AS/0499/2023

Consideraciones previas.

La Ley Nº 1178 de 20 de julio de 1990, regula los Sistemas de Administración y Control de los recursos del Estado y su relación con los Sistemas Nacionales de Planificación e Inversión Pública; en el Capítulo V, instituye el Régimen de responsabilidad por la función pública aplicable a los servidores públicos, quienes responden por los resultados emergentes del desempeño de sus funciones, deberes y atribuciones.

En cuanto a la responsabilidad civil, el art. 50 del Reglamento de Responsabilidad por la Función Pública, aprobado por el DS Nº 23318-A de 3 de noviembre de 1992, señala que será determinada por Juez competente; es decir, que no es el ente encargado del control externo, quien determina la responsabilidad civil; en razón a que, por mandato legal se ha separado la función de determinar los indicios de responsabilidad civil, con aquella eminentemente jurisdiccional, que tiene competencia para resolver y decidir respecto a la existencia definitiva de responsabilidad civil.

El art. 47 de la Ley N° 1178, creó la jurisdicción coactiva fiscal para el conocimiento de todos los procesos que se promuevan con ocasión de los actos de los servidores públicos, respecto de los distintos hechos de los entes de derecho público o de las personas naturales o jurídicas privadas, que hubiesen suscrito contratos administrativos con el Estado, contra los que se determinen responsabilidades civiles definidas en el art. 31 de la indicada Ley; en consecuencia, los actos de la Contraloría General de Estado, se encuentran sometidos al control jurisdiccional, concretamente, a la Autoridad Jurisdiccional en materia coactiva fiscal, quien se constituye en el Juez natural y competente.

De conformidad con el art. 31 del Reglamento para el Ejercicio de la Atribuciones de la Contraloría General de Estado, aprobado por DS Nº 23215, esta entidad, tiene atribución expresa para ejercer el control externo posterior en las entidades públicas, cuyos resultados constaran en Informes que deben ser respaldados en papeles de trabajo, concordante con el art. 217 de la CPE; en caso que, dichos Informes de auditoría incluyan hallazgos que puedan originar un Dictamen de Responsabilidad, son sometidos a un procedimiento de aclaración, por el que son notificados los involucrados (quienes tienen el plazo de diez días hábiles o más, para: a) Solicitar por escrito, una reunión de explicación sobre asuntos específicos; y, b) Para presentar sus aclaraciones y justificativos, en base a los que se elabora un Informe complementario, que ratifica o modifica el Informe preliminar.

En caso de ratificarse los hallazgos o inicios de responsabilidad civil, esos Informes son aprobados por el Contralor General del Estado, a través del Dictamen de Responsabilidad Civil, conforme prevé el art. 51 del Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública.

Constituyéndose el Dictamen, en una opinión técnico-jurídica emitida por el Contralor General del Estado, que contiene: a) La relación de los hechos, actos y omisiones que supuestamente causaron daño económico al Estado; b) Fundamentación legal; c) Cuantificación del posible daño; y, d) Identificación del presunto o presuntos responsables.

Por previsión expresa del art. 43-a) de la Ley N° 1178, concordante con el art. 51 del Reglamento de Responsabilidad por la Función Pública; el Dictamen, los Informes de auditoría y los documentos que los sustenten, tienen valor de prueba preconstituída para la acción administrativa, ejecutiva y civil a que hubiere lugar; concordante con el art. 3 de la LPCF, aprobada mediante DL N° 14933 de 29 de septiembre de 1977, elevado a rango de Ley por el art. 52 de la Ley N° 1178, que reconoce como instrumentos con fuerza coactiva suficiente para promover la acción coactiva fiscal correspondiente.

Es necesario aclarar que, pese a la calidad que ostentan dichos documentos, no gozan de cosa juzgada; sino por el contrario, pueden ser desvirtuados mediante el conjunto de pruebas que aporten las partes durante el proceso; pues estos documentos, únicamente acreditan cargos de presunto daño al Estado, por responsabilidad civil, que debe ser resarcido; pero que en el curso del proceso, conforme prevé el art. 16 de la LPCF, pueden ser desvirtuados total o parcialmente, mediante los descargos o justificativos presentados por el coactivado y que el Juez coactivo fiscal, los apreciará, antes de la emisión de la Resolución judicial respectiva.

