de los argumentos de la demanda y antecedentes adjuntos, se advierte que Jorge Alberto Quiroga Ávalos, en su calidad de ex-servidor público, solicita en suma a este Tribunal, se deje sin efecto y valor legal la Resolución PERS Nº 01/2019 de 3 de abril de 2019, y como consecuencia la Resolución de Sumario Administrativo Interno AS-BCB-CAZA Nº 14/2018 de 29 de octubre de 2019.
De la compulsa de la demanda, antecedentes adjuntos, y la normativa que asignaría la competencia a este Tribunal para asumir la resolución del caso, se advierte que por Resolución de Apertura de Sumario Proceso Administrativo Interno AS-BCB-CAZA Nº 14/2018 de 29 de octubre de 2018, la Autoridad Sumariante del BCB, instaura proceso administrativo interno contra servidores públicos de carrera del BCB y contra el ex servidor público Jorge Quiroga Avalos, por la presunta contravención al Manual de Puestos "Cajero Sitio Caja Fraccionada", funciones números 8 y 15 y al procedimiento G-110-C29 de la Gerencia de Tesorería y a los incisos a) y b) del artículo 8 de la Ley Nº 2027, Estatuto del Funcionario Público y a los incisos b), g) y q) del art. 10 del Reglamento Interno de Personal del BCB.
Por Resolución de Proceso Administrativo Interno ASS-BCB-EOVA Nº 002/2018 de 28 de diciembre de 2018, la Autoridad Sumariante Suplente del BCB establece la existencia de responsabilidad administrativa de Jorge Alberto Quiroga Avalos por la contravención a la normativa establecida en la Resolución de Apertura de Sumario Proceso Administrativo Interno AS-BCB-CAZA Nº 14/2018 y dispone el registro de la responsabilidad en la Contraloría General del Estado y la existencia de responsabilidad administrativa en contra de servidores públicos de carrera administrativa.
En fecha 8 de enero de 2019, Jorge Alberto Quiroga Avalos presenta recurso de revocatoria contra la Resolución de Proceso Administrativo Interno ASS-BCB-EOVA Nº 002/2018, en mérito a lo cual la Autoridad Sumariante emite la Resolución Recurso de Revocatoria ASS-BCB-EOVA Nº 001/2019 de 18 de enero de 2019, confirmando parcialmente la Resolución de Proceso Administrativo Interno ASS-BCB-EOVA Nº 002/2018, en lo referente a establecer responsabilidad administrativa en contra de Jorge Alberto Quiroga Avalos.
Ante esta decisión, Jorge Alberto Quiroga Avalos interpone recurso jerárquico, resuelto mediante Resolución–PRES Nº 01/2019, resolución que confirma la resolución de revocatoria y la resolución final de proceso interno.
Por nota CITE: MTEPS-VESCyCOOP-DGSC-URLeL-CJVJ-0092-CAR/19 e Informe MTEPS-VESCyCOOP-DGSC-URLel-CJVJ-0033-lNF/19, ambos de 1 de marzo de 2019, la Dirección General del Servicio Civil del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, concluye y recomienda se remita el Recurso Jerárquico interpuesto por Jorge Alberto Quiroga Avalos al BCB, en razón a que esa Entidad no tiene la atribución de conocer y resolver la impugnación planteada debido a que éste no fue incorporado a la carrera administrativa y tampoco fue aspirante a tal condición.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
La Ley Nº 1178 de Administración y Control Gubernamentales, en su Capítulo V, correspondiente a la “Responsabilidad por la Función Pública”, establece en su art. 28: “Todo servidor público responderá de los resultados emergentes del desempeño de las funciones, deberes y atribuciones asignados a su cargo. A este efecto: a) La responsabilidad administrativa, ejecutiva, civil y penal se determinará tomando en cuenta los resultados de la acción u omisión. (…)”
Asimismo, la Ley N° 1178, en su art. 29, prescribe que la responsabilidad administrativa se originará cuando la acción u omisión contravenga el ordenamiento jurídico-administrativo y las normas que regulan la conducta funcionaria del servidor público; misma que se determinará por proceso interno de cada entidad.
