Auto Supremo AS/0173/2022

Doctrina aplicable al caso:

1.- Para el autor Miguel Ángel Bercaitz, citado por Juan Carlos Cassagne, en la obra "Contratos Administrativos" señala: “(…) el contrato no es una figura exclusiva del Derecho Privado; sino que existe también el de Derecho Administrativo con elementos comunes al contrato de derecho privado, pero también diferencias que derivan de su contenido, de su fin, de intereses que les afecta y de su régimen jurídico propio”.

Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández en su obra “Curso de Derecho Administrativo Pág. 737, sostienen que a diferencia de lo que ocurre en los contratos civiles”, “…en los contratos administrativos las partes se reconocen desiguales, en la medida en que una de ellas representa el interés general, el servicio público, y la otra solamente puede exhibir su propio y particular interés. La presencia del interés público determinará entonces que el contratante de la administración titular del servicio público no esté obligado solamente a cumplir su obligación como lo haría un particular con otro particular, sino que, por extensión, lo esté también a todo lo que sea absolutamente necesario para asegurar el funcionamiento regular y continuo del servicio público, con el cual consiente en colaborar. La administración, por su parte, lo estará igualmente, más allá de lo que es propio del Derecho común, a indemnizar al contratista en caso de que la ampliación de sus obligaciones cause a éste un perjuicio anormal, que no podía razonablemente prever en el momento de contratar”.

Juan Carlos Cassagne en su obra “Derecho Administrativo” Tomo I Págs. 118 y 119, en cuanto al régimen exorbitante expresa: “El sistema del derecho administrativo posee, como nota peculiar, una compleja gama de poderes o potestades jurídicas que componen lo que se ha llamado régimen exorbitante, que se determina y modula en los distintos países de un modo diferente, ya que el mismo, en definitiva, es un producto de la categoría histórica que caracteriza al derecho administrativo”. “La denominación de régimen exorbitante se mantiene sólo en un sentido convencional que ya no responde a su significado originario, pues su contenido se integra, además de las prerrogativas de poder público, con las garantías que el ordenamiento jurídico instituye a favor de los particulares para compensar el poder estatal y armonizar los derechos individuales con los intereses públicos que persigue el Estado, cuya concreción, en los casos particulares, está a cargo de la Administración pública. De ese modo, el régimen exorbitante se configura como el sistema propio y típico del derecho administrativo”.

Sobre el mismo tema, la jurisprudencia sostiene el mismo criterio y para comprender su alcance se cita el Auto Supremo 264/2014 de 27 de mayo de 2014, emitido por la Sala Civil de este Tribunal Supremo de Justicia, entre otros, cuando afirma que: “….De lo expuesto diremos que estamos frente a un contrato administrativo cuando: a) Al menos una de las partes que interviene en su celebración es la Administración Pública (elemento subjetivo); b) cuando el objeto sobre el que versa se encuentra directamente relacionado con la satisfacción de necesidades de carácter público -servicio o interés público- (elemento objetivo).

Nuestro ordenamiento positivo, en el art. 47 de la Ley N° 1178, reconoce la naturaleza administrativa de los contratos que suscriben las entidades del Estado sujetas a esa normativa de control, en ese sentido, en su parte final dispone que: "(…) son contratos administrativos aquellos que se refieren a contratación de obras, provisión de materiales, bienes y servicios y otros de similar naturaleza...".

De acuerdo con el texto legal citado, revisten naturaleza administrativa, por atribución legal, aquellos contratos que tengan por objeto directo: 1) La ejecución de obras; 2) la provisión de materiales, bienes y servicios.

Esto no quiere decir que éstos sean los únicos contratos de naturaleza administrativa, pero sí son los que expresamente se encuentran calificados como administrativos por la Ley, en razón al objeto sobre el que versan, siendo la propia Ley la que abre la posibilidad que existan otros contratos administrativos en razón de su naturaleza; es decir, respecto de una directa vinculación con el interés o servicio público.

La diferencia entre el contrato administrativo y el privado, es de trascendental importancia al momento de delimitar el régimen jurídico que resulte aplicable al negocio a celebrar o en la ejecución del contrato, así como el orden jurisdiccional competente para conocer las controversias que surjan entre las partes.

Como podemos advertir, la diferencia existente entre el contrato administrativo y el contrato privado, plantea un problema jurídico de mayor importancia, si se tiene en cuenta la existencia de las jurisdicciones contencioso y contencioso-administrativa y de la jurisdicción ordinaria, pues las controversias emergentes de los contratos administrativos no podrían ser sometidos a la jurisdicción ordinaria -civil-, sino a la jurisdicción especializada contencioso y excepcionalmente contenciosa administrativa, cuando entre su controversia se impugna una resolución que provoque controversia entre el interés público y privado.

