AS/0253/2021

El recurso de casación de fs. 47 a 49, interpuesto por Zona Franca Comercial e Industrial ZOFRA - Cobija, representada por Rodolfo Añez Domínguez, impugnando el Auto de Vista N° 260/2020 de 13 de julio, de fs. 40 a 42, emitido por la Sala Civil, Social Familiar, Niña, Niño y Adolescente, Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Pando, dentro del proceso por pago de beneficios sociales seguido por Orfi Firuzze Sadafi Torrez, contra la institución recurrente; el Auto de 03 de diciembre de 2020 de fs. 57 vta., que concedió el recurso de casación; el Auto de 29 de enero de 2021 de fs. 65, que admitió el recurso y lo que fue pertinente analizar:

Sentencia

Tramitado el proceso social por pago de beneficios sociales, el Juez de Trabajo y Seguridad Social de Cobija, emitió la Sentencia N° 87 019 de 11 de abril de 2019, de fs. 25 a 26, que declaró PROBADA en parte la demanda de fs. 9, sin costas; disponiendo en consecuencia, que la entidad demandada, cancele en favor de la demandante, la suma de Bs5.815.- (Cinco mil ochocientos quince 00/100 bolivianos), por concepto de subsidio de frontera; a ser cancelado a tercer día de la ejecución de la señalada Resolución.

Auto de Vista

En grado de apelación promovido por la parte demandada de fs. 29 a 30, la Sala Civil, Social Familiar, Niña, Niño y Adolescente, Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Pando, emitió el Auto de Vista N° 220/2020, que CONFIRMÓ la Sentencia apelada.

RECURSO DE CASACIÓN, CONTESTACIÓN Y ADMISIÓN

Contra el indicado Auto de Vista, la institución demandada formuló recurso de casación, alegando errónea y contradictoria interpretación de la Ley, por los siguientes aspectos:

La demandante fue funcionaría de ZOFRA Cobija, adquiriendo por ello la condición de funcionario público, prestando sus servicios en virtud a la suscripción de un Contrato Administrativo de Prestación de Servicios de Personal Eventual, bajo las normas de la Ley N° 2027, en coherencia con la naturaleza institucional de ZOFRA Cobija, que está regida por el art. 42 del Decreto Supremo (DS) N° 29744; circunstancia que implica que no estaba sujeto a las normas laborales y el pago de su sueldo, se lo realizaba con recursos provenientes de la Partida N° 12100, conforme reza el aludido contrato, al establecerse que el contratado no podrá cobrar suma adicional a la establecida en el contrato; así dispone el DS N° 27327, modificado por el DS N° 27375.

Alegó que, tampoco fueron valoradas por el Juez de primera instancia, ni por el Tribunal de alzada, las disposiciones contenidas en el Cite: MEFP/VPCF/UOEPED/N0 1946/12 de 31 de diciembre de 2012, emitido por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, ni el Of. EXT.JDTP-MTEPS/RGPZ N° 001972013 de 11 de junio de 2013, emitido por el Ministerio de Trabajo, empleo y Previsión Social, en relación con los Decretos Supremos citados en el párrafo anterior; al considerar el alcance administrativo de la Partida N° 12100, considerando incluso que ésta, es parte del presupuesto y la estructura salarial en la administración del Órgano Judicial, por lo que no es aplicable al caso de autos el art. 12 del DS N° 21137, para otorgar el pago de subsidio de frontera, que no le corresponde al demandante.

Tampoco consideraron los Dictámenes Generales N° 06/2014 de 9 de diciembre y 01/2015 de 30 de enero, emitidos ambos por la Procuraduría General del Estado y que están orientados a la protección de los intereses patrimoniales del Estado y "... evitar esta forma de hacer justicia a costa y detrimento del estado”.

Petitorio

Por lo expuesto, solicitó al Tribunal Supremo de Justicia, case el Auto de Vista recurrido y deliberando en el fondo, declare improbada la demanda en todas sus partes y sea con condenación de costas en ambas instancia.

Contestación al recurso

Notificada la demandante con el recurso de casación que antecede, no contestó dentro del plazo establecido por Ley; en ese sentido, mediante Auto de 03 de diciembre de 2020, de fs. 57 vta., se concedió el recurso ante este Tribunal.