El DS N° 23318-A, puso en vigencia el Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública, estableciendo las normas específicas que se aplicarán exclusivamente al dictamen y a la determinación de la responsabilidad por la función pública, de manera independiente y sin perjuicio de las normas legales que regulan las relaciones de orden laboral, reglamento que fue modificado mediante DS Nº 26319 de 15 de septiembre de 2001, prescribiendo el procedimiento administrativo para la sustanciación de los recursos de revocatoria y jerárquicos a que hacen referencia los arts. 65, 66 y 67 de la Ley N° 2027 de 27 de octubre de 1999; proveyendo en su art. art. 11: “( Procesos internos) En aplicación de lo establecido en el artículo 65 de la Ley N° 2027, únicamente se tramitarán los recursos de revocatoria y jerárquico emergentes de procesos internos seguidos contra funcionarios de carrera, pertenecientes a entidades públicas, autónomas, autárquicas y descentralizadas sometidas al ámbito de aplicación del Estatuto del Funcionario Público, que no estuviesen en una institución de Carrera con Legislación Especial.”
El art. 65 del DS Nº 26319, prevé expresamente: “Artículo 65° (Objeto). Se establece un procedimiento administrativo para la tramitación de reclamos únicamente referidos a situaciones relativas al ingreso, promoción y retiro de la Carrera Administrativa y a aquellos derivados de procesos disciplinarios.”
Finalmente, respecto a los sujetos que cuentan con legitimación activa para interponer el recurso de revocatoria. en el marco de la responsabilidad por la función pública, el DS Nº 26319, establece en su art.: 29: “(Procedencia) (…) II. Los recursos de revocatoria derivados de procesos internos procederán contra las resoluciones administrativas a que se hace referencia en el artículo 11 del presente Decreto.”
Consecuentemente, el contexto normativo descrito evidencia en una primera instancia, que la Ley Nº 1178 y su reglamento (DS Nº 23318-A y DS Nº 26319), regulan los sistemas de administración y de control gubernamentales, en la búsqueda de que todo servidor público, sin distinción de jerarquía, asuma plena responsabilidad por sus actos; y en una segunda instancia; la determinación de la responsabilidad por la función pública de los servidores públicos, proceso que concluye con el agotamiento de la resolución de recurso jerárquico.
Por otra parte, resulta necesario precisar, que la Ley de Procedimiento Administrativo Nº 2341, prevé en su art.1, inc. c), como una parte del objeto de la Ley, la regulación de la impugnación de actuaciones administrativas que afecten derechos subjetivos o intereses legítimos de los administrados; asimismo; el art. 3, parágrafo II, inc. d) de la citada ley, excluye de forma expresa del ámbito de su aplicación “los Regímenes agrario, electoral y del sistema de control gubernamental, que se regirán por sus propios procedimientos”, de cuyo entendimiento se advierte que dicha exclusión, está referida expresamente, al Sistema de Control Gubernamental establecido por la Ley N° 1178 de Administración y Control Gubernamentales y sus subsistemas, que incluye el régimen de responsabilidad por la función pública aprobada por DS Nº 23318-A, materia del caso de autos, constatándose consecuentemente que el procedimiento impugnatorio aplicable para las impugnaciones de los actos administrativos de la administración pública que afectan derechos e intereses legítimos de los administrados, no es aplicable a los procesos administrativos de la responsabilidad por la función pública derivados de la aplicación del sistema de control gubernamental, sistema que es regido por el Estatuto del Funcionario Público Ley Nº 2027, Ley N° 1178, de Administración y Control Gubernamentales, responsabilidad por la función pública DS Nº 23318-A y DS Nº 26319.