Al respecto el autor Rafael Bielsa, en la obra citada, señala que: “El conocimiento y decisión de todo litigio sobrevenido en la ejecución (o interpretación controvertida) de los contratos administrativos corresponde a los Tribunales con competencia en lo contencioso administrativo. El fundamento y justificación de esta competencia está en el objeto del contrato administrativo, es decir, al grado de interés público que el contrato contiene”.

Por otra parte, se debe señalar que la Constitución Política de Estado, así como la Ley del Órgano Judicial, reconocen y regulan las jurisdicciones especializadas y dentro de ellas a la jurisdicción contenciosa y contenciosa administrativa, desarrollada y regulada por la Ley Nº 620, al igual que la Ley Nº 1178 de 20 de julio de 1990; el DS Nº 181 de 28 de junio de 2009, así como también el Código de Procedimiento Civil en su art. 775, que dispone: “En todos los casos en que existiere contención emergente de los contratos, negociaciones o concesiones del Poder Ejecutivo, conforme a las previsiones pertinentes a la Constitución Política del Estado, se presentará la demanda ante la Corte Suprema de Justicia…”.

Precepto normativo que señala la competencia para la resolución de los conflictos, emergentes de los contratos administrativos a la Corte Suprema de Justicia (hoy Tribunal Supremo de Justicia) y que actualmente se encuentra regulada por la Ley Nº 620 de 29 de diciembre de 2014, “Ley Transitoria para la Tramitación de los Procesos Contencioso y Contencioso Administrativo” que reconoce la jurisdicción especializada, en relación a lo establecido en el art. 179-I de la CPE, de manera que corresponde referir a lo que dispone el art. 6 de la Ley 620 de 29 de diciembre de 2014, cuyo texto dice: “(Procesos en trámite). “Los procesos en curso, archivados y los presentados con anterioridad a la vigencia de la presente Ley, continuarán siendo de competencia de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia y de las Salas Plenas de los Tribunales Departamentales de Justicia, hasta su conclusión, conforme a normativa legal aplicable hasta antes de la promulgación de la presente Ley.”

2.- Finalmente cuando se demanda el cumplimiento o la resolución de este tipo de contratos; esta pretensión se sustenta por analogía, en las previsiones contenidas en el art. 568-I del CC, que determina: “En los contratos con prestaciones recíprocas cuando una de las partes incumple por su voluntad la obligación, la parte que ha cumplido puede pedir judicialmente el cumplimiento o la resolución del contrato, más el resarcimiento del daño; o también puede pedir sólo el cumplimiento dentro de un plazo razonable que fijará el juez, y no haciéndose efectiva la prestación dentro de ese plazo quedará resuelto el contrato, sin perjuicio, en todo caso, de resarcir el daño”.

Por consiguiente, esta acción se encuentra reservada solo para la parte que cumplió sus obligaciones; por cuyo motivo, como requisito para acreditar la legitimación del actor y luego declarar probada la demanda, con carácter previo debe determinarse que éste, ha cumplido con la contraprestación a la que se encontraba reatado, pactada en el contrato administrativo suscrito.

Respecto de los contratos resueltos por una de las partes en mérito a una cláusula resolutoria, de similar manera se aplica el art. 569 del CC, que establece: “Las partes pueden convenir expresamente que el contrato quedará resuelto si una determinada obligación no se cumple en la forma y de la manera establecida. En este caso el contrato se resuelve de pleno derecho sin necesidad e intervención judicial”.

Empero esta previsión tiene sus límites, cuáles son las previsiones de los arts. 454 y 519 del CC, referido a la libertad contractual y la eficacia de los contratos, cuando establecen:

“Libertad contractual; sus limitaciones: I.- Las partes pueden determinar libremente el contenido de los contratos que celebren y acordar contratos diferentes de los comprendidos en este Código. II.- La libertad contractual está subordinada a los límites impuestos por la ley y a la realización de intereses dignos de protección jurídica”.

“Eficacia del contrato. - El contrato tiene fuerza de ley entre las partes contratantes. No puede ser disuelto sino por consentimiento mutuo o por las causas autorizadas por la ley”.

Es decir, cuando una de las partes, contrariando el marco establecido en el contrato, que constituye Ley entre ellas; asume una determinación que sea contraria a la Ley; la parte contraria afectada, puede solicitar que la Autoridad Jurisdiccional verifique y determine si esa resolución fue válida o inválida, considerando para ello las estipulaciones del contrato; es decir, previa interpretación del contrato y verificación de los hechos acreditados que sustentan el cumplimiento o incumplimiento, se define si es evidente o no la vulneración incurrida por la parte contraventora.

