AS/0684/2022

El recurso de casación de fs. 98 a 100, interpuesto por el Gobierno Autónomo Departamental de Pando (GADP), representado por su Gobernador Regis Germán Richter Alencar, mediante su apoderada Elizabeth Ferreira Solíz, contra el Auto de Vista N° 84/22 de 22 de agosto de 2022, de fs. 90 a 91, emitido por la Sala Civil, Social, Familia, Niñez y Adolescencia, Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Pando, dentro del proceso laboral de pago de subsidio frontera, promovido por Mirian Matorra Villavicencio, contra la entidad recurrente; la contestación de la demandante de fs. 104; el Auto Nº 176/22 de 5 de septiembre de 2022 de fs. 105, que concedió el recurso; el Auto de 26 de septiembre de 2022 de fs. 120 que admitió el recurso; todo cuanto ver convino y se tuvo presente:

Sentencia.

La Juez Segundo de Trabajo y Seguridad Social de Cobija, emitió la Sentencia N° 151/2021 de 28 de diciembre, de fs. 44 a 45, declarando PROBADA en parte la demanda de fs. 8 a 10, sin costas; disponiendo que la entidad demandada, cancele la suma de Bs.33.527,12.- (Treinta tres mil, quinientos veintisiete 12/100 Bolivianos) por concepto de subsidio frontera y aguinaldo gestión 2013 y 2014 y segundo aguinaldo gestión 2013 y 2014, conforme consta la liquidación inserta en su texto.

Auto de Vista.

En apelación promovida por la entidad demandada, de fs. 57 a 59, fue resuelta por la Sala Civil, Social, Familia, Niñez y Adolescencia, Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Pando, por Auto de Vista N° 84/22 de 22 de agosto de 2022, de fs. 90 a 91, que CONFIRMÓ la Sentencia apelada.

II. RECURSO DE CASACIÓN, CONTESTACIÓN Y ADMISIÓN:

Recurso de casación.

1.- Contra el indicado Auto de Vista, el GADP formuló recurso de casación, conforme los siguientes argumentos:

Transcribiendo los arts. 6 de la Ley N° 2027 del Estatuto del Funcionario Público (EFP), 60 del Decreto Supremo (DS) N° 26115 de Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal, señaló que el Tribunal de alzada interpretó erróneamente los alcances de las normas referidas.

Alegó que el art. 1 de la Ley N° 031 Marco de Autonomías y Descentralización “ANDRES IBÁÑEZ”, posibilita que la entidad bajo el principio de autodeterminación realice sus contrataciones de personal eventual; asimismo, se incurrió en mala interpretación del art. 5-II del DS N° 27375 de 17 de febrero de 2004, al señalar que los contratos que se suscriben son para el desempeño de funciones administrativas; siendo en realidad, que los recursos son para apoyo administrativo de los proyectos para el desarrollo del Estado y del art. 12 del DS N° 21137, porque no correspondía otorgar el subsidio de frontera; debido a que, el Tribunal de apelación no consideró la ubicación geográfica con coordenadas exactas del lugar de trabajo de la actora, contradiciendo el precedente del Auto Supremo (AS) N° 373 de 8 de octubre de 2014, (No especificó la Sala emisora) que establece que los administradores de justicia deben plasmar los datos geográficos a efectos de la asignación de subsidio de frontera, de no ser así se estaría transgrediendo normas y atentando contra la entidad demandada.

2.- El Tribunal de alzada, no motivó ni fundamentó el Auto de Vista recurrido, al respecto los arts. 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDP), 8-1 Convención Americana Sobre Derechos Humanos (CADH), han establecido el derecho a la motivación y fundamentación en las Sentencias, conforme los arts. 115 y 117 de la CPE, las Sentencias Constitucionales (SC) 112/2010-R de 10 de mayo, reiterada por las Sentencias Constitucionales Plurinacionales (SCP) 1471/2012 de 24 de septiembre y 487/2014 de 25 de febrero, que establecieron que la garantía del debido proceso comprende entre uno de sus elementos la exigencia de motivación en las resoluciones; por ello, las autoridades que dictan resoluciones deben ineludiblemente exponer los motivos que sustentan su decisión.