En ese sentido, el art. 778 del Código de Procedimiento Civil, prescribe la procedencia del proceso contencioso administrativo exigiendo la existencia previa de oposición entre el interés público y el interés privado -del administrado-, y cuando el administrado creyere lesionado o perjudicado su derecho privado, hubiere ocurrido previamente ante el Poder Ejecutivo, reclamando expresamente el acto administrativo impugnado y agotando ante ese Poder todos los recursos de revisión, modificación o revocatoria de la resolución que le hubiere afectado.
Consecuentemente, el procedimiento administrativo impugnatorio, que regula la impugnación de actuaciones administrativas que afectan derechos subjetivos o intereses legítimos de los administrados, es aquel previsto en los arts. 64 al 68 de la Ley Nº 2341 -recurso de revocatoria y recurso jerárquico-, y en un ámbito muy distinto -responsabilidad por la función pública-, el procedimiento impugnatorio administrativo previsto para la impugnación de actos administrativos que determinen la responsabilidad por la función pública, emergente de la responsabilidad administrativa, es aquel procedimiento previsto por el DS Nº 23318-A y DS Nº 26319.
De lo referido se evidencia, que la normativa aplicable a los procesos administrativos internos de las entidades del sector público, en el cual se encuentra inmerso el caso de autos, cuyo fin es el determinar la responsabilidad administrativa del ex-servidor público, es aquella prevista por el Decreto Supremo Nº 23318-A, y sus modificaciones, derivando como consecuencia que la vía impugnatoria prevista por el procedimiento contenciosos administrativo -accionado erradamente por el demandante-, es de aplicación general para la impugnación de actos administrativos que denoten oposición entre el interés público y el privado y no para la impugnación derivada de las relaciones laborales del Estado con sus servidores públicos, competencia erróneamente interpretada por el demandante, atribuyendo a éste órgano jurisdiccional una función apartada por el art. 778 del Código de Procedimiento Civil, norma de cumplimiento obligatorio no librada a la voluntad de las partes, aspectos legales que inhiben a este tribunal admitir la demanda y emitir un fallo; situación que deviene en su inadmisibilidad.
En caso análogo, la Sentencia Constitucional 0870/2004-R, de 8 de junio de 2004 ha señalado: “Del análisis de las normas referidas se concluye, que las normas aplicables a los procesos administrativos internos, que tienen por objeto establecer responsabilidad administrativa por la función pública de los servidores públicos son las previstas por el DS 23318-A modificado mediante el DS 26237, y no así las normas supletorias establecidas para el procedimiento sancionador correctivo por la Ley de Procedimiento Administrativo, como equivocadamente pretende la recurrente, ya que las normas de esta última son de aplicación general en la relación de la administración con sus administrados y no con sus servidores públicos; pues se reitera que, por mandato expresa de la norma prevista por el art. 80. II de la LPA, el procedimiento sancionador contenido en dicha Ley, tendrá carácter supletorio, lo que supone que será aplicado sólo ante ausencia de una norma expresa en el Reglamento específico.” (sic)
La Constitución Política del Estado a través de su art. 122, establece que, son nulos los actos de las personas que usurpen funciones que no les competen, así como los actos de las que ejercen jurisdicción o potestad que no emane de la ley
POR TANTO: La Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia del Estado Plurinacional de Bolivia, en cumplimiento estricto del art. 50 de la CPE, y en mérito al razonamiento desarrollado, declara la inadmisibilidad y RECHAZA la demanda contenciosa administrativa, deducida por Jorge Alberto Quiroga Ávalos de fs. 20 a 26.
Procédase al desglose de la documentación presentada por la accionante, quedando en su lugar fotocopia simple y la devolución de los antecedentes administrativos y posterior archivo de obrados.
Regístrese, notifíquese y cúmplase.
