CONSIDERANDO II
II.1 Fundamentos Jurídicos del fallo.
Consideraciones previas.
En cumplimiento de la Constitución Política del Estado que garantiza a toda persona el acceso a los recursos y medios impugnativos y las normas que hacen a la materia, conforme dispone el parágrafo I de su artículo 180; y, en consideración de los argumentos expuestos por el recurrente se ingresa a resolver desde y conforme a la Constitución Política del Estado y las normas ordinarias aplicables al caso concreto, en ese marco caben las siguientes consideraciones de orden legal:
De los Servidores Públicos.
El art. 4 de la Ley 2027 de 27 de octubre de 1999 “Estatuto del Funcionario Público”, define al servidor público como: “Servidor público es aquella persona individual, que independientemente de su jerarquía y calidad, presta servicios en relación de dependencia a una entidad sometida al ámbito de aplicación de la presente Ley. El término servidor público, para efectos de esta Ley, se refiere también a los dignatarios, funcionarios y empleados públicos u otras personas que presten servicios en relación de dependencia con entidades estatales, cualquiera sea la fuente de su remuneración”.
Por su parte, el art. 5 del mismo Estatuto, clasifica a los servidores públicos en:
“a) Funcionarios electos: Son aquellas personas cuya función pública se origina en un proceso eleccionario previsto por la Constitución Política del Estado. Estos funcionarios no están sujetos a las disposiciones relativas a la Carrera Administrativa y Régimen Laboral del presente Estatuto.
b) Funcionarios designados: Son aquellas personas cuya función pública emerge de un nombramiento a cargo público, conforme a la Constitución Política del Estado, disposición legal o Sistema de Organización Administrativa aplicable. Estos funcionarios no están sujetos a las disposiciones relativos a la Carrera Administrativa del presente Estatuto.
c) Funcionarios de libre nombramiento: Son aquellas personas que realizan funciones administrativas de confianza y asesoramiento técnico especializado para los funcionarios electos y designados. El sistema de Administración de Personal, en forma coordinada con los Sistemas de Organización Administrativa y de Presupuesto, determinará el número y atribuciones específicas de éstos y el presupuesto asignado para este fin. Estos funcionarios no están sujetos a las disposiciones relativas a la Carrera Administrativa del presente Estatuto. (negrillas añadidas).
d) Funcionarios de carrera: Son aquellos que forman parte de la administración pública, cuya incorporación y permanencia se ajusta a las disposiciones de la Carrera Administrativa que se establecen en el presente Estatuto.
e) Funcionarios interinos: Son aquellos que, de manera provisional y por un plazo máximo e improrrogable de 90 días, ocupan cargos públicos previstos para la carreta administrativa, en tanto no sea posible su desempeño por funcionarios de carrera conforme al presente Estatuto y disposiciones reglamentarias”.
Al respecto, la Sentencia Constitucional 1068/2011-R de 11 de julio, con el razonamiento de las Sentencias Constitucionales 0101/2003-R y 1918/2010-R, señalado en la SCP 0477/2016-S2 de 13 de mayo, indicó; “Los preceptos normativos señalados, determinan claramente la diferenciación entre funcionarios de carrera con los funcionarios designados y los de libre nombramiento. Mientras que la incorporación y permanencia de los primeros se ajusta a las disposiciones de la carrera administrativa, los funcionarios designados y los de libre nombramiento pertenecen al ámbito de los funcionarios provisorios, por cuanto su ingreso a una entidad pública no es resultado de aquellos procesos de reclutamiento y selección de personal, sino que obedece a una invitación personal del máximo ejecutivo para ocupar determinadas funciones de confianza o asesoramiento en la institución, infiriéndose de ello que estas funciones son temporales o provisionales…”.
Con relación a este aspecto, el art. 6 de la Ley 2027, dispone: “No están sometidos al presente Estatuto ni a la Ley General del Trabajo, aquellas personas que, con carácter eventual o para la prestación de servicios específicos o especializados, se vinculen contractualmente con una entidad pública, estando sus derechos y obligaciones regulados en el respectivo contrato y ordenamiento legal aplicable y cuyos procedimientos, requisitos, condiciones y formas de contratación se regulan por las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios”.