La resolución de los contratos administrativos, se enmarca a las previsiones contenidas en el mismo contrato, conforme prevé el art. 87-l del DS Nº 181, cuando establece que debe estar incluido en su texto las causales de terminación del contrato, entre las que se encuentra la cláusula resolutoria, respecto a motivos previamente acordados entre las partes para poner fin al mismo.

Es importante para efectos de la decisión, resaltar el carácter formal del contrato administrativo, en el entendido que el contrato administrativo supedita su validez y eficacia al cumplimiento de las formalidades exigidas por las disposiciones vigentes, en cuanto a la forma y procedimientos de contratación; a diferencia de los contratos privados, donde se impone la voluntad entre partes, salvo disposición acordada de manera expresa en contrario, prevista en el mismo documento, como es por ejemplo, la cláusula resolutoria, que debe ser cumplida a cabalidad por ambas partes suscribientes.

Resolución del caso concreto:

Dentro el recurso de casación de fs. 471 a 478, se plantearon aspectos de forma, como de fondo, correspondiendo a este Tribunal inicialmente analizar si son ciertos los vicios de nulidad denunciados y en caso de no ser evidentes, ingresar a la valoración del recurso formulado en el fondo; en tal sentido, se tiene:

En la forma.

Se debe precisar que, cuando se alega nulidades procesales, debemos tener en cuenta que no se trata de un tema de defensa de meras formalidades; pues, las formas previstas por Ley no deben ser entendidas como meros ritos; sino, como verdaderas garantías que el proceso se desarrollará en orden y en resguardo del derecho de las partes a una justicia pronta oportuna y sin dilaciones (art. 115 de la CPE); por lo que, en materia de nulidades procesales, tanto la doctrina como las legislaciones, han avanzado y superado aquella concepción que vislumbraba a la nulidad procesal, como el mero alejamiento del acto procesal de las formas previstas por Ley.

En este sentido, Eduardo J. Couture en su libro Fundamentos del Derecho Procesal Civil, señaló sobre el principio de trascendencia, “(…) que no hay nulidad de forma, si la desviación no tiene trascendencia sobre las garantías esenciales de defensa de juicio, es así que las nulidades no tienen por finalidad satisfacer pruritos formales, sino enmendar los perjuicios efectivos que pudieran surgir de la desviación de los métodos de debate cada vez que esta desviación suponga restricción de las garantías a que tienen derecho los litigantes.” .

De dicho antecedente, se infiere que “no hay nulidad sin perjuicio”, en ese sentido la jurisprudencia y la doctrina es unánime en el sentido de sostener que no puede hacerse valer la nulidad cuando la parte, mediante la infracción, no hubiese sufrido un gravamen; en este entendido el Tribunal Constitucional Plurinacional (TCP) ha establecido a través de la SCP N° 0427/2013 de 3 de abril que: “…las nulidades de los actos procesales en el proceso civil -y en otras materias donde sea aplicable este cuerpo normativo- tienen un alcance conceptualmente diferente, si se interpreta y aplica desde el punto de vista del Estado legislativo o legal de Derecho (en el que impera la Ley, en desmedro de la Constitución) y otro diametralmente contrario desde la perspectiva del Estado Constitucional de Derecho (en el que impera la Constitución como norma jurídica directamente aplicable y justiciable desplazando incluso a la ley y sus reglas).”

En efecto, en el Estado Legislativo de Derecho, para la procedencia de las nulidades de actos procesales, bastaba que el procedimiento esté viciado por infracción o vulneración de normas procesales que los órganos jurisdiccionales hubieren cometido; es decir, las nulidades procesales, tenían únicamente relevancia meramente procesal.

En cambio, en el Estado Constitucional de Derecho, la procedencia de las nulidades de actos procesales, está condicionada únicamente si el procedimiento está o no viciado, por no haberse hecho efectivo un derecho fundamental o garantía constitucional; es decir, las nulidades procesales tienen relevancia constitucional.

Bajo esta concepción, las nulidades de los actos procesales proceden cuando se constate irregularidades, infracciones o vulneraciones de normas procesales que se presenten en el marco de un proceso, siempre que éstas, a través de la invalidación de los actos procesales, aseguren a las partes del proceso los derechos al debido proceso o a la tutela judicial efectiva; caso contrario, si no garantizan esos derechos, entonces, la invalidación del acto procesal en cuestión a través de una nulidad procesal no tienen relevancia constitucional.

Un razonamiento jurídico distinto; esto es, entender que las nulidades procesales pueden hacer ineficaces e inválidos los actos procesales con la mera constatación de la vulneración de los requisitos y formas que expresa la Ley procesal sin ninguna conexitud con la lesión o no a derechos fundamentales o garantías constitucionales, es retornar a la concepción del modelo Estado legislativo de Derecho.