SALA CONTENCIOSA Y CONTENCIOSA ADM., SOCIAL Y ADMINISTRATIVA PRIMERA
Auto Supremo N° 97-CA
Sucre, 9 de julio de 2019
Expediente: 162/2019-CA
Proceso: Contencioso Administrativo
Demandante: Jorge Alberto Quiroga Ávalos
Demandado: Banco Central de Bolivia
Magistrado Relator: Dr. Esteban Miranda Terán
VISTOS: La demanda contenciosa administrativa de fs. 20 a 26, interpuesta por Jorge Alberto Quiroga Ávalos, contra el Banco Central de Bolivia “BCB”; los antecedentes adjuntos a la misma, y;
ANTECEDENTES
Del examen de los argumentos de la demanda y antecedentes adjuntos, se advierte que Jorge Alberto Quiroga Ávalos, en su calidad de ex-servidor público, solicita en suma a este Tribunal, se deje sin efecto y valor legal la Resolución PERS Nº 01/2019 de 3 de abril de 2019, y como consecuencia la Resolución de Sumario Administrativo Interno AS-BCB-CAZA Nº 14/2018 de 29 de octubre de 2019.
De la compulsa de la demanda, antecedentes adjuntos, y la normativa que asignaría la competencia a este Tribunal para asumir la resolución del caso, se advierte que por Resolución de Apertura de Sumario Proceso Administrativo Interno AS-BCB-CAZA Nº 14/2018 de 29 de octubre de 2018, la Autoridad Sumariante del BCB, instaura proceso administrativo interno contra servidores públicos de carrera del BCB y contra el ex servidor público Jorge Quiroga Avalos, por la presunta contravención al Manual de Puestos "Cajero Sitio Caja Fraccionada", funciones números 8 y 15 y al procedimiento G-110-C29 de la Gerencia de Tesorería y a los incisos a) y b) del artículo 8 de la Ley Nº 2027, Estatuto del Funcionario Público y a los incisos b), g) y q) del art. 10 del Reglamento Interno de Personal del BCB.
Por Resolución de Proceso Administrativo Interno ASS-BCB-EOVA Nº 002/2018 de 28 de diciembre de 2018, la Autoridad Sumariante Suplente del BCB establece la existencia de responsabilidad administrativa de Jorge Alberto Quiroga Avalos por la contravención a la normativa establecida en la Resolución de Apertura de Sumario Proceso Administrativo Interno AS-BCB-CAZA Nº 14/2018 y dispone el registro de la responsabilidad en la Contraloría General del Estado y la existencia de responsabilidad administrativa en contra de servidores públicos de carrera administrativa.
En fecha 8 de enero de 2019, Jorge Alberto Quiroga Avalos presenta recurso de revocatoria contra la Resolución de Proceso Administrativo Interno ASS-BCB-EOVA Nº 002/2018, en mérito a lo cual la Autoridad Sumariante emite la Resolución Recurso de Revocatoria ASS-BCB-EOVA Nº 001/2019 de 18 de enero de 2019, confirmando parcialmente la Resolución de Proceso Administrativo Interno ASS-BCB-EOVA Nº 002/2018, en lo referente a establecer responsabilidad administrativa en contra de Jorge Alberto Quiroga Avalos.
Ante esta decisión, Jorge Alberto Quiroga Avalos interpone recurso jerárquico, resuelto mediante Resolución–PRES Nº 01/2019, resolución que confirma la resolución de revocatoria y la resolución final de proceso interno.
Por nota CITE: MTEPS-VESCyCOOP-DGSC-URLeL-CJVJ-0092-CAR/19 e Informe MTEPS-VESCyCOOP-DGSC-URLel-CJVJ-0033-lNF/19, ambos de 1 de marzo de 2019, la Dirección General del Servicio Civil del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, concluye y recomienda se remita el Recurso Jerárquico interpuesto por Jorge Alberto Quiroga Avalos al BCB, en razón a que esa Entidad no tiene la atribución de conocer y resolver la impugnación planteada debido a que éste no fue incorporado a la carrera administrativa y tampoco fue aspirante a tal condición.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
La Ley Nº 1178 de Administración y Control Gubernamentales, en su Capítulo V, correspondiente a la “Responsabilidad por la Función Pública”, establece en su art. 28: “Todo servidor público responderá de los resultados emergentes del desempeño de las funciones, deberes y atribuciones asignados a su cargo. A este efecto: a) La responsabilidad administrativa, ejecutiva, civil y penal se determinará tomando en cuenta los resultados de la acción u omisión. (…)”
Asimismo, la Ley N° 1178, en su art. 29, prescribe que la responsabilidad administrativa se originará cuando la acción u omisión contravenga el ordenamiento jurídico-administrativo y las normas que regulan la conducta funcionaria del servidor público; misma que se determinará por proceso interno de cada entidad.
