III: FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO:
Doctrina aplicable al caso:
El art. 48 de la CPE, establece imperativamente que las disposiciones sociales y laborales son de cumplimiento obligatorio y que deben aplicarse bajo los principios de protección de los trabajadores, el principio de primacía de la relación laboral, de continuidad y estabilidad laboral, de no discriminación, inversión de la prueba a favor del trabajador; por su lado, los arts. 3 del CPT y 4 del DS N° 28699, en relación a los procedimientos y trámites laborales, establecen los principios de gratuidad, inmediación, publicidad, preclusión, lealtad procesal, proteccionismo; siendo la finalidad de todos ellos, buscar la protección y la tutela de los derechos de los trabajadores, de modo que se logre su real materialización. Principios por los que debe aceptarse que, el Estado, a través de las autoridades que imparten justicia, no se basa necesariamente en la paridad jurídica; sino, en la favorabilidad del trabajador; como sostiene la Sentencia Constitucional (SC) Nº 0032/2011-R de 7 de febrero, que señala en cuanto al principio de proteccionismo: “a) Principio de protección y tutela.- Llamado así porque la razón del derecho laboral es esencialmente de protección , de ahí que si se emiten normas laborales, éstas tienen que estar orientadas al resguardo del trabajador; dicho de otro modo no se busca la paridad jurídica sino la de establecer un amparo preferentemente a favor del trabajador”.
Dentro del proceso social, se ha instituido como reglas constitucionales los principios de protección de los trabajadores y la inversión de la prueba, que han sido desarrolladas, en los arts. 4 del DS Nº 29699 de 1º de mayo de 2006 y 3-g) y h), 66 y 150 del Código Procesal del Trabajo (CPT), estableciéndose por el primero, que el Estado tiene la obligación de proteger al trabajador asalariado, en base a las reglas “in dubio pro operario”, que consiste que en caso de existir duda sobre la interpretación de una norma, se debe preferir la interpretación más favorable al trabajador y “la condición más beneficiosa”, que establece que en caso de existir una situación concreta anteriormente reconocida, ésta debe ser respetada, en la medida que sea más favorable al trabajador, ante la nueva norma que se ha de aplicar; mientras que la segunda establece que en los procesos laborales la carga de la prueba corresponde al empleador, sin perjuicio que este pueda ofrecer las pruebas que estime conveniente; por consiguiente, corresponde al empleador demandado, desvirtuar los fundamentos de la acción.
Por otra parte, se debe puntualizar que la legislación vigente y la jurisprudencia emitida por este Tribunal, han establecido que, en materia de valoración de la prueba, los Jueces y Tribunales en materia social, no se encuentran sujetos a la tarifa legal de la prueba; sino que, por el contrario, deben formar libremente su convencimiento, inspirándose en los principios científicos que informan la crítica de la prueba y atendiendo las circunstancias más relevantes del proceso, e identificando la conducta procesal observada por las partes, para evitar que éstas se sirvan del proceso para realizar un acto simulado o para perseguir un fin prohibido por la Ley (arts. 60 y 158 CPT).
Lo que doctrinalmente se denomina el sistema de apreciación en conciencia, dentro de los parámetros de la sana crítica, que a decir del tratadista Heberto Amilcar Baños, en su obra “La apreciación de la prueba en el proceso laboral” cita: “(…) no son otra cosa que las de la lógica, basadas en la ciencias, en la experiencia y en la observación, que conducen al juez a discernir lo verdadero de lo falso (…) se trata de criterios normativos (reglas no jurídicas) que sirven al hombre normal, en una actitud prudente y objetiva (sana) para emitir el juicio de valor acerca de una cierta realidad”.
Por su parte, Ossorio y Florit expresan que “frente a la absoluta libertad del juzgador para apreciar y valorar las pruebas, y también frente a la restricción valorativa de la prueba legal, surge el sistema intermedio y más extendido de la sana crítica, que deja al juez formar libremente su convicción, pero obligándole a establecer los fundamentos de la misma”.
Así se colige de la norma que subyace en el art. 158 del CPT: “El Juez no estará sujeto a la tarifa legal de pruebas y por lo tanto formará libremente su convencimiento, inspirándose en los principios científicos que informan la crítica de la prueba y atendiendo a las circunstancias relevantes del pleito y a la conducta procesal observada por las partes. (…)”.
