AS/0120/2022

Doctrina legal aplicable al caso.

II.1.1. Derecho a la estabilidad laboral: estructura normativa.

La Constitución Política del Estado (CPE), consagra el derecho al trabajo como un derecho fundamental, así el artículo 48.II establece: "Las normas laborales se interpretarán y aplicarán bajo los principios de protección de las trabajadoras y de los trabajadores como principal fuerza productiva de la sociedad; de primacía de la relación laboral; de continuidad y estabilidad laboral; de no discriminación y de inversión de la prueba a favor de la trabajadora y del trabajador".

Por su parte, el Decreto Supremo (DS) 28699 de 1 de mayo de 2006, en su artículo 4 ratifica la vigencia plena en las relaciones laborales, del principio protector, con sus reglas del in dubio pro operario y de la condición más beneficiosa, así como los principios de continuidad o estabilidad de la relación laboral, de primacía de la realidad y de no discriminación. De igual manera, el artículo 11.I del citado precepto, establece: "Se reconoce la estabilidad laboral a favor de todos los trabajadores asalariados de acuerdo a la naturaleza de la relación laboral, en los marcos señalados por la Ley General del Trabajo y sus disposiciones reglamentarias".

Los criterios descritos en torno al derecho al trabajo y la estabilidad laboral, se encuentran previstos también en normas internacionales; así el artículo 23 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, señala que: "Toda persona tiene derecho al trabajo, a la libre elección de su trabajo a condiciones equitativas y satisfactorias de trabajo que le asegure a ella como a su familia, una existencia conforme a la dignidad humana”.

II.1.2. Desvinculación laboral y prohibición de despido injustificado.

El principio de continuidad o estabilidad de la relación laboral, se encuentra definido en el artículo 4 del DS 28699 de 1 de mayo de 2006, que señala: "I. Se ratifica la vigencia plena de los principios del Derecho Laboral: (...) b) Principio de Continuidad de la Relación Laboral, donde a la relación laboral se le atribuye la más larga duración, imponiéndose al fraude, la variación, la infracción, la arbitrariedad, la interrupción y la sustitución del empleador", principio que en la Norma Suprema se encuentra instituido en el artículo 46.I., que señala: "I. Toda persona tiene derecho: 1. Al trabajo digno, con seguridad industrial, higiene y salud ocupacional, sin discriminación, y con remuneración o salario justo, equitativo y satisfactorio, que le asegure para sí y su familia una existencia digna. 2. A una fuente laboral estable, en condiciones equitativas y satisfactorias" (sic).; y, protegido expresamente por el artículo 49.III de esta Ley fundamental, que determina: "El Estado protegerá la estabilidad laboral. Se prohíbe el despido injustificado y toda forma de acoso laboral. La ley determinará las sanciones correspondientes"; otorgando una continuidad y estabilidad al sector trabajador, respecto de la permanencia en su fuente laboral; no significando ello, que no se puede generar jamás una desvinculación obrero-patronal; sino que, esta debe ser por motivos previstos en la normativa laboral o constituirse en un despido justificado; sancionándose las determinaciones arbitrarias y unilaterales por parte del empleador, que tiendan a generar una desvinculación intempestiva e injustificada.

Este principio de estabilidad, manifiesta el derecho que tiene el trabajador de conservar su empleo durante su vida laboral, salvo que existan causas legales que justifiquen el despido, este principio denominado también de continuidad laboral, constituye un derecho reconocido en la Norma Suprema e implica, que en el marco del derecho al trabajo que tiene toda persona, se debe garantizar un trabajo estable protegiendo al sector trabajador de despidos arbitrarios por parte del empleador, sin que medien circunstancias atribuidas a su conducta o desempeño laboral.