El DS N° 23318-A, puso en vigencia el Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública, estableciendo las normas específicas que se aplicarán exclusivamente al dictamen y a la determinación de la responsabilidad por la función pública, de manera independiente y sin perjuicio de las normas legales que regulan las relaciones de orden laboral, reglamento que fue modificado mediante DS Nº 26319 de 15 de septiembre de 2001, prescribiendo el procedimiento administrativo para la sustanciación de los recursos de revocatoria y jerárquicos a que hacen referencia los arts. 65, 66 y 67 de la Ley N° 2027 de 27 de octubre de 1999; proveyendo en su art. art. 11: “( Procesos internos) En aplicación de lo establecido en el artículo 65 de la Ley N° 2027, únicamente se tramitarán los recursos de revocatoria y jerárquico emergentes de procesos internos seguidos contra funcionarios de carrera, pertenecientes a entidades públicas, autónomas, autárquicas y descentralizadas sometidas al ámbito de aplicación del Estatuto del Funcionario Público, que no estuviesen en una institución de Carrera con Legislación Especial.”
El art. 65 del DS Nº 26319, prevé expresamente: “Artículo 65° (Objeto). Se establece un procedimiento administrativo para la tramitación de reclamos únicamente referidos a situaciones relativas al ingreso, promoción y retiro de la Carrera Administrativa y a aquellos derivados de procesos disciplinarios.”
Finalmente, respecto a los sujetos que cuentan con legitimación activa para interponer el recurso de revocatoria. en el marco de la responsabilidad por la función pública, el DS Nº 26319, establece en su art.: 29: “(Procedencia) (…) II. Los recursos de revocatoria derivados de procesos internos procederán contra las resoluciones administrativas a que se hace referencia en el artículo 11 del presente Decreto.”
Consecuentemente, el contexto normativo descrito evidencia en una primera instancia, que la Ley Nº 1178 y su reglamento (DS Nº 23318-A y DS Nº 26319), regulan los sistemas de administración y de control gubernamentales, en la búsqueda de que todo servidor público, sin distinción de jerarquía, asuma plena responsabilidad por sus actos; y en una segunda instancia; la determinación de la responsabilidad por la función pública de los servidores públicos, proceso que concluye con el agotamiento de la resolución de recurso jerárquico.
Por otra parte, resulta necesario precisar, que la Ley de Procedimiento Administrativo Nº 2341, prevé en su art.1, inc. c), como una parte del objeto de la Ley, la regulación de la impugnación de actuaciones administrativas que afecten derechos subjetivos o intereses legítimos de los administrados; asimismo; el art. 3, parágrafo II, inc. d) de la citada ley, excluye de forma expresa del ámbito de su aplicación “los Regímenes agrario, electoral y del sistema de control gubernamental, que se regirán por sus propios procedimientos”, de cuyo entendimiento se advierte que dicha exclusión, está referida expresamente, al Sistema de Control Gubernamental establecido por la Ley N° 1178 de Administración y Control Gubernamentales y sus subsistemas, que incluye el régimen de responsabilidad por la función pública aprobada por DS Nº 23318-A, materia del caso de autos, constatándose consecuentemente que el procedimiento impugnatorio aplicable para las impugnaciones de los actos administrativos de la administración pública que afectan derechos e intereses legítimos de los administrados, no es aplicable a los procesos administrativos de la responsabilidad por la función pública derivados de la aplicación del sistema de control gubernamental, sistema que es regido por el Estatuto del Funcionario Público Ley Nº 2027, Ley N° 1178, de Administración y Control Gubernamentales, responsabilidad por la función pública DS Nº 23318-A y DS Nº 26319.