La jurisprudencia sentada por este Tribunal Supremo de Justicia, establece que la apreciación y valoración de la prueba, corresponde a los Jueces y Tribunales de instancia, siendo incensurable en casación y que excepcionalmente podrá producirse una revisión de la prueba; en la medida en la que el recurso acuse y se pruebe la existencia del error de hecho o de derecho, de acuerdo a lo establecido en el art. 271-I del Código Procesal Civil (CPC-2013).
Principio de Inversión de la prueba.
El fundamento de esta figura procesal en el ámbito del Derecho Adjetivo del Trabajo, se encuentra en la forma cómo funcionan las relaciones laborales entre el trabajador con el empleador; cuando el primero se emplea al servicio del segundo, este último asume la obligación de cumplir con todas las formalidades que la Ley establece, tales como libro de planillas, boletas de pago y demás documentos. De manera que, es el empleador quién tiene en su poder los medios probatorios que acreditan haber cumplido con todas sus obligaciones laborales, frente al trabajador.
Sobre este particular, el Tribunal Constitucional, ante la pretensión de inconstitucionalidad de éste principio de Inversión de la prueba, determinó que: “(…) las normas contenidas en los arts. 3-h), 66 y 150 CPT (…) son el reflejo del carácter protector y de tutela que tiene el Derecho Laboral, que surgió ante la necesidad de proteger en forma especial a los trabajadores, situados en desventaja frente a los empleadores, aspecto que no es menos evidente en materia procesal, por cuanto a la realidad del país, en un gran número de relaciones laborales el contrato de trabajo se celebra en forma verbal, y los escasos documentos que podrían acreditar la existencia de esa relación, su duración, remuneración, desarrollo, conclusión y otros extremos, quedan en manos del empleador, sin que el trabajador pueda tener acceso a ellos, de lo que se infiere que ante la inexistencia de una disposición que establezca la inversión de la prueba, los atropellos y el desconocimiento de los derechos laborales sería constante porque los interesados no tendrían posibilidad de acreditar sus reclamos para que se dé lugar a sus pretensiones en instancia judicial. Ese es el motivo fundante del principio de inversión de la prueba, que lejos de ser discriminatorio contra el empleador, reconoce una diferencia que no puede ser ignorada por el ordenamiento jurídico” (véase la Sentencia Constitucional 0049/2003 de 21 de mayo, cuyo fundamento ha sido reiterado por las Sentencias Constitucionales 0032/2011-R de 7 de febrero, 0718/2012 de 13 de agosto, entre otras).
En tal sentido, el Código Procesal del Trabajo, de modo reiterado estipula este principio, en el art. 3-h), señalando: “Inversión de la prueba, por el que la carga de la prueba corresponde al empleador”; en igual sentido el art. 66, indica: “En todo juicio social incoado por el trabajador, la carga de la prueba corresponde al empleador, sin perjuicio de que aquel pueda ofrecer las pruebas que estime convenientes”; precepto análogo al contenido por el art. 150 del mismo cuerpo procesal, en sentido que: “En esta materia corresponde al empleador demandado desvirtuar los fundamentos de la acción, sin perjuicio de que el actor aporte las pruebas que crea conveniente”.
Sobre el subsidio de frontera
El subsidio de frontera, en el marco del artículo 12 del Decreto Supremo (DS) Nº 21137 de 30 de noviembre de 1985, (Subsidio de frontera); señala: “Se sustituye los bonos de frontera, zona o región con un subsidio de frontera, cuyo monto será el veinte por ciento (20%) del salario mensual. Se beneficiarán con este subsidio, solamente los funcionarios y trabajadores del Sector Público cuyo lugar de trabajo se encuentra dentro de los cincuenta kilómetros lineales de las fronteras internacionales. Esta disposición regirá también para las empresas privadas”.
Este precepto, dispone que el trabajador, para beneficiarse del subsidio de frontera, únicamente debe desempeñar sus funciones dentro de un área comprendida en los cincuenta kilómetros linéales de las fronteras internacionales. No cita o distingue sobre la particularidad del trabajo que deba desempeñar, ni se refiere al tipo de contrato que se firme para el efecto. Los derechos laborales, propugnan garantías hacia los trabajadores, en contraposición a los excesos que se dan en los procesos de contratación obrero-patronales, expuestos a infringir sus derechos y evitar la elaboración de contratos que encubran la relación laboral verdadera y de esta manera puedan evitar el cumplimiento de obligaciones laborales, tales como los contratos civiles encubiertos, los contratos a plazo fijo; o, los denominados contratos eventuales.