El Convenio C-158 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre la terminación de la relación de trabajo por iniciativa del empleador, en su artículo 4, establece que: "No se pondrá término a la relación de trabajo de un trabajador a menos que exista para ello una causa justificada relacionada con su capacidad o su conducta o basada en las necesidades de funcionamiento de la empresa, establecimiento o servicio";  asimismo, en su artículo 8 establece el derecho del trabajador a recurrir ante la autoridad competente, cuando considere que la terminación de su relación de trabajo es injustificada.

Conforme a lo relacionado precedentemente, el trabajador tiene el derecho de conservar su empleo durante su vida laboral, esta protección encuentra su fundamento en que, la estabilidad de la relación laboral da seguridad y confianza al trabajador, al permitirle continuar con su trabajo que le genera un salario para la satisfacción de sus necesidades familiares; al mismo tiempo, beneficia a la parte empleadora, porque contribuye al mayor rendimiento del trabajador como resultado de su experiencia laboral; finalmente beneficia a la sociedad, mejorando el bienestar social, porque la inestabilidad en el trabajo crea problemas sociales colaterales como la desocupación, pobreza, delincuencia y otros. Este principio expresa la necesidad social de atribuirle una larga duración a las relaciones de trabajo y de proteger al trabajador contra el despido arbitrario e injustificado por parte del empleador, protegiendo uno de los derechos fundamentales, como es el derecho al trabajo.

Para que un despido pueda ser calificado como justificado, éste debe producirse por causas que dentro de un margen de razonabilidad objetiva y previa probanza, estén relacionadas a la conducta del trabajador, establecidas en los artículos 16 de la Ley General del Trabajo (LGT) y 9 de su Decreto Reglamentario; y, que -entre otros aspectos- eventualmente, conlleven la afectación grave de los medios de producción o la estructura organizativa del empleador; entonces, existe un límite claro respecto de la desvinculación laboral atribuible al empleador concierne; límite cuyo principal elemento estriba precisamente en el establecimiento veraz y objetivo de la justa causa del despido, siendo ésta la barrera que impide un accionar discrecional de parte del empleador y es equivalente a los principios protectores establecidos en la legislación constitucional y ordinaria en el Estado.

II.1.3. De la reincorporación.

Protegida como está la estabilidad laboral, atribuyéndole la mayor duración posible, el DS 28699 señala que las condiciones de las relaciones socio-laborales a ser reguladas, también contribuirán: "a incrementar los niveles productivos tanto de las empresas y entidades nacionales, públicas o privadas, siempre respetando el derecho mutuo de respeto entre empleador y empleado”; de ahí entonces, es la propia norma reglamentaria que, establece un criterio de equidad entre la protección del derecho a la estabilidad laboral y la productividad del empleador; este aspecto es reforzado por los artículos 16 de la LGT y 9 del DR-LGT, que castiga las conductas en las que pudiera incurrir la trabajadora o trabajador y que ocasionen un perjuicio material, productivo u organizativo del empleador; de tal consideración entonces, emerge la salvedad de no amparar con la reincorporación a ciertos supuestos, tal es así que, el artículo 10.I del DS 28699 determina que cuando un trabajador sea despedido por causas no contempladas en el artículo 16 de la LGT, éste podrá optar por el pago de los beneficios sociales o por su reincorporación.

II.2. Argumentos de hecho y de derecho.

Que, así planteado el recurso de casación, ingresando a su análisis con relación al Auto de Vista recurrido, para su resolución es menester realizar las siguientes consideraciones:

Del análisis de los antecedentes y el recurso de casación, se advierte que la problemática se encuentra referida a establecer si corresponde o no la reincorporación de la actora, considerando la naturaleza de los contratos suscritos, y la naturaleza de la entidad contratante.

1. En relación a la acusación de la incorrecta aplicación de los artículos 48 y 49 de la CPE, por cuanto considera que la misma fue aplicada en parte; y no se aplicó el artículo 1 de la misma Norma Fundamental, en relación a las tareas propias y permanentes del GAMEA, ya que en virtud de las políticas públicas, los gobiernos autónomos ejercen sus competencias para la satisfacción de sus necesidades; emnitiendo leyes de política pública municipal, como la Ley Municipal de Transporte y Movilidad Urbana N° 010, por el cual se implementó el Programa Guardias Municipales de Transporte de El Alto.

