AS/0392/2022

Consideraciones previas.

El Tribunal de Casación en observancia de los arts. 17-I de la LOJ y 106 del CPC-2013, respecto de los tribunales inferiores, tiene la facultad de revisión de oficio para verificar si, en las causas sometidas a su conocimiento, los Jueces y Tribunales observaron los plazos y leyes que rigen su tramitación y; en su caso, disponer la nulidad de oficio.

En ese contexto, este Tribunal revisará las actuaciones procesales que llegan a su conocimiento, con el objeto de advertir si concurrieron irregularidades procesales en la tramitación del proceso, imponiendo si el caso amerita, la sanción que corresponda o determinar la nulidad de obrados, según prevé la normativa señalada, cuando el acto omitido lesione la garantía constitucional del debido proceso.

Al respecto, tomando en cuenta los antecedentes traídos a conocimiento de este Tribunal, es importante exponer la naturaleza jurídica del “proceso contencioso administrativo” y del “proceso contencioso”, con el fin de establecer puntualmente cuáles son las diferencias sustanciales entre ellos:

Sobre la naturaleza del proceso contencioso administrativo.

El artículo 778 del CPC-1975, señala que el proceso “contencioso administrativo” procede en los casos en que hubiere oposición entre el interés público y el privado y cuando la persona que creyere lesionado o perjudicado su derecho privado, hubiere ocurrido previamente ante el Poder Ejecutivo reclamando expresamente del acto administrativo y agotando todos los recursos de revisión, modificación o revocatoria de la resolución que le hubiere afectado.

Esta facultad reconocida al Órgano Judicial deviene del principio de “control judicial” reconocido por el art. 4 de la Ley N° 2341, Ley de Procedimiento Administrativo (en adelante LPA); puesto que, en un Estado de derecho son indispensables la legitimidad y la legalidad de los actos administrativos, circunstancia que implica, por una parte, el respeto a los intereses legítimos y a los derechos subjetivos de los administrados; y por otra, la observancia de los principios y normas que regulan la actividad jurídica de la administración pública.

Cuando esa legitimidad y legalidad son conculcadas por los órganos de la administración, se lesiona no sólo los intereses o los derechos privados sino el ordenamiento normativo del Estado, correspondiendo a los órganos que ejercen control, sometan a los órganos transgresores al orden jurídico establecido, protección jurídica que no está referida al provecho exclusivo de los intereses y derechos privados sino al interés público y del Estado a través del correcto funcionamiento de sus órganos, que de ninguna manera puede ser enervado por sus titulares.

Se hace notar que, de conformidad con el art. 127 del CPC-1975, con la modificación dispuesta por la Ley N° 2175, la demanda se dirige contra la autoridad jerárquicamente superior, aspecto que posibilita al administrador de justicia revisar todo el procedimiento administrativo, no únicamente la resolución del recurso jerárquico.

Se concluye entonces que el proceso contencioso administrativo tiene como finalidad realizar dicho control de legalidad y legitimidad de los actos cumplidos en sede administrativa, constan en el expediente administrativo, que debe ser remitido a conocimiento de los administradores de justicia, siendo la única documental que se admite y revisa al emitir la Sentencia; toda vez que, por mandato del art. 780 del CPC-1975, se tramita como proceso ordinario de puro derecho en razón a que en la acción mencionada, no se discute en primer lugar, el reconocimiento o desconocimiento de ningún derecho, tampoco otro aspecto o documento que no hubiese sido argumentado y presentado en sede administrativa, de donde resulta que la Sentencia que se pronuncia se refiere exclusivamente a declarar la legalidad y legitimidad del acto impugnado o en su caso, su revocatoria por haberse conculcado las normas que rigen a la administración, disponiéndose que el acto sea repuesto.

Sobre la naturaleza del proceso contencioso.

El proceso contencioso, se rige por lo dispuesto en los arts. 775 al 777 del CPC-1975 y la Ley N° 620 de 29 de diciembre de 2014, constituyendo la base para su desarrollo, la existencia de un CONTRATO, CONCESIÓN O NEGOCIACIÓN, con la participación de cualquiera de los niveles del Estado a través de sus instituciones, con la intervención de un particular, respecto del cual emerja una controversia.

Para una mejor comprensión de lo que constituye la base o el origen a partir del cual surge la posibilidad de desarrollo de un proceso contencioso; a continuación, se describen algunas pautas acerca de la actividad de la administración pública.

El art. 450 del CC, dispone: “Hay contrato cuando dos o más personas se ponen de acuerdo para constituir, modificar o extinguir entre sí una relación jurídica.”

El contrato administrativo existe con características propias, debido a que no puede ser asimilado a la noción señalada y expresada por el CC, en relación con el contrato privado.

Son muchos los criterios que se han dado en relación con el contrato administrativo; sin embargo, diremos que existe contrato administrativo, cuando el Estado es una de las partes y lo suscribe con un particular.

En ese sentido, Escola, en su Compendio de Derecho Administrativo, define que: “…Contratos administrativos son aquellos acuerdos de voluntad celebrados entre dos o más personas, de las cuales una es la administración pública, con la finalidad de satisfacer el interés colectivo y que crea efectos jurídicos.” (Textual).

