AS/0600/2023

De los fundamentos del recurso de casación objeto de análisis, se tiene que la problemática central de fondo, radica en la presunta incorrecta interpretación y aplicación de la Ley N° 321, al caso concreto; consiguientemente, para su resolución, corresponde analizar dicha norma, que establece lo siguiente:

El art. 1 de la Ley N° 321, señala: I. "Se incorpora al ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo, a las trabajadoras y los trabajadores asalariados permanentes que desempeñen funciones en servicios manuales y técnico operativo administrativo de los Gobiernos Municipales de las Capitales de Departamento y de El Alto de La Paz, quienes gozarán de los derechos y beneficios que la Ley General del Trabajo y sus normas complementarias confieren, a partir de la promulgación de la presente Ley, sin carácter retroactivo"

En el mismo artículo, se introducen excepciones en razón a la naturaleza de los servicios prestados, señalando en su parágrafo II: "Se exceptúa a las servidoras públicas y los servidores públicos electos y de libre nombramiento, así como quienes en la estructura de cargos de los Gobiernos Autónomos Municipales, ocupen cargos de: 1. Dirección, 2. Secretarías Generales y Ejecutivas, 3. Jefatura, 4. Asesor, y 5. Profesional”; a este efecto los Gobiernos Autónomos Municipales tenían la obligación de aprobar su Reglamento Específico del Sistema de Administración de Personal, en el plazo de noventa (90) días de promulgada la Ley, en el marco de la Ley N° 1178 y DS N° 26115, conforme se tiene anotado en el artículo Único de la Disposición Transitoria de la mencionada Ley.

Evidentemente la norma mencionada en su literalidad hace referencia a “trabajadoras y trabajadores asalariados permanentes”, circunstancia que haría comprender a primera vista, que su alcance sólo sería -con las excepciones concretas anotadas en la misma Ley-, para aquellos trabajadores con contrato a tiempo indefinido o con ítem y no sería aplicable para aquellos con contratos temporales o eventuales; empero, la interpretación de la mencionada norma no debe ser realizada sólo bajo el método literal o gramático, sino bajo los métodos teleológico, sistemático y fundamentalmente bajo los principios protectores del derecho laboral que protegen al trabajador como el sujeto más débil de la relación empleador-trabajador, entre estos está el principio protector con sus reglas del in dubio pro operario y de la condición más beneficiosa, establecido en el art. 48-II de la CPE.

En ese sentido, debe quedar establecido que si bien la norma anotada refiere en su contenido el término “trabajadores permanentes”, al estar relacionado dicho término a las tareas, oficios u ocupaciones calificadas como tales, su apropiación debe ser en el marco de lo estatuido en la Resolución Administrativa N° 650/07 de 27 de abril de 2007, emitida por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, que para una correcta y uniforme aplicación de la normativa vigente en materia laboral, precisó la definición de tareas propias y permanentes y las no permanentes de la empresa, estableciendo que las primeras son aquellas vinculadas al giro habitual o principal actividad económica de la empresa, aquellas sin las cuales no tendría objeto la existencia de la unidad económica; y las segundas, son aquellas que si bien están vinculadas al giro habitual o principal actividad económica de la empresa, se caracterizan por ser extraordinariamente temporales, señalándose las siguientes: tareas de suplencia por licencias, bajas médicas, descansos legales, tareas por necesidades de temporada, exigencias circunstanciales del mercado, demanda extraordinaria de productos o servicios, tareas por cierto tiempo, cuya fecha de cierre o conclusión de actividades se encuentre predeterminada, entre otras.

Por ello se concluye que, si bien la Ley N° 321, refiere en su artículo primero “trabajadores permanentes”, ello no puede estar supeditado sólo a la temporalidad o plazo establecido en el contrato, memorándum, orden de servicio o cualquier tipo de documento utilizado por el empleador en su relacionamiento con el trabajador; sino, a la naturaleza de las labores desempeñadas y sus circunstancias.

Este entendimiento ha sido adoptado por esta Sala, en numerosos fallos, entre ellos, los Autos Supremos N° 683 de 1 de diciembre de 2021 y 281 de 19 de mayo de 2022, entre muchos otros.