Corresponde también señalar que, el art. 17 de la LPCF, determina que el “pliego de cargo” será emitido por el Juez coactivo fiscal, una vez vencidos los términos previstos en los arts. 11 y 14 de la referida Ley y con la presentación o no de los descargos o justificativos del coactivado, debiendo otorgarle a éste el plazo improrrogable de 5 días para que pague la obligación bajo conminatoria de apremio (el cual fue derogado por la Ley Nº 1602 de 15 de diciembre de 1994, Ley de Abolición de Prisión y Apremio Corporal por obligaciones Patrimoniales).

Por consiguiente, el proceso coactivo fiscal por su jurisdicción especial y su naturaleza de ejecución, tiene un trámite regido por una norma especial de aplicación preferente, como es la citada Ley de Procedimiento Coactivo Fiscal de 29 de septiembre de 1977, DL N° 14933; por lo que, conforme a la referida norma, los procesos coactivos difieren de los de conocimiento, porque no prevé la contestación; sino, tan solo la oposición de excepciones conforme instituye el art. 8 de la citada Ley, y ante la eventualidad de no oponer las excepciones, el coactivado tiene la única opción de presentar justificativos y descargos que desvirtúen la obligación o el monto que se persigue, en el plazo de 20 días prorrogables a 30, desde la notificación con la Nota de cargo, emitida en su contra, conforme prevé el art. 11 de la LPCF.

Finalmente, el art. 2 de la LPCF, prevé como principio rector del proceso coactivo fiscal, el de la “investigación de oficio”, siendo obligación del Juez coactivo, impulsar el proceso en sus distintas fases y etapas, de tal manera que éstas concluyan dentro de los plazos y términos previstos; es decir, el Juez coactivo, debe cuidar estrictamente la preclusión de los actos procesales en los procesos coactivos fiscales.

Resolución del caso concreto.

1.- El primer argumento de los coactivados, se circunscribe en que no todos los funcionarios que participaron dentro de los hechos que generaron el daño económico al Estado, se encontrarían dentro del proceso coactivo fiscal, cuando debió incluirse en forma solidaria a los receptores de los recursos y a los que ejecutaron el gasto e incluso los terceros que se beneficiaron con los recursos; para ello, citaron los arts. 77-d) de la Ley del Sistema de Control Fiscal, 14, 27-c) de la Ley Nº 1178, 35 de las Normas Básicas del sistema de Contabilidad Integrada, 178-I y 180 de la CPE.

Dentro el presente análisis, el art. 31 de la Ley Nº 1178, respecto de la responsabilidad civil, prevé:

“La responsabilidad es civil cuando la acción u omisión del servidor público o de las personas naturales o jurídicas privadas cause daño al Estado valuable en dinero. Su determinación se sujetará a los siguientes preceptos:

a. Será civilmente corresponsable el superior jerárquico que hubiere autorizado el uso indebido de bienes, servicios y recursos del Estado o cuando dicho uso fuere posibilitado por las deficiencias de los sistemas de administración y control interno factibles de ser implantados en la entidad.

b. Incurrirán en responsabilidad civil las personas naturales o jurídicas que no siendo servidores públicos, se beneficiaren indebidamente con recursos públicos o fueren causantes de daño al patrimonio del Estado y de sus entidades.

c. Cuando varias personas resultaren responsables del mismo acto o del mismo hecho que hubiese causado daño al Estado, serán solidariamente responsables.”

El art. 56 del Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública, determina:

“Para efectos del inciso a) del artículo 31 de la Ley Nº 1178, los informes de auditoría deben incluir información fundamentada sobre la forma de autorización del uso indebido de bienes, servicios y recursos que causaron daño económico al Estado y la identificación del superior jerárquico que la expidió o manifestación expresa de si el daño económico se originó en las deficiencias de los sistemas de administración y control interno factibles de ser implantados en la entidad.”