En ese orden, estos dos fenómenos, no pueden tener consideración separada por los Jueces, en una suerte de afirmar que corresponde a la jurisdicción ordinaria velar y considerar las nulidades procesales con relevancia meramente procesal y a la justicia constitucional las nulidades procesales con relevancia constitucional; porque, como ampliamente se refirió, el cambio de paradigma en la potestad de administrar justicia en el Estado Constitucional de Derecho, se visualiza en que todos los Jueces de la pluralidad de jurisdicciones reconocidas en la Constitución, deben partir de la norma jurídica fundamental, de sus normas constitucionales-principios; es decir, de los valores, principios, derechos fundamentales y garantías constitucionales en su razonamiento jurídico cotidiano, de dicho entendimiento se infiere que al momento de analizar el vicio que podría generar una nulidad de obrados corresponde, determinar la trascendencia de dicho vicio; es decir, se debe constatar si se provocó una lesión evidente al derecho a la defensa, a la tutela judicial efectiva o al debido proceso; o la incidencia que podría tener en la decisión de fondo de la causa; existiendo la posibilidad de analizar la relevancia procedimental y constitucional, puesto que ningún vicio procesal es absoluto para generar una nulidad en tanto no vulnere el derecho a la defensa.

La Ley Nº 025 de 24 de junio de 2010, con el fin de dar continuidad al proceso incorporó un nuevo régimen de nulidades procesales; los que, debido a los reclamos formales expuestos en la demanda contenciosa, resulta pertinente transcribir es así que el art. 16 establece: “I. Las y los Magistrados, Vocales y Jueces, deberán proseguir con el desarrollo del proceso, sin retrotraer a las etapas concluidas, excepto cuando existiere irregularidad procesal reclamada oportunamente y que viole su derecho a la defensa conforme a ley. II. La preclusión opera a la conclusión de las etapas y vencimiento de plazos”.

Por otra parte, el art. 17 de la Ley Nº 025 establece: “III. La nulidad solo procede ante irregularidades procesales reclamadas oportunamente en la tramitación de los procesos”.

En correspondencia con lo normado por la Ley Nº 025, el Código Procesal Civil -Ley Nº 439- establece las nulidades procesales con criterio aún más restringido, cuyas disposiciones legales se encuentran previstos en los arts. 105 al 109, normas que reconocen en su contenido los principios procesales de la nulidad como ser: el principio de especificidad, trascendencia, convalidación, finalidad del acto y preclusión, que deben ser tomadas en cuenta por los Jueces y Tribunales de instancia a tiempo de asumir una decisión anulatoria de obrados; principios que hoy rigen la administración de justicia previstos en el art. 180 de la CPE, entendidos desde los principios constitucionales procesales de eficiencia, eficacia, inmediatez y accesibilidad; y que, se encuentran replicados en el espíritu de los preceptos normativos analizados supra (art. 16 y 17 de la Ley Nº 025 y arts. 105 al 109 del CPC-2013l).

En el caso, conforme lo expuesto en el recurso de casación en la forma, se establece que la controversia radica en dos reclamos identificados: 1.- La excepción de prescripción, no fue resuelta dentro del plazo previsto por la norma; y 2.- El memorial de contestación del GAM de Filadelfia, fue presentado de manera extemporánea; por lo que, el proceso se tramitó con vicios de nulidad y que deben ser reparados.

Con relación al primer punto, se debe precisar que, las excepciones según ha establecido la doctrina, son formas de defensa que puede adoptar el demandado frente a las pretensiones del demandante, sea para dilatar o enervar la pretensión demandada; de ahí que se distinguen dos clases: las previas denominadas también dilatorias o procesales y las perentorias o de fondo.

El propósito de las excepciones previas, es afectar la relación procesal e impedir su desarrollo normal y el pronunciamiento sobre el fondo de la pretensión demandada; en otras palabras, impiden momentáneamente entrar a resolver el fondo de la causa por la inexistencia de alguno o algunos de los presupuestos procesales que condicionan la admisibilidad del proceso, pero sin atacar el derecho sustancial demandado; por ello es que Palacio, respecto de estas excepciones previas o dilatorias, establece que: "son aquellas oposiciones que, en caso de prosperar, excluyen temporariamente un pronunciamiento sobre el derecho del actor, de manera que tan solo hacen perder a la pretensión su eficacia actual, pero no impiden que ésta sea satisfecha una vez eliminados los defectos que adolecía.".

Mientras que las excepciones perentorias, atacan el fondo de la demanda y tienden a destruir el fundamento de derecho de la pretensión que se demanda, porque en sí constituyen una “Defensa mediante la cual el demandado se opone a la pretensión del actor por razones inherentes a su contenido”. (Couture). “La que extingue el derecho del actor o la que destruye o enerva la acción principal, lo que pone fin al litigio” (Ramírez Gronda)

Por consiguiente, las excepciones son institutos procesales para el correcto trámite del proceso, en virtud de las cuales, mediante su resolución, se evita retrotraer etapas procesales, tendiendo siempre a la conservación de los actos.