Al respecto, se debe dejar en claro, que no esta en discusión la competencia privativa del GAMEA, que indudablemente se encuentra enmarcado dentro de las previsiones que establece la Constitución Política del Estado y las leyes especiales que la rigen; sino, las relaciones laborales de que son parte los funcionarios municipales como en el caso en análisis; es decir, si se encuentran dentro de los alcances de la Ley 2027 o a la Ley General del Trabajo.

Al respecto, la Ley 321, incorpora al ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo, a las trabajadores y los trabajadores asalariados permanentes que desempeñen funciones en servicios manuales y técnico operativo administrativo de los Gobiernos Autónomos Municipales de Capitales de Departamento y de El Alto de La Paz, quienes gozaràn de los derechos y beneficios que la Ley General del Trabajo; lo que permite concluir que los servidores municipales de capitales de departamento y de El Alto, gozan de todos los derechos y beneficios que reconoce la Ley General del Trabajo, excepto las servidoras públicas y los servidores públicos electos y de libre nombramiento, así como los que ocupen cargos de Dirección, Secretarías Generales y Ejecutivas, Jefaturas, Asesoría y Profesional.

En ese contexto, para efectos de estabilidad laboral, el contrato indefinido es la regla y el contrato a plazo fijo es la excepción; esta excepción está determinada por la naturaleza de la labor y no por voluntad del empleador; si fuera determinada por voluntad del empleador, éste podría contratar a sus empleados a plazo fijo, aunque la labor fuera propia y permanente de la empresa, afectando de esta forma la estabilidad de una fuente laboral para el trabajador, sometiéndolo a una constante incertidumbre respecto a su permanencia.

En ese sentido, la Resolución Ministerial (RM) N° 283/62 de 13 de junio de 1962, señala: "Establecese que el contrato de trabajo se pacta esencialmente por tiempo indefinido. Sin embargo, podrá ser limitado en su duración si así lo impone la naturaleza misma de la obra a ejecutarse o del servicio a prestarse. En este caso el contrato deberá ser forzosa e imprescindiblemente suscrito en forma escrita y su duración no excederá de un año; podrá ser renovado por una sola vez, siempre que el empleador pruebe ante la autoridad administrativa competente la necesidad absoluta de renovación que en ningún caso se extenderá por más de un año. Si vencido el término estipulado subsisten las actividades para las que el trabajador fue contratado, se operará la tácita reconducción del contrato por tiempo indefinido", determinación que busca, que el empleador no burle la estabilidad laboral del trabajador, con relaciones a plazo fijo para labores permanentes y no afecte la certeza que requiere el trabajador, para su sustento y el de su familia.

Posteriormente por la RM N° 193/72 de 15 de mayo de 1972, estableció que: "Los contratos de trabajo pactados sucesivamente por un lapso menor al término de prueba o plazos fijos que sean renovados periódicamente, adquirirán la calidad de contratos a plazo indefinido a partir de la segunda contratación y siempre que se trate de realización de labores propias del giro de la empresa". Por su parte el Decreto Ley (DL) N° 16187 de 16 de febrero de 1979, determinó en su artículo 2, que: "No está permitido más de dos contratos sucesivos a plazo fijo. Tampoco están permitidos contratos a plazo en tareas propias y permanentes de la Empresa. En caso de evidenciarse la infracción de estas prohibiciones por el empleador, se dispondrá que el contrato a plazo fijo se convierta en contrato de tiempo indefinido”; por lo que, los contratos a plazo fijo sólo proceden para labores eventuales o para labores que si bien pueden ser propias de la empresa pero no así permanentes; y, con la limitación de la celebración de no más de dos contratos a plazo fijo; disposición pese a su data, guarda plena concordancia con el principio protector, de continuidad y estabilidad laboral, actualmente insertos en el artículo 48.II de la CPE, como principios que regulan la interpretación y aplicación de toda norma de carácter laboral, por lo que, ante la irregular forma de contratación laboral, sin observar las reglas que hacen a las contrataciones excepcionales, el Estado en su obligación constitucional de protección contenida en el artículo 46.II de la CPE, estableció como sanción la reconducción de los contratos a plazo fijo por uno de tiempo indefinido.