Ahora bien, en el caso de autos respecto a los puntos 1, 2 y 3 acusados en el recurso, se advierte que la controversia radica en determinar si la relación laboral que prestó el actor con la Empresa Municipal de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario de Yacuiba “EMAPYC”, se encuentra bajo el amparo de la Ley General del Trabajo o si se halla sujeto al Reglamento Interno de Personal de EMAPYC, cuyo objeto es regular las relaciones laborales dentro de la Empresa con el personal bajo su dependencia; y, si los de instancia interpretaron y aplicaron correctamente la Ley 2027 y su reglamentación, al categorizar al trabajador como funcionario de libre nombramiento.
De acuerdo a la problemática planteada, de la revisión de los datos del proceso; se evidencia, que el actor fue designado de manera directa, mediante Decreto Edil Nº 018/216 de 31 de mayo, de fs. 25 a 26, como Gerente General de la Empresa Municipal de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario de Yacuiba “EMAPYC”, para que asuma funciones desde el 01 de junio del 2016; y, al ser dicha designación de manera directa, el trabajador era funcionario de libre nombramiento, conforme a la previsión establecida en el art. 5 inc. c) de la Ley 2027, coconcordante, con lo dispuesto en el art. 233 de la Constitución política del Estado (CPE), que señala: “Son servidoras y servidores públicos las personas que desempeñan funciones públicas. Las servidoras y los servidores públicos forman parte de la carrera administrativa, excepto aquellas personas que desempeñen cargos electivos, las designadas y los designados, y quienes ejerzan funciones de libre nombramiento.”; asimismo, se advierte que su designacion no se realizó a efectos de convocatorias para adquirir la calidad de funcionario permanente, que es un requisito que exige la Ley 321; y, al ser el trabajador un funcionario de libre designación, también es de libre remoción; por ello, se evidencia en calidad de prueba adjunta al proceso de fs. 27 a 29, Decreto Edil Nº 07/2017 de 31 de marzo del 2017, emitida por el Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Yacuiba, en calidad de Máxima Autoridad Ejecutiva y en el ejercicio de sus atribuciones, resuelve, cesar en las funciones de Gerente General de EMAPYC a Ivar Demostenes Castellanos Ibañez.
Para efectos de análisis e interpretación del caso en estudio, corresponde referirnos a los trabajadores de los Gobiernos Autónomos Municipales sometidos bajo la tuición de la Ley General del Trabajo.
El art. 59 de la Ley 2028 de 28 de octubre de 1999 (Ley de Municipalidades) -abrogada-, con referencia a los Servidores Públicos y otros Empleados, señalaba que: “A partir de la promulgación de la presente Ley, el personal que se incorpore a los Gobiernos Municipales será considerado en las siguientes categorías: 1. Los servidores públicos municipales sujetos a las previsiones de la Carrera Administrativa Municipal descrita en la presente Ley y las disposiciones que rigen para los funcionarios públicos; 2. Los funcionarios designados y de libre nombramiento que comprenden al personal compuesto por los oficiales mayores y los oficiales asesores del Gobierno Municipal. Dichas personas no se consideran funcionarios de carrera y no se encuentran sujetas a la Ley General del Trabajo ni el Estatuto del Funcionarios Público de acuerdo con lo previsto por el Artículo 43º de la Constitución Política del Estado; y 3. Las personas contratadas en las empresas municipales públicas o mixtas, establecidas para la prestación directa de servicios públicos, éstas se encuentran sujetas a la Ley General del Trabajo”.
El art. 1 parágrafo I de la Ley 321; señala: “Se incorpora al ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo, a las trabajadoras y los trabajadores asalariados permanentes que desempeñen funciones en servicios manuales y técnico operativo administrativo de los Gobiernos Autónomos Municipales de Capitales de Departamento y de El Alto de La Paz, quienes gozarán de los derechos y beneficios que la Ley General del Trabajo y sus normas complementarias confieren, a partir de la promulgación de la presente Ley, sin carácter retroactivo”; en el mismo artículo, de manera expresa se introducen excepciones en razón a la naturaleza de los servicios prestados, señalando en su parágrafo II: “Se exceptúa a las servidoras públicas y los servidores públicos electos y de libre nombramiento, así como quienes en la estructura de cargos de los Gobiernos Autónomos Municipales, ocupen cargos de: 1. Dirección, 2. Secretarías Generales y Ejecutivas, 3. Jefatura, 4. Asesor, y 5. Profesional”. (negrillas añadidas).