En aplicación de los arts. 146 y 337 del Código de Procedimiento Civil (CPC-1975), estas excepciones, si son previas o dilatorias (comprendidas en el art. 336 del CPC-1975), deben oponerse en el plazo perentorio de cinco días luego de la citación con la demanda y conforme prevé el art. 342 del CPC-1975 señala: “(EXCEPCIONES PERENTORIAS) Al contestar la demanda, el demandado podrá oponer todas las excepciones que pudiere invocar contra las pretensiones del demandante, inclusive las señaladas en los incisos 7 al 11 del artículo 336 cuando no hubieren sido planteadas como previas”.

De la revisión de antecedentes, se advierte que el GAM de Filadelfia, el 18 de noviembre de 2020 (fs. 50), fue citado con la demanda contenciosa y dentro del plazo de 5 días, opuso la excepción de prescripción de fs. 87 a 88; excepción, que según preveían los arts. 337 y 338 del CPC-1975, por el término que fue interpuesto (5 días) daría a entender que se opuso como previa; sin embargo, el Juez de primera instancia, al tratarse de la prescripción prevista en el núm. 9) del art. 336 del CPC, la tramitó como perentoria, esto con la permisibilidad normativa que prevé el art. 343-I del CPC-1975, que señala: “I. Las excepciones perentorias serán resueltas en la sentencia”; además, conforme consta en el expediente, una vez que el demandante (recurrente) contestó a la excepción opuesta, el Juez de primera instancia, calificó el proceso como ordinario de hecho y abrió el plazo probatorio de 40 días común a las partes, mediante Auto de 25 de enero de 2021, que fue notificado a las partes el 29 de enero de 2021 fs. 120; ninguno objetó u observó el referido Auto, como tampoco el recurrente impugnó con relación al plazo de tres días previsto en el art. 380 del CPC-1975, que debió emitir el Auto de excepciones.

Conforme a los antecedentes descritos, el recurrente expresó tácitamente su conformidad con la tramitación de la excepción como perentoria, convalidando cualquier vicio de nulidad que se hubiese generado.

De igual manera ocurrió, con relación al segundo punto reclamado, se advierte en los antecedentes, que el GAM de Filadelfia, mediante memorial de fs. 106 a 111, el 6 de enero de 2021, contestó de manera extemporánea la demanda contenciosa; sin embargo, admitida la contestación y corrido en traslado mediante Auto de 11 de enero de 2021 (fs. 112), el demandante no observó o impugnó el mencionado Auto; más al contrario, por memorial de fs. 115 a 116, contestó la acción reconvencional y las excepciones opuestas, sin observar ningún reclamo sobre la extemporaneidad ahora traída en casación: por lo que, al igual que el primer reclamo el recurrente expresó tácitamente su conformidad con la tramitación, convalidando cualquier vicio de nulidad que se hubiese generado, en aplicación del principio de preclusión previsto en el art. 16-II de la LOJ.

Sobre los actos consentidos la SCP N° 0198/2012 señaló lo siguiente: “…frente a una eventual lesión o restricción de su derecho fundamental o garantía constitucional la persona tiene la libertad de definir la acción a seguir frente a dicha situación, ya sea reclamando frente al hecho ilegal, planteando las acciones pertinentes o, en su caso, de consentir el hecho ...", la SCP 1871/2013 de 29 de octubre, dice; “…cuando se los aceptó fehacientemente, o bien tácitos, cuando se deja transcurrir el plazo que se tiene, para impugnar, procediendo a ejecutar o cumplir el acto, o en su caso, no cuestionar en la primera oportunidad que se tuvo dentro de la tramitación del proceso, ya sea judicial o administrativo.” (Textual).

Conforme a las Sentencias señalada y aplicando al caso en análisis, se consintió cualquier vicio o afectación generada en la tramitación del proceso; es decir, se consintió, el “supuesto” acto ahora impugnado, sin efectuar reclamo o afectación previa que establezca la disconformidad del recurrente-demandado, dejando por el contrario su voluntad a someterse a lo determinado en el proceso contencioso.