Bajo ese marco normativo, de la revisión de antecedentes del caso, se observa que Lourdes Eugenia Aliaga Zapana, ingresó a trabajar al GAM de La Paz, el 1 de agosto de 2012, como Asistente de Diseño Gráfico de la Entidad Municipal demandada, hasta el 30 de junio de 2021.

Con el entendimiento asumido, en relación a que, el término “permanente” empleado por el art. 1 de la Ley N° 321, no está referido a la temporalidad del vínculo de trabajo, sino que debe analizarse desde el punto de vista de las tareas desempeñadas por el trabajador y si estas son permanentes del rubro de la empresa o entidad empleadora; en el caso, la demandante fue contratada como Técnico Administrativo en Diseño Gráfico, habiendo suscrito al efecto 14 contratos a plazo fijo (fs. 25 a 38), permaneciendo en dicho cargo por más de 8 años consecutivos, entendiéndose en consecuencia que el oficio desempeñado por la actora se constituía en una tarea propia de la entidad demandante.

En ese contexto, debe interpretarse que la actora, está inmersa en la disposición contenida en el art. 1 de la Ley N° 321, primero, porque el referido cuerpo normativo data de 20 de diciembre de 2012, momento en el que la aludida, ya se encontraba prestando servicios en el GAM de La Paz, con un contrato eventual; y segundo, porque es claro que, las funciones que desarrollaba dentro de la Entidad municipal demandada eran de naturaleza técnica administrativa, como objetivamente demuestran los contratos cursantes de fs. 25 a 38, que establecen como objeto de los contratos, la prestación de los servicios en el puesto de “ASISTENTE TÉCNICO EN DISEÑO GRÁFICO”, con un nivel salarial de “TÉCNICO ADMINISTRATIVO”; en consecuencia, la relación laboral que sostuvo la actora con la Entidad demandada, estaba sujeta a la aplicación de la Ley General del Trabajo, como acertadamente razonaron, interpretaron y establecieron los de instancia.

Con relación a lo anterior, es pertinente efectuar una consideración del espíritu de la Ley N° 321; es decir, el objeto, la razón o propósito por el que fue promulgada; así, del tenor de su artículo primero, se entiende que la intensión del legislador es incorporar al ámbito de protección de la Ley General del Trabajo, al personal que cumple tareas manuales y técnicas en los Gobiernos municipales, entiéndase dentro de ellos, los que pertenecen a la escala salarial más baja, por decir de alguna forma, para contrarrestar esa desigualdad, otorgándole los derechos y beneficios que concede la Ley General del Trabajo a quienes se encuentran bajo su régimen.

No debe perderse de vista además que, el derecho laboral se rige sobre la base de principios, entre ellos, el principio protector, considerado como el principio básico y fundamental del Derecho del Trabajo con sus tres reglas o criterios, a) El in dubio pro operario que se explica en el sentido de que cuando una norma se presta a más de una interpretación, debe aplicarse la que resulte más favorable al trabajador; b) La regla de la norma favorable, según la cual aparecieran dos o más normas aplicables a la misma situación jurídica, se aplicará la que resulte más favorable al trabajador; c) La regla de la condición más beneficiosa según la cual, ninguna norma debe aplicarse si esta tiende a desmejorar las condiciones en que se encuentra el trabajador, pues la idea es de que en materia laboral las nuevas normas o reformas deben tender a mejorar las condiciones de trabajo y no a la inversa.

Así también, el DS Nº 28699 de 1 de mayo de 2006, en su art. 4 señala y define de manera general los principios del derecho laboral, indicando: “I. Se ratifica la vigencia plena de los principios del Derecho Laboral: a) Principio Protector, en el que el Estado tiene la obligación de proteger al trabajador asalariado, entendido con base en las siguientes reglas: In Dubio Pro Operario, en caso de existir duda sobre la interpretación de una norma, se debe preferir aquella interpretación más favorable al trabajador. De la Condición más Beneficiosa, en caso de existir una situación concreta anteriormente reconocida, ésta debe ser respetada en la medida que sea más favorable al trabajador ante la nueva norma que se ha de aplicar”.

La propia Constitución Política del Estado en sus arts. 157 y 158, determina que el Estado tiene la obligación de crear condiciones que garanticen para todos, posibilidades de ocupación laboral, estabilidad en el trabajo y remuneración justa, asegurando sobre todo, la continuidad de sus medios de subsistencia para mejorar las condiciones de vida de las familias.