En ese contexto, a partir de la promulgación de la Ley 321, sólo los trabajadores asalariados que desempeñaban funciones en servicios manuales y técnico operativo administrativo de los Gobiernos Autónomos Municipales, pasan al ámbito de protección de la Ley General del Trabajo y normas complementarias.
Por otro lado, es necesario hacer referencia a la calidad de los funcionarios tanto provisorios como de carrera, que hace nuestra legislación vigente.
Inicialmente, el art. 5 del Estatuto del Funcionario Público (EFP), cataloga a los servidores públicos en electos, designados, de libre nombramiento, de carrera e interinos, estableciendo que son funcionarios de carrera “(… ) aquellos que forman parte de la administración pública, cuya incorporación y permanencia se ajusta a las disposiciones de la Carrera Administrativa que se establecen en el presente Estatuto”. Normativa que guarda relacion con lo dispuesto en el DS 25749 de 24 de abril de 2000, Reglamento de Desarrollo parcial de la Ley 2027 (EFP), en su art. 12; que señala: “Funcionarios de Libre Nombramiento: Son aquellas personas designadas por la máxima autoridad ejecutiva de una entidad pública para realizar funciones administrativos y técnico especializadas para los funcionarios electos y designados, sus atribuciones y el presupuesto asignado, serán determinados por el Sistema de Administración de Personal en forma coordinada con los Sistemas de Organización Administrativa y de Presupuesto. Son funcionarios de libre nombramiento los Asesores Generales, los Coordinadores Generales, Jefes de Gabinete, Oficiales Mayores, Secretarios Privados, Ayudantes y personal de confianza nombrados por la máxima autoridad ejecutiva y el personal nombrado directamente por el Presidente de la República. Los funcionarios de libre nombramiento no están sujetos a las disposiciones relativas a la Carrera Administrativa reguladas por el Estatuto y el presente Reglamento”.
Por su parte, el art. 36 del DS. 25749, refiere a la calidad de los servidores públicos antes de la promulgación del Estatuto del Funcionario Público, señalando que: “Los funcionarios incorporados a las entidades públicas hasta la vigencia de la Ley 2027 sin proceso de convocatorias públicas competitivas y evaluación de méritos, tendrán el carácter de funcionarios públicos provisorios”. Concordante con el artículo mencionado supra, el art. 71 del EFP, previene que los servidores públicos provisorios son aquellos: “…que actualmente desempeñen sus funciones en cargos correspondientes a la carrera administrativa y cuya situación no se encuentre comprendida en el artículo precedente, serán considerados funcionarios provisorios, que no gozarán de los derechos a los que hace referencia el Numeral II del Artículo 7º de la presente Ley”.; es decir, que para ser considerado servidor público de carrera, es necesario demostrar que en su incorporación y permanencia en el cargo, se dió cumplimiento a todos los requisitos exigidos por las disposiciones de la carrera administrativa (art. 23 del EFP), y los demás funcionarios que ingresaron a las instituciones públicas serán considerados como provisorios sin que puedan acogerse a los derechos previstos para los funcionarios de carrera establecidos en el art. 7.II incs. a), c) y d), es decir, la inamovilidad funcionaria, la estabilidad, ser destituido previo proceso interno y por las causales previstas por ley, a representar a su superior las resoluciones que considere que son vulneradoras a sus derechos, entre otras.
