Auto Supremo AS/0158/2022

Efectuadas las consideraciones y precisiones precedentes, del análisis del recurso de casación se advierte que este cuestiona la decisión emitida por el tribunal de apelación concerniente a la competencia de los juzgados en materia del trabajo y seguridad social para tramitar procesos coactivos sociales en base a informes de auditoría externa que deriva en responsabilidad civil de ex funcionarios de la C.N.S y particulares, vinculado a la valoración de la prueba.

Con relación al punto 1, resulta pertinente desarrollar las atribuciones del Instituto Nacional de Seguros de Salud (INASES), que de acuerdo con los arts. 15 y 25 respectivamente, del Decreto Supremo 23716 de 15 de enero de 1994, “El objetivo del Instituto Nacional de Seguros de Salud es hacer cumplir los principios de eficiencia, economía, suficiencia y oportunidad en los regímenes de corto plazo, riesgos profesionales de corto plazo y asignaciones familiares de la seguridad social. Ejercerá para ello las facultades de implantar, controlar y fiscalizar las políticas y normas que establezca la Secretaría Nacional de Salud mediante la Subsecretaría de Salud.” Cabe destacar que este artículo, se halla derogado por el parágrafo I del art. 36 del Decreto Supremo Nº 25798 de 2 de junio de 2000. Asimismo, respecto de las facultades de realizar auditorías externas, el art. 25 de la norma referida reza: “Los Institutos Nacionales de Seguros de Pensiones y de Salud, en base a las facultades aquí conferidas y con cargo a sus propios recursos, procederán al ejercicio de auditoria externa obligatoria y anual en los entes gestores, en base a las facultades que este decreto les confiere y con cargo a sus propios recursos, iniciándose este proceso en la gestión 1993.”

No cabe la menor duda que el INASES, que reemplazó al IBSS, tiene facultades de fiscalización y control sobre los entes gestores del régimen de corto plazo en el sistema de seguridad social, y si bien el presente proceso no trata de sus facultades y atribuciones, sino de la aplicación de un procedimiento en sede jurisdiccional, que haga operativo el cumplimiento de esas atribuciones y facultades. Lógicamente que siendo obligatorio el control de los entes gestores mediante auditoria externa anual, en caso de determinarse responsabilidades tiene que operativizarse un procedimiento que haga efectivo el cumplimiento del examen practicado; pero, no corresponde el procedimiento coactivo social, que se encuentra reservado a efectos de la recuperación de adeudos, más no a la ejecución de sanciones derivadas de la responsabilidad civil en que pudiera incurrir un ex funcionario o dependientes de un ente gestor en el ejercicio de sus funciones.

Debe tomarse en cuenta que la Caja Nacional de Salud es una institución pública; los funcionarios y dependientes de la misma, son funcionarios o servidores públicos y en consecuencia, se encuentran sometidos a los mecanismos de control y fiscalización derivados de la aplicación de la Ley Nº 1178, de Administración y Control Gubernamental, sus disposiciones reglamentarias, complementarias y conexas. En relación con lo anterior, son de observancia obligatoria por tratarse de la ley especial y específica para el tratamiento de las responsabilidades por el ejercicio de la función pública, los arts. 3 y 5 de la Ley Nº 1178 de 20 de julio de 1990, en relación con los arts. 54 y 55 del Decreto Supremo Nº 23318-A, modificado por el del mismo rango Nº 26237 de 29 de junio de 2001 y en relación con los arts. 4 y 5 del Decreto Supremo Nº 23215 de 22 de julio de 1992, Reglamento para el Ejercicio de las Atribuciones de la Contraloría General de la República. En ese sentido, el tribunal de alzada estableció la competencia en razón de materia, no correspondiendo a un juez de trabajo y seguridad social conocer notas de cargo emergentes de responsabilidad por la función pública.