Ahora bien, estando definida la normativa aplicable al caso, ineludiblemente, debe hacerse referencia al art. 2 del Decreto Ley (DL) Nº 16187 del 16 de febrero de 1979, que determina: “No está permitido más de dos contratos sucesivos a plazo fijo. Tampoco están permitidos contratos a plazo en tareas propias y permanentes de la Empresa. En caso de evidenciarse la infracción de estas prohibiciones por el empleador, se dispondrá que el contrato a plazo fijo se convierta en contrato de tiempo indefinido”; existiendo en esta disposición dos prohibiciones claramente establecidas respecto de las contrataciones laborales a plazo fijo; una, es la que no permite más de dos contratos sucesivos a plazo fijo; y otra, que no están autorizados los contratos a plazo en tareas propias y permanentes de la empresa empleador, en resguardo de la parte trabajadora y no sean vulnerados los derechos laborales, por la parte empleadora.

En cuanto a la primera prohibición, para que pueda ser efectiva la conversión de contrato a plazo fijo a uno permanente, deben existir más de dos contratos sucesivos a plazo fijo; es decir, que esta conversión se efectiviza a partir del tercer contrato, conforme ha establecido el entendimiento asumido por la Sentencia Constitucional Plurinacional (SCP) 134/2014 de 10 de enero, en una de las sub reglas de su contenido: “Cuando se suscriban más de dos contratos sucesivos a plazo fijo (DL 16187); es decir, a partir del tercer contrato se convierte en indefinido”.

En el caso, se observa que la actora suscribió con el del GAM de La Paz, 14 contratos a plazo fijo consecutivos, para desempeñar las labores de Asistente Técnico en Diseño Gráfico, con un nivel salarial de Técnico Administrativo; en consecuencia, las prohibiciones establecidas en el art. 2 del DL N° 16187, fueron incumplidas por la Entidad demandada, al haber suscrito con el actor, 14 contratos a plazo fijo, para la ejecución de tareas propias y permanentes de ésta; derivando esta situación, en la conversión de la relación laboral a plazo fijo que mantenía Lourdes Eugenia Aliaga Zapana con el GAM de La Paz, a una de carácter indefinido.

En tal sentido, una relación laboral regida por la Ley General del Trabajo, también lo está por todas las normas reglamentarias y complementarias de aquella; entre otras, el DS N° 28699 de 1 de mayo de 2006, que en su art. 9, respecto de los despidos, prevé: “I. En caso de producirse el despido del trabajador, el empleador deberá cancelar en el plazo impostergable de quince (15 días) calendario el finiquito correspondiente a sueldos devengados, indemnización y todos los derechos que correspondan…”.

Asimismo, el art. 10 del mismo cuerpo normativo, establece: “Cuando el trabajador sea despedido por causas no contempladas en el art. 16 de la LGT, podrá optar por el pago de sus beneficios sociales o por su reincorporación. II. Cuando opte por sus beneficios sociales, el empleador está obligado a cancelar los mismos además de los beneficios sociales y otros derechos que le correspondan, en el tiempo y condiciones señaladas en el artículo séptimo de la presente ley”.

En consecuencia, habiéndose concluido que la relación laboral sostenida entre la actora y la Entidad demandante, tenía el carácter de indefinida, el GAM de La Paz, tuvo que regirse a lo dispuesto por el art. 16 de la LGT, en cuanto a las causales legales de despido y al no haberse acreditado ninguna de ellas, el retiro del trabajador se constituyó en un despido injustificado, con las consecuencias señaladas por el citado art. 9 del DS N° 28699; es decir, el pago de derechos y beneficios sociales.

Bajo esa óptica, la determinación asumida en alzada de confirmar la Sentencia que declaró probada en parte la demanda dispuso el pago de los beneficios sociales solicitados, se enmarca en derecho, al establecer la inclusión de la actora dentro de los alcances de la Ley N° 321; consiguientemente, y en mérito al análisis que precede, no es evidente la errónea interpretación y aplicación acusada por el GAM de La Paz.

