III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO.
Reconocida la competencia de esta Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa, del Tribunal Supremo de Justicia, en previsión de los arts. 775 a 777 del Código de Procedimiento Civil (CPC) y lo dispuesto por la Ley Nº 620 art. 5-I-1; tomando en cuenta que el recurso de casación es un procedimiento de puro derecho, dirigido a verificar la correcta aplicación de la Ley en los actos y resoluciones de primera instancia, corresponde ingresar a la resolución de la causa.
En tal sentido se tiene que, el 29 de diciembre de 2014, se promulgó la Ley Nº 620, cuyo objeto entre otros fue la de art. 3 “…Se crea la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa, como parte de la estructura de los Tribunales Departamentales de Justicia, con las siguientes atribuciones: 1. Conocer y resolver las causas contenciosas que resultaren de los contratos, negociaciones o concesiones de los gobiernos autónomos departamentales, municipales, indígena originario campesinos y regionales; universidades públicas, y demás instituciones públicas o privadas que cumplan roles de administración estatal a nivel departamental”.
Se estableció también que para el trámite de los procesos Contenciosos y Contenciosos Administrativos, se aplicarán los artículos 775 al 781 del CPC-1975, hasta que sean regulados por Ley, como jurisdicción especializada, conforme establece la Disposición Final Tercera de la Ley N° 439 de 19 de noviembre de 2013, "Código Procesal Civil"(CPC-2013).
Lo transcrito, tiene plena concordancia con el art. 775 del CPC-1975, que dispone: “En todos los casos en que existiere contención emergente de los contratos, negociaciones o concesiones del Poder Ejecutivo, conforme a las previsiones pertinentes de la Constitución Política del Estado, se presentará la demanda ante la Corte Suprema de Justicia con los requisitos señalados en el artículo 327.” (Textual). O -como ya se dijo- ante los Tribunales Departamentales de Justicia, conforme sea el caso de entes que cumplan roles de administración nacional o departamental.
Prosiguiendo con el análisis de los contratos administrativos, sus características y resolución; se tiene que, si bien un contrato, puede definirse como el acuerdo de voluntades generadora de obligaciones de contenido patrimonial; y es aplicable tanto a los contratos de Derecho Privado como a los de Derecho Público; sin embargo, esto no supone que el contrato de naturaleza privada (civil o comercial), sea exactamente igual al de naturaleza pública o administrativa.
En ese sentido, Miguel Ángel Bercaitz, citado por Juan Carlos Cassagne, en la obra "Contratos Administrativos", señaló que: "…el contrato no es una figura exclusiva del Derecho Privado. Existe también el de Derecho Administrativo con elementos comunes al contrato de Derecho Privado, pero con elementos diferentes que derivan de su contenido, de su fin, de los intereses distintos que afecta y de su régimen jurídico propio".
A su vez, el tratadista Roberto Dromi, en su obra Derecho Administrativo, señaló que: "La moderna doctrina nos enseña que la personalidad jurídica del Estado es única, no tiene doble personalidad, pública y privada, que le posibilite celebrar contratos administrativos y contratos privados, civiles o comerciales, sujetos a regímenes jurídicos diversos. El Estado tiene una sola personalidad que es pública, aunque su actividad pueda en algunas oportunidades estar regulada por el derecho privado".
En esa línea también se pronuncian los autores Mariano Gómez Gonzales, León Dugüit, Alfonso Nava Negrete y Elizabeth Íñiguez de Salinas, al destacar la participación del Estado como una de las partes contratantes y la finalidad del servicio público en vista de la cual se celebran los contratos administrativos, además de la observancia de procedimientos y normas de derecho público en su gestación y ejecución.
Sobre el particular, el art. 47 de la Ley Nº 1178, en su parte final señala que: "…son contratos administrativos aquellos que se refieren a contratación de obras, provisión de materiales, bienes y servicios y otros de similar naturaleza.".
En el mismo sentido, se tiene dispuesto en las Normas Básicas de Contratación de Bienes y Servicios, (DS Nº 181 de 28 de junio de 2009), cuyo art. 85 dispone: “Los contratos que suscriben las entidades públicas para la provisión de bienes y servicios, son de naturaleza administrativa”.
Corresponde señalar también que, si bien la provisión de bienes, obras y servicios constituyen los contratos más comunes y utilizados por el Estado, ello no significa que sean los únicos.
Por lo expuesto, se establece en general que, hay contrato administrativo, cuando una de las partes contratantes es un órgano de la administración pública, el objeto y fin del contrato está orientado a la satisfacción de alguna necesidad o bien común o es de interés general de la comunidad, lo que determina una regulación especial.
