AS/0034/2023

Doctrina y jurisprudencia aplicable al caso:

La Constitución Política del Estado.

La CPE, prevé en su art. 48, “I. Las disposiciones sociales y laborales son de cumplimiento obligatorio; II. Las normas laborales se interpretan y aplican bajo los principios de protección de las trabajadoras y de los trabajadores como principal fuerza productiva de la sociedad; III. Los derechos y beneficios reconocidos en favor de las trabajadoras y trabajadores no pueden renunciarse, y son nulas las convenciones contrarias o que tiendan a burlar sus efectos”, y que los salarios o sueldos devengados, derechos laborales, beneficios sociales y aportes a la seguridad social no pagados, tienen privilegio y preferencia sobre cualquier otra acreencia y son inembargables e imprescriptibles.

El señalado texto constitucional, regula los derechos sociales y económicos, entre ellos, el derecho al trabajo y expone una serie de mandatos sobre los derechos de los trabajadores y la obligación del Estado de proteger el ejercicio del trabajo en todas sus formas, de modo que éstos no sean simples enunciados, sino, tengan aplicación plena.

Si bien es cierto que, no todos los que trabajan o prestan un servicio por cuenta ajena, lo hacen bajo el amparo de la Ley General del Trabajo (LGT) y sus disposiciones complementarias o conexas; existiendo otra modalidad de trabajadores, como los servidores públicos, que de igual manera prestan servicios para el Estado, que innegablemente también cuentan con derechos laborales que deben ser protegidos, en el marco de la norma respectiva, bajo un procedimiento administrativo que puede ser instado por el servidor público, conforme a la RM Nº 014/10 de 18 de enero de 2010, así como ante la judicatura laboral ordinaria y de manera excepcional cuando el objeto de la controversia se refiera a derechos adquiridos del trabajador como servidor público, nada impide que aquello pueda ser así, por cuanto es claro que el art. 73 de la Ley del Órgano Judicial (LOJ), otorga a los jueces en materia de trabajo y seguridad social, la competencia para conocer y decidir acciones individuales o colectivas, tanto por derechos adquiridos como por beneficios sociales en general.

Los derechos laborales también son aplicables a los servidores públicos en el marco de la norma específica que les atañe, de modo que, no sólo se debe entender como el derecho social, aquello que se encuentra regulado en la LGT o sus disposiciones complementarias o conexas, sino también aquellas que correspondan al ámbito del servicio público, en cuanto a los derechos laborales se refiere como ser el sueldo, el aguinaldo, vacaciones y el bono de antigüedad; y es deber del Estado promoverlos, protegerlos y respetarlos, garantizando a toda persona, el libre y eficaz ejercicio de los mismos conforme a los arts. 13 y 14 de la Constitución.

Del subsidio de frontera.

El artículo 12 del DS Nº 21137 de 30 de noviembre de 1985, respecto al Subsidio de frontera; señala: “Se sustituye los bonos de frontera, zona o región con un subsidio de frontera, cuyo monto será el veinte por ciento (20%) del salario mensual. Se beneficiarán con este subsidio, solamente los funcionarios y trabajadores del sector público cuyo lugar de trabajo se encuentra dentro de los cincuenta kilómetros lineales de las fronteras internacionales. Esta disposición regirá también para las empresas privadas”.

La citada norma prevé que el trabajador que desempeña funciones dentro de un área comprendida en los cincuenta kilómetros linéales con las fronteras internacionales, se beneficia del subsidio de frontera, disposición que no distingue la naturaleza de los trabajos a realizar o las modalidades de contratación.

Se reconoce al subsidio de frontera, como un derecho adquirido a favor de todos los trabajadores, sean dependientes del Estado o de empresas públicas o privadas, sujetos a la Ley del Estatuto del Funcionario Público (Ley N° 2027), o a la Ley General del Trabajo, consolidándose a favor del trabajador o del empleado con la sola prestación de servicios dentro de los cincuenta kilómetros lineales de las fronteras internacionales.