El Tribunal de apelación no se pronunció a la especificación del agravio expuesto en el recurso de apelación, lo que implica una vulneración al debido proceso en su elemento motivación al no pronunciarse sobre los puntos que fueron fundamentados en los agravios sufridos.

Petitorio:

Solicitó se emita Auto Supremo, anulando obrados y/o casando el Auto de Vista.

Contestación al recurso y petitorio:

La demandante a fs. 104 contestó el recurso, señalando que el único fin de recurso de casación es dilatar el trámite del proceso, porque las resoluciones de las autoridades de instancia están conforme a derecho y no vulneran el debido proceso.

Concesión y Admisión:

El Tribunal de alzada por Auto Nº 176/2022 de 5 de septiembre, de fs. 105, concedió el recurso de casación ante el Tribunal Supremo de Justicia, que fue admitido por esta Sala, mediante Auto de 26 de septiembre de 2022 de fs. 120, por consiguiente, se pasa a considerar y resolver el recurso:

III.- FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

Doctrina aplicable al caso:

Conforme al contenido de los reclamos efectuados en el recurso de casación; corresponde efectuar previamente algunas consideraciones necesarias:

La libre valoración de la prueba en materia laboral

Dada la implicancia de los derechos tutelados en materia social y conforme a la naturaleza propia de los mismos, que asisten a todo trabajador en el marco de los principios rectores que deben observarse ante una evidente desproporción y desigualdad frente a su empleador; es que la normativa laboral a ser aplicada desde la CPE, conforme establece su art. 48-II, importa, que el juzgador en relación a la valoración de la prueba, no sujeta su decisión a aquella prueba tasada; es así, que circunscribir su decisión en la valoración del conjunto de pruebas, tomando en cuenta el art. 3-j) del Código Procesal del Trabajo (CPT), que determina la libre apreciación de la prueba; consiguientemente, le corresponde valorar las pruebas con un amplio margen de libertad de acuerdo a la sana lógica; y en relación con el art. 158 del mismo cuerpo legal, no se encuentra sujeto a la tarifa legal de las pruebas; por lo tanto, formará libremente su convencimiento, inspirándose en los principios que informan la sana crítica de las mismas y atendiendo a las circunstancias relevantes del proceso y a la conducta procesal observada por las partes; apreciando además de ello, los indicios de forma conjunta, destacando su gravedad, concordancia y convergencia, conforme dispone el art. 200 del CPT.

Por otra parte, dentro del proceso social, se ha instituido reglas constitucionales para la aplicación de los principios de protección de los trabajadores y la inversión de la prueba, que han sido desarrolladas, tanto en los arts. 4º del DS Nº 28699 de 1º de mayo de 2006 y 3 inc. g) y h), 66 y 150 del CPT, estableciéndose por el primero, que el Estado tiene la obligación de proteger al trabajador asalariado, en base a las reglas “in dubio pro operario”, que consiste que en caso de existir duda sobre la interpretación de una norma, se debe preferir la interpretación más favorable al trabajador y “la condición más beneficiosa”, que establece que en caso de existir una situación concreta anteriormente reconocida, ésta debe ser respetada, en la medida que sea más favorable al trabajador, ante la nueva norma que se ha de aplicarse; asimismo, la norma citada establece la vigencia del principio de primacía de la realidad donde prevalece la realidad de los hechos a lo acordado por las partes, mientras que la segunda establece, que en los procesos laborales, la carga de la prueba corresponde al empleador, sin perjuicio que éste, pueda ofrecer las pruebas que estime conveniente; por consiguiente corresponde al empleador demandado, desvirtuar los fundamentos de la acción.