Finalmente, cuando se demanda el cumplimiento o la resolución de este tipo de contratos, (en el caso objeto de juzgamiento, se ha demandado el cumplimiento del pago que emerge del contrato); esta pretensión se sustenta por analogía, en las previsiones contenidas en el art. 568-I del Código Civil (CC), que determina: “En los contratos con prestaciones recíprocas cuando una de las partes incumple por su voluntad la obligación, la parte que ha cumplido puede pedir judicialmente el cumplimiento o la resolución del contrato, más el resarcimiento del daño; o también puede pedir sólo el cumplimiento dentro de un plazo razonable que fijará el juez, y no haciéndose efectiva la prestación dentro de ese plazo quedará resuelto el contrato, sin perjuicio, en todo caso, de resarcir el daño”. (El resaltado fue añadido).
La Norma citada, evidentemente presenta en lo principal dos alternativas, las acciones de resolución de contrato y el cumplimiento de contrato, que nacen de un contrato celebrado con prestaciones reciprocas; es decir que, por lo dispuesto por dicho precepto normativo, la parte que ha cumplido con su obligación, puede exigir judicialmente el cumplimiento a la parte que incumplió; o por otro lado, que la parte que ha cumplido, pida judicialmente la resolución del contrato, más el resarcimiento del daño.
Por otra parte, los arts. 454 y 519 del CC, referido a la libertad contractual y la eficacia de los contratos, establecen:
“Libertad contractual; sus limitaciones: I.- Las partes pueden determinar libremente el contenido de los contratos que celebren y acordar contratos diferentes de los comprendidos en este Código. II.- La libertad contractual está subordinada a los límites impuestos por la ley y a la realización de intereses dignos de protección jurídica”. (Resaltado añadido).
“Eficacia del contrato. - El contrato tiene fuerza de ley entre las partes contratantes. No puede ser disuelto sino por consentimiento mutuo o por las causas autorizadas por la ley”. (Resaltado añadido).
Es importante resaltar el carácter formal del contrato administrativo, en el entendido que el contrato administrativo, supedita su validez y eficacia al cumplimiento de las formalidades exigidas por las disposiciones vigentes, en cuanto a la forma y procedimientos de contratación; a diferencia de los contratos privados, donde se impone la voluntad entre partes, salvo disposición acordada de manera expresa en contrario, prevista en el mismo documento.
De la valoración de la prueba.
José Decker Morales, en su obra Código de Procedimiento Civil comentarios y concordancia señala que: “…producida la prueba, el juez comienza a examinarla, tratando de encontrar la existencia del hecho o hechos afirmados por las partes. Finalmente, de ese examen puede salir la verdad, cuando encuentre conformidad de los hechos afirmados, con la prueba producida; también puede suceder lo contrario, «todo depende de la eficacia de los elementos que se hayan utilizado en la investigación»”. Este proceso mental –Couture- llama “la prueba como convicción”. Así también, Víctor de Santo, en su obra “La Prueba Judicial” (Teoría y Práctica), indica: Con relación al principio de unidad de la prueba, “El conjunto probatorio del proceso forma una unidad y, como tal, debe ser examinado y merituado por el órgano jurisdiccional, confrontando las diversas pruebas (documentos, testimonios, etc.), señalar su concordancia o discordancia y concluir sobre el convencimiento que de ellas globalmente se forme”.
El principio de comunidad de la prueba es: “La prueba no pertenece a quien la suministra; por ende, es inadmisible pretender que sólo beneficie al que la allega al proceso. Una vez incorporada legalmente a los autos, debe tenérsela en cuenta para determinar la existencia o la inexistencia del hecho sobre el cual versa, sea que resulte favorable a quien la propuso o al adversario, quien bien puede invocarla”.
En este marco la Sala Civil de este Tribunal Supremo, a través del Auto Supremo N° 240/2015 ha orientado que: “…respecto a la valoración de la prueba, resulta loable destacar que es una facultad privativa de los Jueces de grado, el apreciar la prueba de acuerdo a la valoración que les otorga la ley y cuando ésta no determina otra cosa, podrán hacerlo conforme a su prudente criterio o sana crítica, según dispone el art. 1286 del Código Civil concordante con el art. 397 parágrafo I de su procedimiento. Esta tarea encomendada al Juez es de todo el universo probatorio producido en proceso (principio de unidad de la prueba), siendo obligación del Juez el de valorar en la Sentencia las pruebas esenciales y decisivas, conforme cita el art. 397 parágrafo II del código adjetivo de la materia, ponderando unas por sobre las otras; constituyendo la prueba un instrumento de convicción del Juez, porque él decide los hechos en razón de principios de lógica probatoria, en consideración al interés general por los fines mismos del derecho, como remarca Eduardo Couture”.
Resolución del caso.
En vista que, el reclamo principal del recurso constituye el pago de daños y perjuicios porque se habría incurrido en una errónea interpretación y aplicación de disposiciones legales por parte del Tribunal de primera instancia; en base a la doctrina aplicable y a los argumentos de la parte recurrente, se pasa a resolver el recurso de casación de fs. 126 a 127, de acuerdo a las siguientes consideraciones:
De la revisión de los antecedentes que informan al proceso, de fs. 1 a 76, cursa prueba adjunta por la empresa demandante, en el que se evidencia la existencia de órdenes de servicio, órdenes de compra, actas de conformidad, informe de cierre, notas remitidas tanto a la Dirección de Comunicación del GAMS, como la Secretaría General del GAMS, solicitando la cancelación por prestación de servicios, haciendo conocer la suma adeudada de Bs. 69.000, así como el Informe Técnico e Informe Jurídico que constatan lo adeudado con la Empresa Privada La Mezcla.