De lo precedente también se debe considerar, el principio de trascendencia; del que se establece que; si bien, el presunto alejamiento de las formas procesales; empero, esta mera desviación no puede conducir a la declaración de nulidad, razón por la cual se debe tener presente que para la procedencia de una nulidad tiene que haber un perjuicio cierto e irreparable, pues no hay nulidad sin daño o perjuicio “pas de nullite sans grieg”; es decir, que previamente a declarar la nulidad se debe tener presente el perjuicio real que se ocasionó al administrado con el alejamiento de las formas prescritas, lo que no ocurrieron en el caso; toda vez que, conforme se advierte del recurso de casación, no identificó de manera clara, cuál el daño o perjuicio que le hubiera ocasionado, porque como se refirió anteriormente el recurrente, expresó su conformidad con la continuidad del trámite; en ese sentido, corresponde aplicar el art. 107 del CPC-2013, que señala: “(Subsanación de defectos formales). I. Son subsanables los actos que no hayan cumplido con los requisitos formales esenciales previstos por la Ley, siempre y cuando su finalidad se hubiere cumplido. II. No podrá pedirse la nulidad de un acto por quien la ha consentido, aunque sea de manera tácita. III. Constituye confirmación tácita, no haber reclamado la nulidad en la primera oportunidad hábil.”; por lo que, no advirtiéndose alguna causal para disponer como se pide, deviniendo de infundada el recurso de casación en la forma.

En el fondo.

Sobre la aplicación de normas del Código Civil en la interpretación de contratos administrativos, ésta Sala, expresó a través del Auto Supremo (AS) N° 538/2019 de 8 de octubre, el siguiente razonamiento: “…entendiéndose a partir de ello que los contratos suscritos por la administración pública no se encuentran regulados por el derecho civil, sino que por su naturaleza administrativa y por las características especiales que ostentan, se encuentran regulados por normativa especial como es el referido DS N° 181, NB-SABS, que norma todo el proceso de contratación de bienes y servicios para las entidades públicas, encontrándose posteriormente regulada la fase de ejecución contractual por el tenor de las cláusulas insertas en cada uno de los contratos, donde si bien es posible, por la semejanza y ante la falta de regulación especial, el aplicar por analogía de los institutos del derecho civil, esto debe efectuarse siempre y cuando no resulte contraria a la naturaleza y finalidad del derecho administrativo, además solo en aquellos casos que no se encuentren normados ni consensuados en el proceso de contratación.” (Las negrillas fueron añadidas).

En el caso en análisis, conforme se advierte de los contratos administrativos (fs. 3 a 28, en la Clausula Octava, hace referencia a: “LEGISLACIÓN APLICABLE AL CONTRATO.- El presente contrato es un contrato administrativo y todas controversias que surjan de él o que se relacionan directa o indirectamente serán obligatoriamente resueltas a través de las autoridades que correspondan”, mas no hace referencia, a la prohibición o inaplicabilidad del Código Civil.

Por otra parte, la aplicación de la noción o del significado del instituto de la prescripción contenida en el Código Civil, no contraría en absoluto la naturaleza y finalidad del derecho administrativo, puesto que las contrataciones en general, se encuentran orientadas a la satisfacción de las necesidades colectivas; y la responsabilidad, corresponde a los administradores, gestores, funcionarios o servidores, quienes en su caso, serán sujetos de repetición de la obligación, por lo que los bienes y recursos públicos, no se ven afectados.

No existe necesidad de realizar teorizaciones acerca de la naturaleza del contrato administrativo, pues se trata de un contrato que es semejante a la noción que brinda el artículo 450 del Código Civil, que dice: “Hay contrato cuando dos o más personas se ponen de acuerdo para constituir, modificar o extinguir entre sí una relación jurídica.”

El contrato administrativo se forma cuando dos personas (pueden ser más), se ponen de acuerdo para constituir, modificar o extinguir entre sí una relación jurídica, en el que a diferencia de lo que sucede en el contrato civil, en el contrato administrativo, una de las partes es el Estado, a través de sus órganos o instituciones.

También son necesarios los mismos requisitos que en el contrato civil; es decir, el consentimiento, el objeto, la causa y la forma que en este caso es exigible, pues se parte de un modelo de contrato como se encuentra establecido en el art. 5 inc. y) de las Normas Básicas de Administración de Bienes y Servicios (DS N° 181).

Una diferencia que sí, es importante en el contrato administrativo, es el de la libertad contractual, en relación con lo cual se aplica la llamada Cláusula o Cláusulas exorbitantes.

El contrato administrativo, en cuanto a la libertad contractual, es en realidad un contrato de adhesión, pues el Estado llama o convoca a proponentes u ofertantes a través de una invitación o licitación pública para una contratación específica para satisfacer una necesidad pública y el particular que se presenta a la misma, si resulta ser adjudicado con la obra o provisión de bienes o servicios, firma el contrato administrativo, sin tener la posibilidad de modificar las Cláusulas del mismo, que como se indicó líneas arriba, responden a un modelo para contrataciones estatales.