En cuanto a que el Tribunal de alzada, no hubiese emitido pronunciamiento sobre la aplicabilidad o inaplicabilidad del art. 6 del Estatuto del Funcionario Público y el art. 60 del DS N° 25115, corresponde precisar que, la explicación efectuada por el Tribunal de alzada, respecto de las razones por las que consideró que la relación laboral de la actora y el Municipio de La Paz, ingresaba al ámbito de legislación de la Ley General del Trabajo, es clara, precisa y con sustento factico y legal suficiente; en dicho análisis expuso, porqué la trabajadora ingresaba dentro de los parámetros establecidos en el art. 1-I de la ley N° 321, detallando al efecto, todos los contratos suscritos con la Entidad edil y los cargos desempeñados a lo largo de su estadía prestando servicios en la aludida institución.

De tal manera que, el fallo recurrido es clara en cuanto a que la actora, no es considerada una funcionaria pública municipal, cuya relación de dependencia con el GAM de La Paz, esté regida por la Ley N° 2027, Estatuto del Funcionario Público; de ahí que, el pronunciamiento sobre el art. 6 de la aludida norma, que, hace referencia a la categoría de “Otras personas que prestan servicios al Estado”, estableciendo que, “No están sometidos a ese Estatuto ni a la Ley general del Trabajo, aquellas personas que, con carácter eventual o para la prestación de servicios específicos o especializados, se vinculen contractualmente como una entidad pública, estando sus derechos y obligaciones regulados en el respectivo contrato y ordenamiento legal aplicable y cuyos procedimientos, requisitos, condiciones y formas de contratación se regulan por las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios”; no es relevante para la resolución del caso, dada la claridad de las razones por las que se estableció la pertenencia de actora al régimen laboral de la Ley General del Trabajo, como consecuencia de lo establecido por el art. 1-I de la Ley N° 321.

En consecuencia, si el propósito de la entidad recurrente era lograr la nulidad del fallo por falta de pronunciamiento de los arts. 6 del Estatuto del Funcionario Público y 60 del DS N° 26115, dicha pretensión resulta infundada, primero porque el recurso de casación fue planteado en el fondo, cuya característica es que persigue la casación del Auto de Vista recurrido y la emisión de un nuevo fallo, resolviendo el fondo de la controversia en base a la correcta aplicación o interpretación de la Ley; en tanto que el recurso de casación en la forma, pretende la anulación de la resolución recurrida o del proceso mismo, cuando se hubieren violado las formas esenciales del proceso, sancionadas legalmente con la nulidad, aspecto que no fue solicitado por la Entidad recurrente; y segundo, porque las nulidades, están regidas por principios, entre ellos, el de trascendencia, que responde a las consecuencias de la nulidad; es decir a la sanción que acarrea la invalidez de algún acto procesal, pues cuando en su producción existe un alejamiento de las formas procesales, ésta no solo debe constituir un simple alejamiento o desviación de las mismas; sino que tiene que identificarse si provocó un perjuicio cierto con ese acto tachado de nulo, consecuentemente la nulidad se determina cuando existe algún daño o perjuicio cierto; aspecto ausente en el caso, por cuanto la Entidad municipal, ni siquiera sugirió la nulidad de la Resolución impugnada; en consecuencia, no amerita mayores consideraciones al respecto.

2. En cuanto a los argumentos contenidos en el punto 2 del recurso, con el propósito de evitar reiteraciones, corresponde remitirnos al amplio análisis efectuado en el punto anterior, en cuanto a los motivos de la incorporación de la trabajadora dentro de los alcances del art. 1-I de la Ley N° 321 y consiguientemente, de la Ley General del Trabajo, que son coincidentes con el razonamiento plasmado en la Sentencia y Auto de Vista ahora recurrido; que a la vez, descarta la acusación de falta de fundamentación y motivación del fallo.