Respecto a los argumentos del punto 2, se advierte que invoca el art. 609 del Reglamento del Código de Seguridad Social, expresa: “La Caja, mediante sus organismos específicos, girará Notas de Cargo por las cotizaciones devengadas, multas, intereses de mora, por sanciones pecuniarias, obligaciones emergentes de ventas y adjudicaciones de viviendas de conformidad al régimen de vivienda popular; alquileres de sus bienes de renta, precio de los productos y materiales de sus industrias sociales, así como por cualquier otro concepto que se adeudare por personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, sin que por ningún motivo, excepción, reclamación, recurso, incidente o artículo pueda observarse su fuerza ejecutiva. Optativamente, la Caja podrá igualmente girar Notas de Cargo y usar de los recursos del juicio coactivo social, sin perjuicio de acogerse a la Ley General de Bancos en caso de deudas, amortizaciones, intereses normales y penales emergentes de contratos anticréticos, hipotecarios con o sin desgravamen u otros que realizare de acuerdo a su programa de inversiones.” De acuerdo con esta disposición, se encuentra prevista la medida de aplicación del procedimiento coactivo social, a partir del giro de Notas de Cargo, en caso de la existencia de adeudos al sistema de seguridad social por cotizaciones devengadas, multas, intereses de mora, por sanciones pecuniarias, obligaciones emergentes de ventas y adjudicaciones de viviendas de conformidad al régimen de vivienda popular; alquileres de sus bienes de renta, precio de los productos y materiales de sus industrias sociales, así como por cualquier otro concepto que se adeudare por personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, quedando claro que se trata de adeudos, mas no de responsabilidades derivadas del ejercicio de funciones de sus trabajadores, dependientes y particulares.

Asimismo, el proceso coactivo social, se encuentra regulado y previsto por el art. 32 del DL 10173 de 28 de marzo de 1972, modificatorio del Código de Seguridad Social y su Decreto Reglamentario (DR), que determina que al haberse iniciado un proceso coactivo social, en base a una nota de cargo emitida por algún ente de Seguridad Social de cotizaciones a corto plazo, el juez de la causa, examinará el título coactivo y emitirá el Auto de Solvendo, ordenando su citación para su ejecución dentro de tercero día, pudiendo la entidad o persona coactivada, oponer las excepciones dilatorias o reclamos que pudieren favorecerle, debiendo el juez abrir inmediatamente término de prueba de diez días, para que se justifique o desvirtúe la acción y las excepciones opuestas. Luego, mediante auto motivado, el juez, deberá emitir en el plazo de tres días, resolución declarando probada o improbada la reclamación o modificar el monto de la nota de cargo; cuyo procedimiento no corresponde su aplicación al caso de autos.

Los incisos b), d) y h) del art. 43 del Código Procesal del Trabajo, en relación con la competencia de los Jueces de Trabajo y Seguridad Social en primera instancia, señalan que son competentes para conocer: “b) De las acciones sociales individuales o colectivas, suscitadas como emergencia de la aplicación de las leyes laborales, de los convenios, de los Laudos Arbitrales, del Código de Seguridad Social en los casos previstos en dicho cuerpo de leyes, su reglamento y demás prescripciones legales conexas a ambos. d) De los juicios coactivos incoados por las Cajas de Seguridad Social, el Consejo Nacional de Vivienda y entidades o instituciones que tuvieren dicha facultad legal. h) De las demás causas que por leyes especiales les atribuyen competencia.”

Por su parte, los numerales 3) y 7) del art. 152 de la Ley de Organización Judicial, respecto también de la competencia de los Jueces del Trabajo y Seguridad Social, disponen: “3. Conocer en primera instancia, de los juicios coactivos por cobro de aportes devengados seguidos por las instituciones del sistema de seguridad social, cajas de salud, fondos de pensiones y otras legalmente reconocidas, en base a la nota de cargo girada por estas instituciones. 7. Ejercer todas las atribuciones señaladas por el Código Procesal del Trabajo, el Código de Seguridad Social y sus respectivos reglamentos.”

La Ley de Organización Judicial, Nº 1455, en los numerales descritos en el párrafo anterior, con mayor precisión indica que conocerán los Jueces de Trabajo y Seguridad Social, y procederá el procedimiento coactivo social, en juicios seguidos por las instituciones del sistema de seguridad social, cajas de salud, fondos de pensiones y otras legalmente reconocidas, en base a la nota de cargo que giren dichas instituciones, así como ejercer las atribuciones señaladas en el Código Procesal del Trabajo, en el Código de Seguridad Social y sus reglamentos, sin que tampoco exista referencia alguna a facultades para conocer procesos de responsabilidad civil derivados de informes de auditoría externa elaborados por el INASES.

De la cita precedente se colige que los Jueces de Trabajo y Seguridad Social, tienen competencia para conocer y tramitar procesos derivados de la aplicación del Código de Seguridad Social, en los casos previstos, como de los juicios coactivos deducidos por las Cajas de Seguridad Social, el Consejo Nacional de Vivienda y entidades o instituciones que tuvieran esta facultad legal, pero no establece facultad alguna ni existe referencia en ella, sobre su competencia para conocer procesos de responsabilidad civil derivados de la elaboración de informes de auditoría externa por el Instituto Nacional de Seguros de Salud (INASES), que sustituyó al Instituto Boliviano de Seguridad Social (IBSS).