Este Tribunal Supremo de Justicia ha emitido jurisprudencia sobre este hecho, entre ellos el Auto Supremo Nº 61 de 01 de marzo de 2013, que indica: “…En este sentido se debe señalar que, el Derecho laboral no forma parte del Derecho privado, sino del denominado Derecho Social que se caracteriza por la facultad que tiene el Estado de vigilar y asegurar que los derechos de los trabajadores no sean vulnerados por el desequilibrio de fuerzas económicas entre el empleador y el trabajador, ni siquiera por renuncia voluntaria y expresa del trabajador, toda vez que los derechos laborales son irrenunciables conforme establecen los artículos 48-III de la Constitución Política del Estado (CPE) y 4 de la Ley General del Trabajo (LGT). El Derecho Social tiene como característica especial su predominio o aplicación preferente respecto a la legislación civil o comercial; por ello, independiente si el contrato se lo celebra o es denominado por las partes como contrato civil o comercial o contrato de consultoría en línea, si en la prestación del servicio se observan características propias de la relación laboral, entonces, el contrato será obligatoriamente regulado por la Ley General del Trabajo. En ese entendido el DS Nº 21137, representa la garantía de la aplicación objetiva de la Ley, de tal modo que los individuos saben en cada momento cuáles son sus derechos y sus obligaciones, sin que el capricho, la torpeza o la mala voluntad de los empleadores pueda causarles perjuicio; por cuanto las entidades del sector público, como las empresas privadas que desarrollen actividades dentro de los cincuenta kilómetros de las fronteras del país, conocen que tienen la obligación de cancelar a favor de sus empleados y trabajadores, el 20% adicional al salario mensual, por concepto de subsidio de frontera, justamente por encontrarse alejados de las ciudades y centros poblados”.
Siguiendo esa línea jurisprudencial debemos indicar que el pago del Subsidio de Frontera que especifica el Decreto Supremo N° 21137 en su art. 12, es un pago obligatorio a los funcionarios públicos y privados que se encuentren trabajando dentro de los 50 kilómetros linéales de las fronteras internacionales, sin distinguir el tipo de trabajo que realizan ni el tipo de contrato que se hubiese pactado efectuado para el efecto, norma que además ha sido declarada constitucional, mediante la Sentencia Constitucional SC N° 68/04 de 13 de julio de 2004.
RESOLUCIÓN DEL CASO CONCRETO:
El recurso objeto de estudio carece de técnica recursiva, al señalar que recurre de casación en el fondo y en la forma; pese a que, en el contenido del memorial, no efectúa una discriminación de sus acusaciones, olvidando que interpuso recurso en la forma, pues se centra en dos acusaciones de fondo que, no corresponde el pago por ser servidora pública y no trabajadora, dando a entender que no está comprendida por la LGT y que, al tratarse de gestiones anteriores no es responsabilidad de las actuales autoridades, argumentos que pasamos a resolver:
De acuerdo a lo desglosado en el parágrafo III, del presente Auto Supremo, se observa que el art. 48 de la CPE, elevó a rango constitucional, los principios que rigen el Derecho Laboral; consecuentemente, la judicatura laboral se encuentra, ahora más que nunca, obligada a resolver los procesos laborales, aplicando estos principios, especialmente el principio protector, característico de los juicios laborales, que debido a las diferencias obvias existente entre las dos partes de una relación laboral, empleador y trabajador, constituye una necesidad, que busca equilibrar o igualar esas diferencias entre las dos partes desiguales.
Con este mismo objetivo, el juzgador laboral, está obligado a aplicar el principio de inversión de la prueba, que se caracteriza porque el empleador-demandado, es quien al tener los recursos y los medios probatorios que hacen a su empresa y a la relación laboral, puede y debe desvirtuar las aseveraciones o pretensiones del trabajador-demandante; principio que, de ninguna manera puede ser considerado discriminatorio contra el empleador, por la evidente diferencia entre las partes de una relación laboral.