Sobre estos elementos que hacen al debido proceso, es ineludible la cita delos parámetros establecidos por el Tribunal Constitucional Plurinacional, que orienta en cuanto a cuando se considera que una Resolución judicial o administrativa, está debidamente fundamentada y motivada; entre la abundante jurisprudencia emitida al respecto, podemos citar la Sentencia Constitucional Plurinacional N° 275/2012 de 4 de junio, entre muchas otras, ha desarrollado el siguiente razonamiento: “El Tribunal Constitucional en la SC 1289/2010-R de 13 de septiembre, señaló que: ‘La jurisprudencia del Tribunal Constitucional, contenida en la SC 0752/2002-R de 25 de junio, recogiendo lo señalado en la SC 1369/2001-R de 19 de diciembre, ha establecido que el derecho al debido proceso '…exige que toda Resolución sea debidamente fundamentada. Es decir, que cada autoridad que dicte una Resolución debe imprescindiblemente exponer los hechos, realizar la fundamentación legal y citar las normas que sustenta la parte dispositiva de la misma. Que, consecuentemente cuando un Juez omite la motivación de una Resolución, no sólo suprime una parte estructural de la misma, sino también en los hechos toma una decisión de hecho no de derecho que vulnera de manera flagrante el citado derecho que permite a las partes conocer cuáles son las razones para que se declare en tal o cual sentido; o lo que es lo mismo cuál es la ratio decidendi que llevó al Juez a tomar la decisión'.

(…)

Por su parte la SC 1326/2010-R de 20 de septiembre, ha dispuesto que: ‘La jurisprudencia constitucional ha establecido, que la garantía del debido proceso comprende entre uno de sus elementos la exigencia de la motivación de las resoluciones, lo que significa, que toda autoridad que conozca de un reclamo, solicitud o que dicte una resolución resolviendo una situación jurídica, debe ineludiblemente exponer los motivos que sustentan su decisión, para lo cual, también es necesario que exponga los hechos establecidos, si la problemática lo exige, de manera que el justiciable al momento de conocer la decisión del juzgador lea y comprenda la misma, pues la estructura de una resolución tanto en el fondo como en la forma, dejará pleno convencimiento a las partes de que se ha actuado no sólo de acuerdo a las normas sustantivas y procesales aplicables al caso, sino que también la decisión está regida por los principios y valores supremos rectores que rigen al juzgador, eliminándose cualquier interés y parcialidad, dando al administrado el pleno convencimiento de que no había otra forma de resolver los hechos juzgados sino de la forma en que se decidió. 

La motivación no implicará la exposición ampulosa de consideraciones y citas legales, sino que exige una estructura de forma y de fondo. En cuanto a esta segunda, la motivación puede ser concisa, pero clara y satisfacer todos los puntos demandados, debiendo expresar el juez sus convicciones determinativas que justifiquen razonablemente su decisión en cuyo caso las normas del debido proceso se tendrán por fielmente cumplidas”.

Estos parámetros, están presentes en la Resolución impugnada, cuyos criterios son compartidos por este Tribunal Supremo de Justicia; en consecuencia, no se observa vulneración alguna de derechos ni tampoco una mala interpretación del art. 2 del DL N° 16187, que establece la prohibición de suscribir más de dos contratos sucesivos a plazo fijo; pues como se tiene explicado en el primer punto, las características propias del caso, posibilitaron la aplicación de dicha norma; de ahí que, primero se hizo un análisis respecto de si la trabajadora se encontraba contemplada dentro de las previsiones del art. 1-I de la Ley N° 321, para luego recién ingresar a analizar si correspondía o no la conversión de contratos, obteniéndose de ese análisis, la conclusión en sentido que la trabajadora si estaba inmersa en las previsiones del art. 1-I de la Ley N° 321 y consiguientemente, de toda la normativa que asiste a la Ley General del Trabajo.

Por otro lado, en cuanto a la falta de análisis de la Cláusula quinta de los contratos, que hacen referencia a la normativa que regía la contratación, debe establecerse que, ante el amplio análisis efectuado, resulta irrelevante su contenido; por el contrario, motiva a instar al GAM de La Paz, a efectuar sus contrataciones de personal, en apego de la normativa legal correcta; siempre en resguardo de los derechos y principios que regulan las actividades laborales.

De todo lo expuesto, se concluye que las afirmaciones realizadas en el recurso de casación, no contienen sustento legal y que el Auto de Vista recurrido se sujeta a las normas en vigencia, no observándose vulneración alguna; por lo que corresponde resolver en el marco de las disposiciones legales contenidas en el art. 220-II del CPC-2013, en cumplimiento de la norma remisiva del art. 252 del CPT.