Así lo ha entendido la Sentencia Constitucional 1068/2011-R de 11 de julio, que señala: “(…) Los preceptos normativos señalados, determinan claramente la diferenciación entre funcionarios de carrera con los funcionarios designados y los de libre nombramiento. Mientras que la incorporación y permanencia de los primeros se ajusta a las disposiciones de la carrera administrativa, los funcionarios designados y los de libre nombramiento pertenecen al ámbito de los funcionarios provisorios, por cuanto su ingreso a una entidad pública no es resultado de aquellos procesos de reclutamiento y selección de personal, sino que obedece a una invitación personal del máximo ejecutivo para ocupar determinadas funciones de confianza o asesoramiento en la institución, infiriéndose de ellos que estas funciones son temporales o provisionales (…) Por consiguiente, el accionante al ser un funcionario de libre designación, también es de libre remoción conforme determina la jurisprudencia constitucional anteriormente glosada, y no goza de estabilidad así como tampoco puede impugnar las decisiones administrativas relativas a su retiro, ya que éste es un derecho exclusivo de los funcionarios públicos de carrera y no de los provisorios (…)”.(negrillas añadidas).
En ese contexto, se tiene que los servidores públicos provisorios gozan de los mismos derechos establecidos en el art. 7.I EFP; empero, no pueden impugnar las resoluciones que impliquen su remoción; es decir no gozan de la inamovilidad laboral; simplemente, se les comunicará el cese de sus funciones sin invocar la comisión de ninguna falta por lo que tampoco se les iniciará proceso administrativo interno.
Del entendimiento de la normativa señalada, se debe tener presente que las condiciones de acceso y las características de las funciones que cumplen las trabajadoras y los trabajadores, establecen en ciertos casos la no aplicación de la estabilidad laboral, consagrada en los arts. 48.II de la CPE y 11 del DS N° 28699 de 1 de mayo de 2006, como es en el caso de los funcionarios públicos de libre nombramiento, lo que significa que el actor al ser designado como personal jerárquico de confianza y dada esa calidad, será suficiente la voluntad de la máxima autoridad para su remoción; ya que, al haber sido nombrado como Gerente General de EMAPYC, mediante Decreto Edil 018/2016 de 31 de mayo, de forma directa, lo hizo como funcionario de libre designación y no así en la condición de personal permanente; así como tampoco ingresó a ser funcionario de carrera, por no estar su designación sujeta a un proceso de reclutamiento de personal mediante convocatorias internas o externas, conforme prevé el art. 23 del EFP; en ese sentido, la Ley 2027 y la CPE, señalan de manera clara que los funcionarios de libre nombramiento no están sujetos a la carrera administrativa y no gozan de estabilidad laboral; en consecuencia, el actor no está sometido a la Ley 2027, ni a la Ley General del Trabajo.
En ese contexto lo alegado por el recurrente al señalar que el finiquito cursante de fs. 142 a 143, constituye el antecedente fidedigno que la relación laboral con EMAPYC, se encuentra dentro de la Ley General del Trabajo; no es evidente ya que el citado finiquito, no es suficiente para establecer la naturaleza de la relación laboral, ni que el actor goza de estabilidad laboral en calidad de funcionario permanente; dada la naturaleza de su contratación y las funciones que desempeñó como Gerente General de una empresa desconcentrada del Gobierno Autónomo Municipal de Yacuiba – EMAPYC, cuya designación fue realizada de manera directa por la máxima Autoridad Ejecutiva del Gobierno Municipal, no siendo evidente que se encuentre sujeto a la Ley General del Trabajo.
Por lo señalado; se concluye, que el Tribunal de segunda instancia ha esgrimido de manera coherente y congruente con la Sentencia de primera instancia, las razones de hecho y de derecho que han respaldado su determinación, fundada en la constancia de que el ingreso del actor a EMAPYC, fue en calidad de personal jerárquico de confianza, calificado como provisorio y de libre designación.
En el marco legal descrito, este Tribunal Supremo, no evidencia vulneración alguna a los derechos alegados por el recurrente; ya que, el Tribunal de Alzada no incurrió en trasgresión, violación o errónea aplicación de normas, ni en la interpretación errónea y aplicación indebida de la ley, por ser claros y precisos los fundamentos de su resolución al confirmar la sentencia de primera instancia; correspondiendo, en consecuencia aplicar el art. 220.II del Código Procesal Civil, con la facultad remisiva del art. 252 del Código Procesal del Trabajo.