En el caso de análisis, la entidad recurrente al parecer intenta poner en duda que la actora por su condición de servidora pública, no puede ser beneficiada con el subsidio de frontera, no encontrándose amparada por la LGT; situación que, no está en discusión para dilucidar el objeto de la demanda, conforme se determinó en el Considerando IV de la Sentencia (fs. 81) y que no fue objetada en apelación; sin embargo, por imperio del principio de inversión de la prueba, le correspondía al empleador la obligación procesal de aportar pruebas para demostrar lo que ahora pretende, que la actora no es merecedora del derecho al subsidio de frontera, puesto que los fundamentos de la demanda debían ser desvirtuados por el empleador durante el trámite del proceso, aspecto que no sucedió, al no haber acompañado ni producido ninguna prueba sobre dicho particular; aspecto que, ratifica el Tribunal de alzada; por lo que, se concluye que el Tribunal de alzada, aplicó de manera correcta el principio de inversión de la prueba, para determinar y confirmar la existencia del derecho laboral demandado.
Además, de acuerdo al art. 12 del DS Nº 21137, se reitera que para beneficiarse del pago de subsidio de frontera, basta que se desarrolle las funciones dentro de un área comprendida en los cincuenta (50) kilómetros lineales, con las fronteras internacionales, sin hacer mención o distinción sobre la naturaleza de los trabajos a realizarse o los tipos de contratos suscritos para la prestación de sus servicios o si se encuentran bajo el amparo de la LGT, realizando una interpretación progresiva de la norma.
Respecto que, las actuales autoridades del ZOFRACOBIJA no tienen responsabilidad sobre el subsidio de frontera de anteriores gestiones, corresponde aclarar, que la demandada es una entidad pública descentralizada, con personalidad jurídica de derechos público, con autonomía de gestión administrativa, financiera, legal y técnica, que actúa por medio de sus representantes legales, con responsabilidad mancomunada de sus funcionarios, sean por acción u omisión; no pudiendo intentar deslindar responsabilidades con los derechos laborales adquiridos de sus trabajadores o ex trabajadores, por irresponsabilidad de anteriores funcionarios, no mereciendo efectuar mayores consideraciones al respecto.
En relación a la prescripción del subsidio de frontera por tratarse de gestiones pasadas; este Tribunal considera que para realizar una interpretación desde y conforme a la Constitución, se debe tomar en cuenta la fecha de desvinculación laboral de la trabajadora con la institución demandada, acontecida está en abril de 2016, conforme afirma la actora en la demanda interpuesta y que no fue objetada por la parte demandada.
En ese contexto se debe considerar que el art. 48-IV de la CPE señala: “Los salarios o sueldos devengados, derechos laborales, beneficios sociales y aportes a la seguridad social no pagados tienen privilegio y preferencia sobre cualquier otra acreencia, y son inembargables e imprescriptibles”, es decir, que por mandato de la Ley Suprema, la cual goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa conforme a su art. 410; se debe realizar una interpretación conforme al principio de progresividad y al tenor del principio pro operario –como interpretación más favorable- y aplicar con preferencia esta normativa, por cuanto al haber concluido la actora con su relación laboral, en plena vigencia de la Constitución Política del Estado, se debe considerar que sus derechos laborales, ya no prescribirán, por aplicación del mencionado art. 48-IV de la Ley Fundamental, siguiendo al principio de progresividad; concluyéndose de esa manera que la interpretación realizada por la entidad recurrente, es vulneratoria al principio de progresividad, al solicitar la prescripción del derecho a subsidios de frontera, por el sólo hecho de tratarse de gestiones anteriores; toda vez que, los derechos reconocidos no pueden disminuir en su desarrollo y alcance; por lo que, al sólo poder aumentar, progresan gradualmente.
En cuanto a la vulneración del art. 25 del DS N° 21364, se debe considerar que las determinaciones que asume la administración de justicia, se encuentran sujetas a la normativa vigente y no pueden causar daño económico a una institución, al tutelar y otorgar un derecho que fue reconocido e impuesto por el propio Estado a través de una norma, como el subsidio de frontera, derecho adquirido por la prestación de trabajo dentro de los cincuenta kilómetros lineales de las fronteras internacionales, sin discriminación de condición, estatus, situación o clase de trabajador, establecido en el art. 12 del DS Nº 21137 de 30 de noviembre de 1985, por ser el subsidio de frontera un derecho adquirido, que forma parte del salario percibido por el trabajador, en tal razón, independientemente del tipo de relación laboral que se preste o el contrato de trabajo que se suscriba, debe ser incluido en el presupuesto efectuado para la contratación de personal, deviniendo en infundada esta acusación.
En el marco legal descrito, el Tribunal de alzada, al emitir el Auto de Vista recurrido, no incurrió en la infracción alegada en el recurso, correspondiendo resolver de acuerdo al art. 220-II del CPC-2013, por permisión del art. 252 del CPT.