Admisión

Por Auto de 29 de enero de 2021, de fs. 65, la Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia, admitió el recurso de casación de fs. 47 a 49, interpuesto por ZOFRA Cobija, por intermedio de su representante; que se pasa a resolver, conforme a lo siguiente.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS LEGALES Y DOCTRINALES APLICABLES AL CASO CONCRETO

Planteado el recurso de casación e ingresando a su análisis con relación al Auto de Vista recurrido y los antecedentes del proceso, se concluye lo siguiente:

El art. 235 de la Constitución Política del Estado (CPE), establece que son obligaciones de las servidoras y los servidores públicos, "Cumplir la Constitución y las leyes".

Por su parte el inc. 1) del art. 9 de la Norma Suprema, señala que el Estado Boliviano tiene la obligación de "Constituir una sociedad justa y armoniosa, cimentada en la descolonización, sin discriminación ni explotación, con plena justicia social, para consolidar las identidades plurinacionales” (el subrayado es nuestro).

Es así que todos los trabajadores gozan de los derechos que otorgan las leyes laborales sin discriminación de raza, sexo, género, etc., en aplicación de la CPE en su art. 48-II "Las normas laborales se interpretarán y aplicarán bajo los principios de protección de las trabajadoras y de los trabajadores como principal fuerza productiva de la sociedad; de primacía de la relación laboral; de continuidad y estabilidad laboral; de no discriminación y de inversión de la prueba a favor de la trabajadora y del trabajador"; en coherencia con lo previsto por el Código Procesal del Trabajo que propugna entre sus principios, el proteccionismo, por el que los procedimientos laborales buscan la protección y la tutela de los derechos de los trabajadores. Por tal razón los tribunales de instancia fallan en concordancia con el principio in dubio pro operario.

El subsidio de frontera, en el marco del art. 12 del DS N° 21137 de 30 de noviembre de 1985, señala: "Se sustituye los bonos de frontera, zona o región con un subsidio de frontera, cuyo monto será el veinte por ciento (20%) del salario mensual. Se beneficiarán con este subsidio, solamente los funcionarios y trabajadores del Sector Público cuyo lugar de trabajo se encuentra dentro de los cincuenta kilómetros lineales de las fronteras internacionales. Esta disposición regirá también para las empresas privadas".

Por lo referido se establece que, este precepto dispone que el trabajador, para beneficiarse del subsidio de frontera únicamente debe desempeñar sus funciones dentro de un área comprendida en los cincuenta kilómetros linéales de las fronteras internacionales. No cita o distingue sobre la particularidad del trabajo que deba desempeñar, ni se refiere al tipo de contrato que se firme para el efecto.

Los derechos laborales propugnan garantías hacia los trabajadores, en contraposición a los excesos que se dan en los procesos de contratación obrero-patronales, expuestos a infringir sus derechos, y evitar la elaboración de contratos que encubran la relación laboral verdadera y de esta manera puedan evitar el cumplimiento de obligaciones laborales, tales como los contratos civiles encubiertos, los contratos a plazo fijo; o, como en el presente caso, los denominados contratos administrativos.

Este Tribunal Supremo de Justicia ha emitido jurisprudencia sobre este hecho, de donde podemos mencionar el Auto Supremo N° 61 de 01 de marzo de 2013, entre muchos otros, indica:

"En este sentido se debe señalar que, el Derecho laboral no forma parte del Derecho privado, sino del denominado Derecho Social que se caracteriza por la facultad que tiene el Estado de vigilar y asegurar que los derechos de los trabajadores no sean vulnerados por el desequilibrio de fuerzas económicas entre el empleador y el trabajador, ni siquiera por renuncia voluntaria y expresa del trabajador, toda vez que los derechos laborales son irrenunciables conforme establecen los artículos 48. III de la Constitución Política del Estado y 4 de la Ley General del Trabajo.

El Derecho Social tiene como característica especial su predominio o aplicación preferente respecto a la legislación civil o comercial; por ello, independiente si el contrato se lo celebra o es denominado por las partes como contrato civil o comercial o contrato de consultoría en línea, si en la prestación del servicio se observan características propias de la relación laboral, entonces, el contrato será obligatoriamente regulado por la Ley General del Trabajo.