Como consecuencia de la citada deuda y el período de tiempo transcurrido, sin que se cancele la misma, a pesar de las reiteradas notas de solicitud presentadas; la empresa “La Mezcla”, demandó el cumplimiento de obligación de pago por prestación de servicios, que fue resuelta por la Sala Social, Administrativa, Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, a través de la Sentencia Nº 07/2022 de 7 de febrero, que declaró probada la demanda, disponiendo la cancelación de Bs.- 69.000, por la prestación de servicios y con relación a la demanda de daños y perjuicios, calificó el pago en el equivalente del 6% anual, conforme al art. 414 del CC, computables desde el 2 de abril de 2018 hasta la ejecutoria de la Sentencia.
En este contexto, corresponde señalar que, de la lectura de las pretensiones en la demanda de fs. 77 a 81, la empresa privada “La Mezcla”, argumentó y fundamentó su pretensión principal, que es el cumplimiento de la obligación de pago de deuda por el monto de 69.000 Bs., así como la pretensión del pago de la indemnización por daños y perjuicios, señalando que transcurrió 2 años, 4 meses y 27 días sin que se hubiese cumplido con el pago de los servicios prestados, solicitando la cancelación del monto equivalente al interés legal previsto por el art. 414 del CC; hecho que fue demostrado, fundamentado y justificado en base a la demanda, las pruebas adjuntas, la contestación y el mismo recurso de casación, en los cuales se evidenció la existencia de un incumplimiento de pago por parte de la entidad demandada, adeudando hasta la fecha un monto que asciende hasta 69.000 Bs.
Asimismo, teniendo en cuenta la posición asumida por la representación del GAMS, se colige que en el caso de autos, se acreditó de manera fehaciente la existencia de procesos de contratación para la prestación de servicios por parte de la Empresa La Mezcla (Orden de Servicio Nº 03151 de 23 de mayo de 2018, Orden de Servicio Nº 03562 de 2 de junio de 2018, Orden de Servicio Nº 03357 de 24 de mayo de 2018, Orden de Servicio Nº 3506 de 23 de mayo de 2018 y Orden de Servicio Nº 3556 de 23 de mayo de 2018) donde se consignan expresamente el trabajo realizado por la empresa demandante que fue ejecutado en su totalidad y conforme las especificaciones técnicas acordadas, además de la revisión de los antecedentes (fs. 40 a 46) se advierte que la empresa demandante presentó solicitudes de pago, que no tuvieron respuesta.
Por otro lado, corresponde señalar que, a fs. 47 cursa Nota DIRCOM.CITE Nº 1836/19 emitida por el Director de Comunicación a.i. del GAMS, consistente en el Informe Técnico Legal de la deuda contraída a la Empresa La Mezcla, donde indica lo siguiente: “mediante la presente remito el informe técnico-legal de la deuda por el servicio de sonido a la Empresa La Mezcla de fecha 30 de abril de 2019 monto que asciende a Bs.- 69.000, asimismo, solicitar respetuosamente a su autoridad envíe a la Dirección de Transparencia del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, para la determinación de responsabilidades a los funcionarios implicados.” , advirtiendo la existencia del incumplimiento de pago por parte del GAMS.
Situación similar sucede con el Informe Técnico Nº 015/2019, donde se recomienda la cancelación de los procesos de compra para evitar problemas a la MAE y al Secretario General de Gobernabilidad, figurando el precio total de la deuda en 69.000 Bs. y el Informe Jurídico de la Dirección de Comunicación Nº 19/2019 en el que se verifica que no se procedió al cierre del proceso de contratación pese al cumplimiento del trámite administrativo; verificándose además en base a los antecedentes que la Empresa demandada cumplió con todos los trámites administrativos en los tiempos establecidos.
En base a lo descrito precedentemente, se advierte que, al haber existido un incumplimiento de obligación por parte del GAMS, al no haber obtenido la empresa demandante beneficio alguno derivado del cumplimiento efectivo de la obligación, al contrario, generó un daño en su patrimonio al no haber cumplido oportunamente el pago adeudado, corresponde calificar el pago de daños y perjuicios en el equivalente al 6% anual, conforme el art. 414 del CC, puesto que la empresa demandante reclama el interés legal que emerge del perjuicio causado, al ser evidente la falta de cancelación oportuna del precio acordado por los servicios prestados, existiendo un incumplimiento de los convenios asumidos en la prestación de servicios.
En mérito a lo expuesto y encontrándose infundados los motivos traídos en casación por la demandante, corresponde dar aplicación al art. 220-II del CPC-2013.