El instituto de la prescripción, está dedicada a las formas de extinción de la obligación, estableciendo que es una categoría jurídica, por la que, se le atribuye la función de ser una causa extintiva del acreedor frente al deudor, por lo que, es necesario para el orden social, que responde a los principios constitucionales de “certeza” y “seguridad jurídica” y no en la equidad y la justicia, puesto que: “El fundamento del instituto de la prescripción estriba en evitar la inseguridad que trae aparejada al transcurso del tiempo sin el ejercicio de un derecho. En otros términos, su objeto es evitar la falta de certeza en las relaciones jurídicas, producto de la inactividad de un sujeto titular de un derecho…” (Buitrago Ignacio Josué, Presidente del Tribunal Fiscal de la Nación Argentina. Memoria IV Jornadas Bolivianas de Derecho Tributario 2011).

Para impedir el autoritarismo y abuso del Estado en ejercicio de su poder de imperium, por la hegemonía política, el administrado ha dotado de una Cláusula abierta para perfeccionar un sistema de protección del estante y habitante del territorio nacional, así el art. 13-II de la CPE, amplía el catálogo de derechos en base a los previstos en instrumentos internacionales, que además de ser fuente de derecho, conforman el bloque de constitucionalidad conforme al art. 410-II de la CPE.

En esa medida, el art. 8-I de la Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa Rica, ratificada mediante la Ley Nº 1430 de 11 de febrero de 1993, al otorgar las garantías judiciales exigibles por cualquier persona, establece que: “Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial…” Sustrayendo de la norma que antecede la garantía del plazo razonable, excluye cualquier posibilidad de incertidumbre en la determinación de un derecho u obligación de orden civil, laboral, fiscal o de otra índole; enunciado, del que a contrario sensu, se extrae el derecho a la prescripción de toda obligación para el caso del tipo fiscal, civil, penal y administrativo; aspecto que nos permite concluir que, la normativa supra nacional que forma parte de nuestra legislación, establece como derecho humano, la prescripción.

Los arts. 9-2 y 178 de la CPE, establecen el principio de “seguridad jurídica” al que tiene derecho toda persona, a efectos de evitar arbitrariedades de las autoridades públicas.

Consiguientemente, la prescripción es la consolidación de una situación jurídica por efecto del transcurso del tiempo; ya sea convirtiendo un hecho en derecho, como la posesión o propiedad; ya perpetuando una renuncia, abandono, desidia, inactividad o impotencia; es decir, el tiempo consolida situaciones de derecho, hace nacer, mantener y extinguir derechos.

En el caso conforme los antecedentes del proceso, se advierte que el recurrente en la Gestión 2009, suscribió 7 contratos administrativos con el GAM de Filadelfia, estableciendo en la Cláusula Décima Sexta, que: “El pago se hará efectivo dentro de los 5 primeros días hábiles posteriores a la provisión del material (…). Si hubiera demora de pago, que supera a los 60 días desde la fecha de la contraprestación, el contratante tiene derecho de reclamar el pago de intereses legales vigente. A este fin el CONTRATISTA deberá hacer conocer al CONTATANTE la demora del pago (en días) mediante nota dirigida al contratante, para que independientemente del pago de intereses, establezca las causas de la demora de pago y si el caso corresponde determinen la responsabilidad administrativa y/o civil en al que incurra el o los funcionarios por omisión.” (El resaltado fue añadido).

Conforme se tiene desarrollado en la Sentencia impugnada y de los antecedentes descritos, tomando en cuenta el art. 1493 del CC, señala que la prescripción empieza a computarse desde el día a partir del cual el acreedor puede ejercitar la acción contra su deudor y en el caso de autos, de la revisión de los contratos se tiene:

1.- Contrato de provisión de servicios de 26 de febrero de 2009 de fs. 3 a 4, con fecha de cumplimiento el 03 de marzo de 2009, según el Acta de Recepción Definitiva de Bienes de fs. 1; siendo exigible su cobro (60 días), a partir del 2 de mayo de 2009, que empezó a correr el plazo de la prescripción, estando vencido el plazo descrito.

2.- Contrato de provisión de servicios de 10 de marzo de 2009 de fs. 7 a 8, con fecha de cumplimiento el 17 de marzo de 2009, según el Acta de Recepción Definitiva de Bienes de fs. 5; siendo exigible su cobro (60 días), a partir del 16 de mayo de 2009, por lo que empezó a correr el plazo de la prescripción vencido el plazo descrito.

3.- Contrato de provisión de servicios de 20 de julio de 2009 de fs. 11 a 12, con fecha de cumplimiento el 27 de julio de 2009, según el Acta de Recepción Definitiva de Bienes de fs. 9; siendo exigible su cobro (60 días), a partir del 25 de septiembre de 2009, que empezó a correr el plazo de la prescripción, estando vencido el plazo descrito.