El artículo 48-I, II y III de la CPE, sostiene que las disposiciones sociales y laborales son de cumplimiento obligatorio, las normas laborales se interpretarán y aplicarán bajo los principios de protección de las trabajadores, de primacía de la relación laboral, de continuidad y estabilidad laboral, de no discriminación y de inversión de la prueba a favor del trabajador; asimismo, dispone que los derechos y beneficios reconocidos en favor de los trabajadores son irrenunciables e imprescriptibles y son nulas todas las convenciones contrarias.

RESOLUCIÓN DEL CASO CONCRETO:

Ingresando al análisis del recurso, con relación al Auto de Vista recurrido y los antecedentes del proceso, se tiene lo siguiente:

El art. 235 de la CPE, establece que son obligaciones de las servidoras y los servidores públicos, “Cumplir la Constitución y las leyes”; por su parte el art. 9, inc. 1) de la CPE, señala que el Estado Boliviano tiene la obligación de “Constituir una sociedad justa y armoniosa, cimentada en la descolonización, sin discriminación ni explotación, con plena justicia social, para consolidar las identidades plurinacionales”.

Estableciéndose de dicha normativa Constitucional, que todos los trabajadores gozan de los derechos que otorgan las Leyes laborales sin discriminación de raza, sexo, género, etc., en aplicación de la CPE en su art. 48-II que señala: “Las normas laborales se interpretarán y aplicarán bajo los principios de protección de las trabajadoras y de los trabajadores como principal fuerza productiva de la sociedad; de primacía de la relación laboral; de continuidad y estabilidad laboral; de no discriminación y de inversión de la prueba a favor de la trabajadora y del trabajador”; y el Código Procesal del Trabajo (CPT) que propugna entre sus principios, el “Proteccionismo, por el que los procedimientos laborales busquen la protección y la tutela de los derechos de los trabajadores”. Por tal razón los Tribunales de instancia fallan en concordancia con el principio In dubio pro operario.

Respecto del subsidio de frontera, el art 12 del DS Nº 21137 de 30 de noviembre de 1985, (subsidio de frontera); señala: “Se sustituye los bonos de frontera, zona o región con un subsidio de frontera, cuyo monto será el veinte por ciento (20%) del salario mensual. Se beneficiarán con este subsidio, solamente los funcionarios y trabajadores del Sector Público cuyo lugar de trabajo se encuentra dentro de los cincuenta kilómetros lineales de las fronteras internacionales. Esta disposición regirá también para las empresas privadas”.

Norma que dispone, que todo trabajador para beneficiarse del subsidio de frontera únicamente debe desempeñar sus funciones dentro de un área comprendida en los cincuenta kilómetros linéales de las fronteras internacionales; es decir, no distingue sobre la particularidad del trabajo que deba desempeñar, ni se refiere al tipo de contrato que se firme para el efecto.

Los derechos laborales propugnan garantías hacia los trabajadores, en contraposición a los excesos que se dan en los procesos de contratación obrero-patronales, expuestos a infringir sus derechos y evitar la elaboración de contratos que encubran la relación laboral verdadera y de esta manera puedan evitar el cumplimiento de obligaciones laborales, tales como los contratos civiles encubiertos, los contratos a plazo fijo o como en el presente caso, los denominados contratos eventuales.

El Tribunal Supremo de Justicia, emitió jurisprudencia sobre este hecho, entre ellos el AS Nº 176 de 6 de abril de 2021, de esta Sala Social y Administrativa Primera, que señala:“… El pago del subsidio de frontera, al ser considerado un derecho adquirido, llega a ser parte inherente del trabajador después de cumplir los requisitos de: prestación de servicios, el transcurso del tiempo y esencialmente el lugar donde se presta el trabajo, y al cumplimiento de estos requisitos, corresponde la tutela establecida en los arts. 46 y 48 de la Constitución Política del Estado (CPE) para este tipo de derechos, llegando a formar parte del salario mensual que percibe el trabajador, conforme establece el art. 12 del DS Nº 21137 de 30 de noviembre de 1985, que determina: “Se sustituyen los bonos de frontera, zona o región, con un (Subsidio de frontera), cuyo monto será el veinte por ciento (20%) del salario mensual. Se beneficiarán con este subsidio, solamente los funcionarios y trabajadores del Sector Público cuyo lugar de trabajo se encuentra dentro de los cincuenta kilómetros lineales de las fronteras internacionales. Esta disposición regirá también para las empresas privadas”, en ese sentido, para beneficiarse de este derecho el único requisito específico es que el lugar donde se presta el trabajo se encuentre dentro los cincuenta (50) kilómetros de las fronteras internacionales, sin distinción alguna respecto del tipo de contrato que se suscribió o el tipo de trabajo a realizarse, constituyéndose en un derecho consolidado emergente de una condición específica (ubicación geográfica de la fuente laboral) sin que se reconozca tratos discriminatorios.”