La responsabilidad determianda en la Ley Nº 1178, infiere que todo servidor público debe responder por sus actos por acción u omisión, lo que no limita o excluye a la persona natural o jurídica privada que tenga responsabilidad en el daño económico al Estado; por lo que, la atribución de indicios de responsabilidad no se encuentra librada a la discrecionalidad y menos a la arbitrariedad del Órgano Contralor; por ello, la responsabilidad debe ser atribuida en razón a la naturaleza del daño y la conducta de cada uno de los actores.

En ese marco, debe considerarse que el elemento fáctico que rodea al caso y que sirvió de fundamento para la emisión de los Informes de Auditoría Preliminar Nº GX/EP04/D08 R2 y el Informe Complementario Nº GX/EP04/D08 C2; así como, para el Dictamen de Responsabilidad Civil Nº CGE/DRC-008/2015, son las autorizaciones por Carlos Eduardo Bru Caver, como Alcalde Municipal y Gualberto Loaiza Tórrez, como Director Administrativo Financiero del GAM de Yacuiba, que autorizaron desembolsos en las gestiones 2007 y 2008, bajo la modalidad de Fondos en Avance, con recursos emergentes de las transferencias del Estado, por el Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH) y de la Leyes N° 3058 de 17 de mayo de 2005 y Nº 1551 de 20 de abril de 1994; por conceptos de gastos de transporte, refrigerios, amplificación en actos de entrega de insumos y materiales a la comunidad, de inauguración y clausura de eventos; gastos de alimentación, transporte y refrigerio para actividades de organizaciones particulares como las Organizaciones Territoriales de Base (OTB), Centro de Mujeres y Federación de Mujeres; cuando la previsión económica para el destino de esos recursos se encontraban legalmente destinados a las áreas de educación, salud, seguridad ciudadana y el fomento al desarrollo económico local y promoción de empleo.

Se debe precisar que las áreas o personas solicitantes, fueron las que pidieron los recursos y las que ejecutaron los gastos; pero no son las que definen o establecen el origen de los fondos o si corresponde su aplicación, siendo que esto es de responsabilidad y análisis de las autoridades jerárquicas que autorizan el desembolso, quienes fueron identificadas y que ahora se encuentran como coactivados dentro el presente proceso; quienes antes de autorizar el desembolso o aprobar el gasto debieron tener mayor cuidado en analizar y considerar si correspondía o no dichos desembolsos.

El art. 38 de la Ley Nº 1178, prevé que los servidores públicos son responsables por los informes y documentos que suscriban; en ese entendido, los coactivados debieron considerar los límites legales establecidos de la previsión económica sobre las que se autorizó el desembolso, no pudiendo derivar esa responsabilidad a los solicitantes o a quienes ejecutaron el gasto; porque, estos no definen el origen económico del desembolso, menos determinan la previsión económica de los recursos que se les serán entregados; por lo que, no corresponde incluir a los solicitantes o a los que ejecutaron el gasto, siendo los coactivados los directos responsables de autorizar un gasto sobre previsiones legales restringidas.

Por ello, no corresponde la aplicación de los arts. 14, 27-c), 31-c) de la Ley Nº 1178, 35 de las Normas Básicas del Sistema de Contabilidad Integrada, 77-d) de la Ley del Sistema de Control Fiscal, en la manera acusada por los recurrentes; toda vez que, no se está cuestionando el manejo de los recursos entregados; sino, el origen de los fondos que fueron aprobados, cuando estos tenían una previsión legal restringida para su uso; es así que, no se transgredió los arts. 178-I y 180 de la CPE; tampoco, corresponde la aplicación de las SC, SCP o Autos Supremos citados por los recurrentes, por la diferencia de aplicación normativa sobre los hechos expuesto en el recurso con lo analizado por este Tribunal.