4.- Contrato de provisión de servicios de 26 de febrero de 2009 de fs. 15 a 16, con fecha de cumplimiento el 03 de marzo de 2009, según el Acta de Recepción Definitiva de Bienes de fs. 13; siendo exigible su cobro (60 días), a partir del 2 de mayo de 2009, que empezó a correr el plazo de la prescripción, estando vencido el plazo descrito.

5.- Contrato de provisión de servicios de 21 de agosto de 2009 de fs. 19 a 20, con fecha de cumplimiento el 28 de agosto de 2009, según el Acta de Recepción Definitiva de Bienes de fs. 17; siendo exigible su cobro (60 días), a partir del 27 de octubre de 2009, que empezó a correr el plazo de la prescripción, estando vencido el plazo descrito.

6.- Contrato de provisión de servicios de 10 de marzo de 2009 de fs. 23 a 24, con fecha de cumplimiento el 17 de marzo de 2009, según el Acta de Recepción Definitiva de Bienes de fs. 21; siendo exigible su cobro (60 días), a partir del 26 de mayo de 2009, que empezó a correr el plazo de la prescripción, estando vencido el plazo descrito.

7.- Contrato de provisión de servicios de 16 de julio de 2009 de fs. 27 a 28, con fecha de cumplimiento el 23 de julio de 2009, según el Acta de Recepción Definitiva de Bienes de fs. 25; siendo exigible su cobro (60 días), a partir del 21 de septiembre de 2009, que empezó a correr el plazo de la prescripción, estando vencido el plazo descrito.

De lo desarrollado precedentemente, se tiene que el demandante, interpuso la demanda contenciosa de fs. 35 a 37, el 6 de noviembre de 2020 según consta el Sistema Integrado de Registro Judicial y el GAM de Filadelfia, fue citada el 18 de noviembre de 2020, conforme se advierte de la diligencia de fs. 50; desde la indicada citación, realizando el cómputo de vencimiento (27 de octubre de 2009) del último contrato suscrito, han trascurrido aproximadamente 11 años, 1 semana y 5 días; es decir, trascurrieron más de 5 años previsto en el art. 1507 del CC; no existiendo durante ese tiempo ningún acto, decreto o demanda, que hubiese interrumpido la prescripción conforme prevé el art. 1503 del CC, por lo que se concluye, que el derecho del recurrente a exigir el cobro a través de los contratos administrativos ha prescrito.

Sobre la aplicación del art. 324 de la CPE., es necesario referir que: “…este Tribunal Supremo tiene jurisprudencia citando algunas, entre ellas las Sentencias 281/2012 de 27 de noviembre, 396/2013 de 18 de septiembre, 005/2014 de 27 de marzo y 212/2014 de 15 de septiembre, estableciendo claramente que el precepto del artículo citado está relacionado con la responsabilidad de la función pública; vale decir, que dicho artículo es con respecto a los actos cometidos por funcionarios públicos que causen menoscabo patrimonial al Estado o por particulares que se beneficiaren indebidamente con recursos públicos o fueran causantes del daño patrimonial en el marco legal señalado por la Ley 1178 de 20 de julio de 1990, Ley de Administración y Control Gubernamentales…”, conforme se señaló en la Sentencia 428/2015 de 7 de octubre, emitida por Sala Plena; por lo que, la aplicación del art. 123 de la CPE, se encuentra relacionada con lo dispuesto en el art. 112 del mismo cuerpo Constitucional, entendiendo que el daño económico debe ser cometido por los servidores públicos o particulares que causen daño al patrimonio Estado con acciones u omisiones establecidas en la Ley N° 1178.

También se debe precisar sobre la imprescriptibilidad prevista en el art. 324 de la CPE y en la Ley de Lucha Contra la Corrupción, Enriquecimiento Ilícito e Investigación de Fortunas “Marcelo Quiroga Santa Cruz”, sobre las excepciones de la prescripción por deudas que causaren daño económico al Estado; que si bien, la indicada Ley fue promulgada el 31 de marzo de 2010, modificando en su art. 39 los arts. 1502, 1552 y 1553 del CC, no se tiene evidencia y prueba idónea en el expediente, sobre algún daño económico causado al Estado, entendiéndose que en el caso la prescripción, fue ocasionada por el propio recurrente, responsabilidad que no puede ser trasladada al GAM de Filadelfia o pretender que la deuda persista de manera indeterminada, cuando las medidas de cobro deben ser aplicadas de forma oportuna por el interesado.

Correspondiendo por ello, aplicar las previsiones del art. 220-II del CPC-2013, por la permisión de los arts. 4, 5 de la Ley Nº 620 y Disposición Transitoria Sexta, del indicado CPC-2013.