En ese entendido el DS N° 21137, representa la garantía de la aplicación objetiva de la Ley, de tal modo que los individuos saben en cada momento cuáles son sus derechos y sus obligaciones, sin que el capricho, la torpeza o la mala voluntad de los empleadores pueda causarles perjuicio; por cuanto las entidades del sector público, como las empresas privadas que desarrollen actividades dentro de los cincuenta kilómetros de las fronteras del país, conocen que tienen la obligación de cancelar a favor de sus empleados y trabajadores, el 20% adicional al salario mensual, por concepto de subsidio de frontera, justamente por encontrarse alejados de las ciudades y centros poblados.

Siguiendo esa línea jurisprudencial debemos indicar que el pago del subsidio de frontera que prevé el DS Nº 21137 en su art. 12, es un pago obligatorio a favor de los funcionarios que se encuentren trabajando dentro de los 50 kilómetros linéales de las fronteras internacionales, sin distinguir el tipo de trabajo que realizan ni el tipo de contrato que se hubiese pactado para el efecto.

En el caso, la entidad recurrente indicó que el Tribunal de alzada incurrió en mala interpretación de las Leyes, al confirmar la Sentencia apelada, refiriendo que la actora se encontraba contratada de manera eventual y no se encontraba ampara por la Ley N° 2027 del El Estatuto del Funcionario Público; sino que, por su carácter eventual, se encuentran sujetos a las Cláusulas del contrato y por las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal.

Como ya se refirió precedentemente, el subsidio de frontera forma parte, de la categoría de los derechos laborales adquiridos, no llega a ser parte de los beneficios sociales, estos derechos se adquieren con la sola prestación de servicios dentro de una relación laboral con el transcurso del tiempo, como el sueldo, aguinaldo, bono de antigüedad, entre otros; y algún otro requisito especifico como para el caso del subsidio de frontera en el lugar donde se presta el trabajo.

Al respecto la doctrina concibe a un derecho adquirido, como: “Aquel respecto del cual se han satisfecho todos los requisitos exigidos por la Ley en vigencia para determinar su adquisición y consiguiente incorporación al patrimonio del adquirente”, otra conceptualización define al derecho adquirido como: “El que por razón de la misma Ley se encuentra irrevocable y definitivamente incorporado al patrimonio de una persona”; es decir, que cuando una persona cumple con los requisitos para adquirir este derecho, denominado por esto “derecho adquirido”, se inviste de su condición indefectible, incorporado al capital de la persona beneficiaria, no pudiendo retrotraerse de modo alguno, como ocurre con los beneficios sociales, que ante ciertos hechos o actitudes del trabajador pueden ser revertidos.