En relación al argumento que no puede considerarse que las tareas efectuadas por la actora se constituyan en propias y permanentes de la entidad recurrente; el artículo 2 de la Resolución Administrativa (RA) 650/07 de 27 de abril de 2007, emitida por el Ministerio de Trabajo, estableció que las "tareas propias y permanentes", son aquellas vinculadas al giro habitual o principal actividad económica de la empresa, aquellas sin las cuales no tendría objeto la existencia de la unidad económica, en cambio las "tareas propias y no permanentes", son aquellas que siendo vinculadas al giro habitual o actividad principal de la empresa, se caracterizan por ser extraordinariamente temporales, como las tareas de suplencia por licencia, bajas médicas, descansos pre y post natal, declaratorias en comisión; lo que no se advierte en el caso de autos, por cuanto de la revisión de los contratos de 5 a 30 la actora ejercía el cargo de guardia municipal de transporte, actividad relacionada al giro propio de la entidad demandada, por lo que goza de protección y estabilidad laboral, conforme al espíritu de la Ley 321, no siendo sustentable el argumento que existe dependencia circunstancial en el marco de programas y proyectos que se encuentra dentro del Programa de Guardias Municipales.

2. Respecto a la denuncia que no corresponde la aplicación de la Ley 321 de 20 de diciembre de 2012 y el DS 28699, por la existencia de dependencia circunstancial con el Estado en los casos de funcionarios que se encuentran dentro de programas y proyectos. El artículo 1 de la Ley 321 de 18 de diciembre de 2012 señala: I. " Se incorpora al ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo, a las trabajadoras y los trabajadores asalariados permanentes que desempeñen funciones en servicios manuales y técnico operativo administrativo de los Gobiernos Municipales de las Capitales de Departamento y de El Alto de La paz, quienes gozaran de los derechos y beneficios que la Ley General del Trabajo y sus norma complementarias confieren, a partir de la promulgación de la presente Ley, sin carácter retroactivo".

Asimismo, señala en su parágrafo II, que: "Se exceptúa a las servidoras públicas y los servidores públicos electos y de libre nombramiento, así como quienes en la estructura de cargos de los Gobiernos Autónomos Municipales, ocupen cargos de: 1.Dirección, 2. Secretarias Generales y Ejecutivas, 3. Jefatura, 4. Asesor, y 5. Profesional". (las negrillas y el subrayado nos corresponde).

La citada ley, es clara al señalar qué clase de funcionarios municipales gozan de protección y estabilidad laboral conforme a la Ley General del Trabajo; coligiéndose que los servidores municipales de capitales de departamento y de El Alto, gozan de todos los derechos y beneficios que reconoce la Ley General del trabajo, excepto las servidoras públicas y los servidores públicos electos y de libre nombramiento, así como los que ocupen cargos de Dirección, Secretarías Generales y Ejecutivas, Jefaturas, Asesoría y y Profesional; consecuentemente, al tratarse en el caso de autos de una trabajadora que ocupo el cargo de Guardia Municipal de Trransporte, no se encuentra dentro de los casos de excepción señalado en el parágrafo II del artículo 1 de la citada ley.