Expuestas las diferencias existentes entre el proceso “contencioso administrativo” y el proceso “contencioso”, es pertinente señalar que en el caso, el GAMSC instauró proceso “contencioso administrativo”, de fs. 619 a 623, demandando mejor derecho de propiedad, reivindicación, acción negatoria, desocupación y entrega de inmueble, contra Delicia Antelo Vda. de Mouhu, Gilberto Montaño Cabrera, Costy Mendieta Vda. de Bejarano y Freddy Carrión Toledo, argumentando que los demandados, se encuentran asentados en terrenos de propiedad del GAMSC, destinados para áreas verdes en la UV 166, MZA 46 y 47 del Barrio Roca y Coronado.

Admitida la demanda, se notificó a las partes demandadas y antes que contesten, el Tribunal de instancia, emitió el Auto de Vista N° 09 de 29 de junio de 2021 de fs. 676 a 681, que ANULÓ obrados y RECHAZÓ la demanda por falta de legitimación activa del GAMSC: “…teniendo este último los mecanismos legales y administrativos para hacer cumplir sus resoluciones municipales mediante sus Leyes especializadas, frente a los ciudadanos DELICIA ANTELO VDA. DE MOUHU, GILBERTO MONTAÑO CABRERA, COSTY MENDIETA VDA. DE BEJARANO Y FREDDY CARRIÓN TOLEDO.” (El resaltado y mayúsculas son del texto original).

Contra esa determinación, Delicia Antelo Vda. de Mouhu y Freddy Carrión Toledo, interpusieron el recurso de casación de fs. 745 a 750, exponiendo como argumento principal que la nulidad de obrados determinada por el Tribunal de instancia, desconoció sus pretensiones de demostrar que los bienes inmuebles transferidos a título gratuito al GAMSC, fue realizada a través de un acto “falsario”.

Por su parte, el GAMSC interpuso el recurso de casación de fs. 760 a 767, argumentando principalmente que el Tribunal de instancia, interpretó incorrectamente el art. 778 del Código de Procedimiento Civil (en adelante CPC-1975), porque: “…nuestro derecho sustantivo está en que el Estado reconozca la validez de nuestro derecho de propiedad y la nulidad del Derecho que indica tener el Gobierno Municipal en virtud al art. 551 y 549 inc. 3 del Código civil, que al no ser resuelto por esta vía, a desconocido totalmente nuestro derecho y nuestra acción mediante la DEMANDA RECONVENCIONAL…” (Las mayúsculas pertenecen al texto original).

Ambas partes coincidieron en que, la nulidad dispuesta por el Tribunal de instancia, vulneró sus derechos a la propiedad y que corresponde a ese Tribunal, resolver el fondo de la controversia a través de un proceso “contencioso administrativo”.

En ese contexto, se advierte que la controversia tiene su origen en el CONTRATO suscrito entre el GAMSC con Peregrina Guardia Vda. de Justiniano y otros, a través de sus apoderados, respectivamente, en el que las partes acordaron la transferencia gratuita de los bienes inmuebles de la especie, en favor del GAMSC, que ahora son disputados respecto de su propiedad.

Consiguientemente, la resolución de la referida controversia debe ser resuelta en un proceso “contencioso”, conforme a su naturaleza jurídica al existir un contrato y una controversia sobre su interpretación y aplicación.

Ahora bien, revisado el escrito de fs. 619 a 623, se tiene que el GAMSC, demandó mejor derecho de propiedad, reivindicación, acción negatoria, desocupación y entrega de inmueble, a través de un proceso “contencioso administrativo”; empero, el Tribunal de instancia emitió el Auto N° 14/2020 de 10 de noviembre, de fs. 624, admitiendo la demanda como “contenciosa”, omitiendo motivar y fundamentar porqué admitió una demanda “contenciosa administrativa” como demanda “contenciosa”; aspecto que, ocasionó que las partes recurrieran de casación solicitando de manera errada, que la controversia debe resolverse a través de un proceso “contencioso administrativo” y no a través de un proceso “contencioso”.

No obstante, considerando los argumentos expuestos por el GAMSC en su demanda “contenciosa administrativa”, debió rechazarla, porque de acuerdo a lo expuesto precedentemente, la controversia tiene su origen en el CONTRATO suscrito entre el GAMSC y Peregrina Guardia Vda. de Justiniano y otros.

Por otra parte, se hace notar que, en la motivación y fundamentación expuesta en el Auto de Vista recurrido, el Tribunal de instancia sustentó su determinación de anular obrados citando los arts. 70 de la LPA y 778 del CPC-1975, que regulan el proceso “contencioso administrativo”; aspecto que, no guarda congruencia con el Auto N° 14/2020 de 10 de noviembre, de fs. 624, que admitió la demanda como “contenciosa”; advirtiéndose la vulneración del debido proceso, porque el proceso de la especie, fue tramitado con evidente incongruencia externa; además, esa incongruencia externa tiene incidencia directa en el derecho a la impugnación de las partes; puesto que, conforme se expuso precedentemente, las partes solicitaron erróneamente que la controversia sea resuelta en un proceso “contencioso administrativo”, tomando en cuenta la motivación y fundamentación incongruente del Tribunal de instancia.

Consiguientemente, lo expuesto amerita que el Tribunal Supremo de Justicia disponga la nulidad de obrados, en aras de una correcta administración de justicia, conforme a los fundamentos expuestos en la presente resolución.