El pago del subsidio de frontera, al ser considerado un derecho adquirido, llega a ser parte inherente del trabajador después de cumplir los requisitos de: prestación de servicios, el transcurso del tiempo y esencialmente el lugar donde se presta el trabajo; ante el cumplimiento de estos requisitos, recibe la tutela establecida para este tipo de derechos por parte de la Norma Suprema, en sus arts. 46 y 48, llegando a formar parte del salario mensual que percibe el trabajador, conforme establece el art. 12 del DS Nº 21137 de 30 de noviembre de 1985, que determina: “Se sustituyen los bonos de frontera, zona o región, con un (Subsidio de frontera), cuyo monto será el veinte por ciento (20%) del salario mensual. Se beneficiarán con este subsidio, solamente los funcionarios y trabajadores del Sector Público cuyo lugar de trabajo se encuentra dentro de los cincuenta kilómetros lineales de las fronteras internacionales. Esta disposición regirá también para las empresas privadas”; en ese sentido, la procedencia del pago, está condicionada a que el lugar de trabajo se encuentre dentro de los 50 Km lineales de las fronteras internacionales, constituyéndose en un derecho consolidado, emergente de una condición específica (ubicación geográfica de la fuente laboral), sin que se reconozca tratos discriminatorios.

Reiterando que esta normativa, que otorga este derecho adquirido, no hace distinción respecto a la condición del trabajador, el subsidio de frontera conforme se consideró precedentemente, constituyendo un derecho adquirido por la prestación de trabajo, dentro de los cincuenta kilómetros lineales de las fronteras internacionales, sin discriminación de condición, estatus, situación o clase de trabajador, así este sea eventual, permanente, servidor público, particular, este derecho es adquirido por el solo hecho de prestar sus servicios dentro del límite impuesto en el art. 12 del DS Nº 21137; en tal razón, independientemente del tipo de relación laboral que se preste o el contrato de trabajo que se suscriba, cuando corresponda, debe ser incluido este derecho, toda vez que su pago es obligatorio y está determinado por Ley; derecho que no puede perderse, ni siquiera incurriendo en cualquiera de las causales de despido establecidas en el art. 16 de la Ley General del Trabajo y art. 9 de su Decreto Reglamentario, por ser el subsidio de pago de frontera un derecho adquirido, que forma parte del salario percibido por el trabajador, generado día a día por la contraprestación directa del trabajo efectuado, en lugares fronterizos dentro los límites establecidos en el decreto supremo indicado; derecho que goza de irrenunciabilidad e imprescriptibilidad entre otras características que lo revisten; en tal razón, independientemente del tipo de relación laboral que se preste o el contrato de trabajo que se suscriba, debe ser incluido este derecho, por lo que el Tribunal de apelación determinó correctamente el otorgar el derecho de subsidio de frontera.

Con referencia al argumentó de recurso referido a que no se tomó en cuenta el art. 1 de la Ley N° 031 Marco de Autonomías y Descentralización “ANDRES IBAÑEZ”, que la entidad demandada tendría la potestad del principio de la autodeterminación, en base al cual se habría suscrito el contrato con la actora; al respecto, el art. 15-I de la LOJ dispone “El Órgano Judicial sustenta sus actos y decisiones en la Constitución Política del Estado, Leyes y Reglamentos, respetando la jerarquía normativa y distribución de competencias establecidas en la Constitución. En materia judicial la Constitución se aplicará con preferencia a cualquier otra disposición legal o reglamentaria. La ley especial será aplicada con preferencia a la ley general.”

Las Normas citadas se encuentran vigentes; empero, estas no deroga ni modifican los derechos de los trabajadores; pues, sus derechos se encuentran tutelados por Norma de mayor jerarquía (CPE) y otras Normas de aplicación preferente, por ser especiales; pues la Constitución Política del estado, la Ley General del Trabajo, Decretos Supremos y toda la normativa específica en materia laboral, respecto de derechos adquiridos, como es el subsidio de frontera; tiene preferente aplicación por lo que, no corresponde acoger el fundamento del recurrente.

En autos se determinó, que la actora trabajó para el Gobierno Autónomo Departamental de Pando como Auxiliar de apoyo desde el mes de junio de 2010 hasta diciembre de 2014, conforme consta de la prueba de fs. 1 a 4 y 28 a 29; acreditándose la condición exigible por la normativa analizada, para ser acreedora a este derecho laboral; y si bien en el Auto Supremo señalado por el recurrente Nº 373 de 8 de octubre de 2014, emitido por esta Sala, se hace una descripción especifica de la ubicación del lugar de trabajo, respecto de las fronteras cercanas, es en razón a que la localidad objeto de controversia en ese caso fue Tupiza, que no es considerada fronteriza, siendo necesario efectuar una descripción cartográfica para llegar a la determinación si se cumple o no con el requisito impuesto por el DS N° 21137 de 30 de noviembre de 1985.