En ese sentido, el art. 778 del Código de Procedimiento Civil, prescribe la procedencia del proceso contencioso administrativo exigiendo la existencia previa de oposición entre el interés público y el interés privado -del administrado-, y cuando el administrado creyere lesionado o perjudicado su derecho privado, hubiere ocurrido previamente ante el Poder Ejecutivo, reclamando expresamente el acto administrativo impugnado y agotando ante ese Poder todos los recursos de revisión, modificación o revocatoria de la resolución que le hubiere afectado.
Consecuentemente, el procedimiento administrativo impugnatorio, que regula la impugnación de actuaciones administrativas que afectan derechos subjetivos o intereses legítimos de los administrados, es aquel previsto en los arts. 64 al 68 de la Ley Nº 2341 -recurso de revocatoria y recurso jerárquico-, y en un ámbito muy distinto -responsabilidad por la función pública-, el procedimiento impugnatorio administrativo previsto para la impugnación de actos administrativos que determinen la responsabilidad por la función pública, emergente de la responsabilidad administrativa, es aquel procedimiento previsto por el DS Nº 23318-A y DS Nº 26319.
De lo referido se evidencia, que la normativa aplicable a los procesos administrativos internos de las entidades del sector público, en el cual se encuentra inmerso el caso de autos, cuyo fin es el determinar la responsabilidad administrativa del ex-servidor público, es aquella prevista por el Decreto Supremo Nº 23318-A, y sus modificaciones, derivando como consecuencia que la vía impugnatoria prevista por el procedimiento contenciosos administrativo -accionado erradamente por el demandante-, es de aplicación general para la impugnación de actos administrativos que denoten oposición entre el interés público y el privado y no para la impugnación derivada de las relaciones laborales del Estado con sus servidores públicos, competencia erróneamente interpretada por el demandante, atribuyendo a éste órgano jurisdiccional una función apartada por el art. 778 del Código de Procedimiento Civil, norma de cumplimiento obligatorio no librada a la voluntad de las partes, aspectos legales que inhiben a este tribunal admitir la demanda y emitir un fallo; situación que deviene en su inadmisibilidad.
En caso análogo, la Sentencia Constitucional 0870/2004-R, de 8 de junio de 2004 ha señalado: “Del análisis de las normas referidas se concluye, que las normas aplicables a los procesos administrativos internos, que tienen por objeto establecer responsabilidad administrativa por la función pública de los servidores públicos son las previstas por el DS 23318-A modificado mediante el DS 26237, y no así las normas supletorias establecidas para el procedimiento sancionador correctivo por la Ley de Procedimiento Administrativo, como equivocadamente pretende la recurrente, ya que las normas de esta última son de aplicación general en la relación de la administración con sus administrados y no con sus servidores públicos; pues se reitera que, por mandato expresa de la norma prevista por el art. 80. II de la LPA, el procedimiento sancionador contenido en dicha Ley, tendrá carácter supletorio, lo que supone que será aplicado sólo ante ausencia de una norma expresa en el Reglamento específico.” (sic)
La Constitución Política del Estado a través de su art. 122, establece que, son nulos los actos de las personas que usurpen funciones que no les competen, así como los actos de las que ejercen jurisdicción o potestad que no emane de la ley
POR TANTO: La Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia del Estado Plurinacional de Bolivia, en cumplimiento estricto del art. 50 de la CPE, y en mérito al razonamiento desarrollado, declara la inadmisibilidad y RECHAZA la demanda contenciosa administrativa, deducida por Jorge Alberto Quiroga Ávalos de fs. 20 a 26.
Procédase al desglose de la documentación presentada por la accionante, quedando en su lugar fotocopia simple y la devolución de los antecedentes administrativos y posterior archivo de obrados.
Regístrese, notifíquese y cúmplase.