Es necesario considerar que además del criterio interpretativo literal o gramatical, las normas deben interpretarse bajo los métodos teleológico, sistemático y fundamentalmente, en base a los principios protectores del derecho laboral; toda vez que, por el principio protector en caso de duda se favorezca al trabajador conforme establece el artículo 48.II de la CPE. Sobre este principio, la SCP 177/2012 de 14 de mayo, entre otros, ha establecido que: "El principio protector considerado como el principio básico y fundamental del Derecho del Trabajo con sus tres reglas o criterios, a) El in dubio pro operario que se explica en el sentido de que cuando una norma se presta a más de una interpretación, debe aplicarse la que resulte más favorable al trabajador; b) La regla de la norma favorable, según la cual aparecieran dos o más normas aplicables a la misma situación jurídica, se aplicara la que resulte más favorable al trabajador; c) La regla de la condición más beneficiosa según la cual, ninguna norma debe aplicarse si esta tiende a desmejorar las condiciones en que se encuentra el trabajador, pues la idea es que en materia laboral las nuevas normas o reformas deben tender a mejorar las condiciones de trabajo y no a la inversa".

Por su parte, el DS 28699 de 1 de mayo de 2006, en su artículo 4 señala y define de manera general los principios del derecho laboral, indicando: "I. Se ratifica la vigencia plena de los principios del Derecho Laboral: a) Principio Protector, en el que el Estado tiene la obligación de proteger al trabajador asalariado, entendido con base a las siguientes regias: In dubio Pro operario, en caso de existir duda sobre a interpretación de una norma, se debe preferir aquella interpretación más favorable al trabajador. De la condición más beneficiosa, en caso de existir una situación concreta anteriormente reconocida, esta debe ser respetada en la medida que sea más favorable al trabajador ante la nueva norma que se ha de aplicar. b) Principio de continuidad de la relación laboral, donde a la relación laboral se le atribuye la más larga duración imponiéndose al fraude, la variación, la infracción, l arbitrariedad, la interrupción y la sustitución del empleador (…)”

Cabe tener presente, lo señalado en su preámbulo, que refiere: "Que bajo el rotulo de librecontratación y libre rescisión se han dado excesos que han significado decisiones arbitrarias para despedir, maneras camufladas para burlar obligaciones laborales: como son los contratos encubiertos, o los contratos a plazo fijo cuando por su naturaleza la regla son los contratos laborales indefinidos; ya que la causa de despido debe estar plenamente justificada, fundamentada y comprobada en el marco del respeto a los derechos laborales vigentes en nuestro país".

3. Respecto a la invocación de la SCP 0562/2017-S2 de 5 de junio, que modula en sentido que en el sector público no opera la conversión de un contrato de trabajo a plazo fijo en uno indefinido por existir más de dos contratos sucesivos; se debe dejar claramente establecido que no obstante de existir la línea jurisprudencial referida; sin embargo, en virtud a lo instituido en el artículo 13.I de la CPE, los derechos reconocidos por nuestra Norma Suprema son inviolables, universales, interdependientes, indivisibles y progresivos; de manera que se aplique el estándar más alto de protección de los derechos en análisis, ya que conforme a esta interpretación, debe tutelarse los derechos invocados de la manera más adecuada, en correspondencia con el principio pro homine que demanda una interpretación más favorable al goce de los derechos demandados; maxime como se señalò en el Fundamamento jurídico II.1.2. de la presente resolución, el principio de estabilidad laboral, manifiesta el derecho que tiene el trabajador de conservar su empleo durante su vida laboral, que tiene relación con la seguridad y confianza al trabajador, a su vez le genere un salario para la satisfacción de sus necesidades familiares; protegiéndole a la trabajadora o trabajador contra el despido arbitrario e injustificado por parte del empleador, salvo que existan causas legales que justifiquen el despido, lo que no se advierte en el caso de autos.

En consecuencia, no se advierte que el Auto de Vista Nº 219/20 pronunciado por la Sala Social y Administrativa, Contencioso y Contenciosa Administrativa Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, haya incurrido en las vulneraciones denunciadas, ajustandose a las disposiciones legales en vigencia; correspondiendo resolver en la forma que previene el artículo 220.II del CPC, aplicable por permisión de la norma remisiva contenida en el artículo 252 del CPT.