En el caso, Cobija es considerada una ciudad fronteriza, por ello, todos los trabajadores que prestan servicio en la misma, adquieren este derecho; además que, si la entidad demandada, como parte empleadora, consideró que el lugar de trabajo de la actora no se encuentra dentro de los 50 km lineales de una frontera internacional, debió demostrar ese extremo en el transcurso del proceso, desvirtuando la pretensión de la demandante, como correspondía era su obligación, según lo previsto en los arts. 3 inc. h), 66 y 150 del CPT, referidos al principio de la inversión de la prueba, que determinan que, en materia social la carga de la prueba corresponde al empleador.

Con relación al segundo argumento del recurso de casación, la entidad recurrente de manera general señaló que, la motivación y fundamentación, constituyen parte integrante del debido proceso, citando la jurisprudencia constitucional, que respalda esta afirmación; sin señalar qué fundamento del Auto de Vista, es contrario a la jurisprudencia que menciona, tampoco especificó por qué y cómo, se vulneró estas normas; citó también preceptos de tratados internacionales y de la CPE, sobre el debido proceso y la relación con la debida fundamentación y motivación de las resoluciones, indicando la importancia sobre ello; sin establecer, de qué forma se hubiese vulnerado ésta garantía, solo hace un descripción de lo que implica la debida motivación y fundamentación en las decisiones que se asume, al definir una situación jurídica.

No especificó cuál de los argumentos vertidos en su recurso de apelación de fs. 118 a 123, no fueron resueltos por el Tribunal de apelación, se limitó a alegar un argumento de manera general, sin cuestionar un argumento concreto que no hubiese sido resuelto de forma motivada y fundamentada por el Tribunal de segunda instancia.

Conforme las características de este medio de impugnación, quien recurre de casación, debe citar la Ley o Leyes violadas o aplicadas falsa o erróneamente, especificando en qué consiste la violación, falsedad o error, no siendo suficiente la simple enunciación de las normas que considera vulnerada, o la descripción de un derecho o garantía como ocurre en el caso, realizando sólo una descripción conceptual de la fundamentación y motivación de las resoluciones y la jurisprudencia al respecto, sin indicar o relacionar estos conceptos con la determinación del Tribunal de alzada; así también, se debe considerar que el recurso de casación en la forma, busca la nulidad de la resolución recurrida o del proceso mismo, cuando se hubiere violado las formas esenciales del proceso sancionando con nulidad por Ley y que conlleven afectación del debido proceso, por errores de procedimiento; aspectos que imperativamente deberán ser exteriorizados a través del recurso de casación en la forma, por la parte recurrente, explicando en qué consiste la violación de la norma que se alude y cual el error del Tribunal de apelación que debe ser rectificado a través de la nulidad, no sólo hacer una descripción conceptual de un derecho o garantía, sin referirse de manera clara ni concreta, a la resolución de vista que se cuestiona.

Esta inobservancia, de ningún modo puede ser suplido por este Tribunal, sin que esta decisión, implique negación al derecho de acceso a la justicia, a la tutela judicial efectiva y de otros derechos fundamentales, cuando estas conclusiones asumidas, obedecen al propio desconocimiento y negligencia en que incurrió la entidad recurrente a tiempo de formular el recurso de casación, omitiendo completamente la carga recursiva establecida por Ley; en ese sentido, resulta infundado este argumento del recurso de casación en el fondo.

Por todo lo expuesto, se concluye que el Tribunal de alzada no incurrió en las vulneraciones acusadas en el recurso de casación; en consecuencia, corresponde resolver conforme establece el art. 220-II del CPC-2013, aplicable en la materia por expresa determinación del art. 252 del CPT.