En ese entendido el D.S. 21137, representa la garantía de la aplicación objetiva de la Ley, de tal modo que los individuos saben en cada momento cuáles son sus derechos y sus obligaciones, sin que el capricho, la torpeza o la mala voluntad de los empleadores pueda causarles perjuicio; por cuanto las entidades del sector público, como las empresas privadas que desarrollen actividades dentro de los cincuenta kilómetros de las fronteras del país, conocen que tienen la obligación de cancelar a favor de sus empleados y trabajadores, el 20% adicional al salario mensual, por concepto de subsidio de frontera, justamente por encontrarse alejados de las ciudades y centros poblados".

Siguiendo esa línea jurisprudencial debemos indicar que el pago del Subsidio de Frontera que especifica el DS N° 21137 en su art. 12, es un pago obligatorio a los funcionarios públicos que se encuentren trabajando dentro de los 50 kilómetros linéales de las fronteras internacionales, sin distinguir el tipo de trabajo que realizan ni el tipo de contrato que se haya efectuado para el efecto; sin que tampoco para ello tenga ninguna relevancia la naturaleza de ZOFRA Cobija como entidad pública descentralizada, o la partida presupuestaria de donde emanan los salarios del personal contratado bajo la modalidad de contratos administrativos o eventuales.

En cuanto a las Notas emitidas por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social los Dictámenes Generales por la Procuraduría General del Estado, que a criterio de la entidad recurrente, están orientados a la protección de los intereses patrimoniales del Estado y no fueron considerados en alzada, corresponde mencionar que, estos documentos no regulan ni modifican el régimen del subsidio de frontera, cuya constitucionalidad fue declara conforme la Sentencia Constitucional (SC) 0068/2004 de 13 de julio, que en partes sobresalientes, estableció:

"En consecuencia, el Poder Ejecutivo, al establecer en el art. 12 del DS 21137 la obligatoriedad de pagar el subsidio de frontera tanto en el sector público como en las empresas privadas a favor de sus trabajadores cuando presten servicios en los 50 kilómetros de la frontera, de ningún modo ha usurpado la función que tiene el Poder Legislativo de pronunciar leyes, y no ha incurrido en la nulidad que establece el art. 31 de la CPE por cuanto ha actuado dentro de la potestad reglamentaria que la propia Ley Suprema le reconoce, y mas bien, en todo caso, ha desarrollado los preceptos constitucionales consagrados en el Régimen Social de la Constitución y las normas contenidas en la Ley General del Trabajo, que al ser una disposición general puede válidamente ser desarrollada en normas de inferior jerarquía normativa como son los Decretos Supremos. Por el criterio explicado se concluye que la norma objetada no es contraria a lo dispuesto en el art. 29 de la CPE que, en lo que interesa al presente caso, atribuye al Poder Legislativo potestad privativa para alterar y modificar los códigos, porque -se reitera- el art. 12 del DS 21137 no ha modificado código ni Ley alguna, sino que ha desarrollado la concepción de remuneración que está estipulada en la Ley General del Trabajo, adecuándose al derecho que el art. 7inc. j) de la Ley Suprema consagra.

En ese contexto, el art. 12 del DS 21137 tampoco es contrario al derecho a la seguridad social, reconocido en el art. 7¡nc. a) CPE y entendido como "...la condición esencial para la vida y el desenvolvimiento de las naciones y de los individuos que la integran. Representa la garantía de la aplicación objetiva de la Ley, de tal modo que los individuos saben en cada momento cuáles son sus derechos y sus obligaciones, sin que el capricho, la torpeza o la mata voluntad de los gobernantes pueda causarles perjuicio", por cuanto las entidades del sector público, como las empresas privadas que desarrollen actividades dentro de los cincuenta kilómetros de las fronteras del país, conocen que tienen la obligación de cancelar a favor de sus empleados y trabajadores, el 20% adicional del salario mensual, por concepto de subsidio de frontera, justamente por encontrarse alejados de las ciudades y centros poblados. Esa obligación no implica de ninguna manera atentar contra los intereses y derechos de las empresas privadas -ni contra su economía- que ingresen dentro de su ámbito de aplicación, las cuales tienen la protección del Estado y las leyes -como cualquier persona natural o jurídica- en el momento que así lo precisen y demanden, sino que simplemente la norma objetada consagra el deber de reconocer un monto a favor de quienes están prestando servicios en lugares distantes, con las dificultades y restricciones que ello conlleva.