2.- Con relación al punto dos, es evidente que los Gobiernos Autónomos Municipales, tienen atribuciones para programar administrativa y financieramente su gestión técnica; extremo que, no puede ser desconocido por ninguna autoridad; pero, como toda atribución y facultad debe enmarcarse dentro del marco de la Ley y no excederse de ella; porque así, como sus atribuciones están legalmente determinadas, el ejercicio y sus límites están delimitadas en la Ley, debiendo las Autoridades y servidores públicos jerárquicos, regular y resguardar sus acciones dentro de lo legalmente permitido; en ese entendido, se debe precisar lo siguiente:

El art. 1 de la Ley Nº 3038, dispone la transferencia del 20% de los recursos económicos provenientes del 45% de las regalías hidrocarburíferas de la Provincia Gran Chaco del Departamento de Tarija, en favor de la educación y salud; es así que, el art. 2 de la referida Ley, determina que esos recursos deberán ser divididos entre las Secciones Municipales de Yacuiba, Villamontes y Caraparí, en un 10% para salud y 10% para educación, haciendo así un total del 20% entre las tres Secciones.

La referida Ley Nº 3038, le otorga al Municipio de Yacuiba un tercio (1/3) de ese 20% asignado del 45% de regalías hidrocarburiferas generadas de la Provincia Gran Chaco, estableciendo la previsión económica para su uso en salud y educación y no así gastos referidos a actos culturales como los identificados en el caso.

Asimismo, el art. 25 del DS Nº 21364, prevé:

“Serán considerados como uso indebido de fondos y por lo tanto, no reconocidos como obligaciones del Estado, los pagos a clínicas y médicos particulares, atenciones odontológicas, obsequios, premios, gastos de prensa por salutaciones, homenajes, padrinazgos, agasajos, festejos, ayudas económicas, subsidios, subvenciones, donaciones de cualquier naturaleza, concesión de préstamos y anticipos de sueldos al personal, gastos extra-presupuestarios y otros utilizados indebidamente, debiendo la Contraloría General de la República proceder a su recuperación por la vía coactiva, de conformidad al artículo 1° Inciso a) del Decreto Supremo Nº 20928 de 18 de julio de 1986.”

Encontrando también en esta disposición, la restricción de gastos que pueden ejecutar los Gobiernos Municipales, normativa que pese a las atribuciones que pueden tener esas entidades públicas, no pueden ser transgredidas.

Los recurrentes argumentaron, que existen actividades logísticas para la determinación de una actividad; empero, estas afirmación es simple y no cuenta con mayor sustento de hecho que permita determinar que en el presente caso aconteció la necesidad referida; porque, no podría de manera libre y genérica sólo considerar o suponer que los gastos realizados corresponden a actividades logísticas; afirmación que, no violenta la carga de la prueba; porque, sobre el trabajo realizado se tiene los Informes emitidos por la Contraloría General del Estado, en la que se determinó las actividades sobre las que se realizó gastos no adecuados a la normativa legal, al tener una previsión legal concreta para esos recursos o al efectuarse gastos restringidos por la norma legal; más aún, considerando que, los coactivados en etapa administrativa presentaron descargos los que fueron valorados y explicados en los cuerpos 2 y 3, que determinaron los motivos y fundamentos por los que se consideró el daño económico al Estado.

Respecto de aplicación errónea del art. 8-I-18 de la Ley Nº 2028, como se señaló precedentemente, no se está restringiendo la atribución del Municipio de fomentar e incentivar las actividades culturales y artísticas; sino, se está delimitando de manera específica el uso de recursos económicos que tienen fines legalmente establecidos; debiendo en su caso, emplear recursos o realizar actividades que no afecten o transgredan disposiciones legales; situación que en el presente caso, no permite la aplicación del Auto Supremo Nº 182 de 17 de junio de 2005.

Se concluye que el Auto de Vista impugnado, se ajusta a las normas legales en vigencia, no se observa violación de norma legal alguna; por consiguiente, corresponde resolver en la forma prevista en el art. 220-II del CPC-2013, aplicable al caso de autos por mandato de la norma remisiva contenida en los arts. 1 y 24 de la Ley de Procedimiento Coactivo Fiscal, elevado a rango de Ley por el art. 52 de la Ley Nº 1178 de 20 de julio de 1990 (SAFCO).