Al respecto la doctrina concibe a un derecho adquirido, como: “Aquel respecto del cual se han satisfecho todos los requisitos exigidos por la Ley en vigencia para determinar su adquisición y consiguiente incorporación al patrimonio del adquirente”. (Rovere, Roberto A., Enciclopedia Jurídica Omeba, 1982, p. 285), otra conceptualización define al derecho adquirido como: “El que por razón de la misma Ley se encuentra irrevocable y definitivamente incorporado al patrimonio de una persona”, (Cabanellas, 1994); es decir, que cuando una persona cumple con los requisitos para adquirir este derecho, denominado por esto “derecho adquirido” se inviste de su condición indefectible, e incorporado al capital de la persona beneficiaria.

Resolución del caso concreto.

El recurso fue planteado en el fondo y después en la forma; al respecto, por razones de coherencia y por los efectos que genera la casación en la forma se resolverá en primer lugar el recurso de casación en la forma, porque en caso de aceptarse, no correspondería resolver el recurso de casación en el fondo, decisión que de ningún modo significa la alteración del contenido, ni la vulneración de derechos constitucionales del recurrente y solo en caso de no ser evidentes las denuncias expuestas en el recurso de casación en la forma, se ingresará a resolver el recurso de casación en el fondo.

Casación en la forma.

El art. 265-I del Código Procesal Civil (CPC-2013), aplicable en la materia de conformidad al art. 252 del Código Procesal del Trabajo (CPT), prevé: “El auto de vista deberá circunscribirse a los puntos resueltos por el inferior y que hubieran sido objeto de apelación y fundamentación”, determinando que, el Tribunal de alzada al resolver el recurso de apelación debe ceñirse a lo objetado en el recurso de apelación, no corresponde disponer cuestiones que no han sido pedidas, como tampoco omitir el análisis y resolución de ningún agravio expuesto en el recurso; además, la resolución que se emita debe contener motivación y fundamentación, respecto de la posición asumida; más aún, si el Tribunal de segunda instancia, constituye un Tribunal colegiado de conocimiento y no así de puro derecho, teniendo la potestad y obligación de analizar y resolver todos los agravios expuestos en los recursos de alzada, sin omisión alguna, apreciando y considerando el conjunto de la prueba acumulada al proceso, sin soslayar esta responsabilidad en la resolución de la causa.

La motivación de las resoluciones judiciales constituye, un deber jurídico, consagrado constitucionalmente como uno de los elementos del debido proceso, que se convierte en una garantía de legalidad procesal, para proteger la libertad, la seguridad jurídica, la racionalidad y fundamentación de las resoluciones judiciales o administrativas; la motivación debe permitir vislumbrar con claridad, las razones de decisión para confirmar o modificar un fallo de instancia; resolviendo todos los agravios expuestos en la apelación o impugnación, con los principios de congruencia, pertinencia y exhaustividad.

Este Tribunal, respecto de la motivación que debe contener toda determinación judicial, en los Autos Supremos Nº 867 de 3 de marzo de 2015 (Sala Social Primera) y Nº 245 de 27 de agosto de 2015 (Sala Social Segunda), entre otros, ha establecido que “…la debida y suficiente fundamentación de los fallos que supone exponer no sólo el razonamiento, sino respaldar el mismo con las normas jurídicas tanto sustantivas como adjetivas que sean aplicables al caso por resolverse, implica la obligación para que el juzgador absuelva todos los reclamos sometidos a su consideración, de modo tal que le permita al impetrante, en este caso, al recurrente, impugnar la decisión en esos puntos, pues privarle de ellos vulnera el derecho al debido proceso y con ello a la defensa, consagrados y protegidos por los arts. 115 y 119 de la Constitución Política del Estado”; quedando claro que, los Tribunales de alzada, al resolver un recurso de apelación deben dar cumplimento al art. 265-I del CPC-2013, fundamentado y motivando sus resoluciones, labor que debe plasmarse en la resolución precisa de todos y cada uno de los puntos expuestos, con argumentos específicos, que tengan como efecto otorgar seguridad jurídica a las partes.

Toda resolución que determine derechos o implique obligaciones, debe contener una debida motivación y fundamentación, para que los sujetos procesales tengan certeza que la decisión asumida es la correcta y se adecúa a la normativa vigente; más aún, si es emitida en revisión, de otra resolución que es cuestionada por el justiciable, mediante algún mecanismo procesal que la Ley le otorga; al respecto la SCP N° 682/2014 de 10 de abril, señaló: “La obligación de fundamentar las resoluciones también es aplicable a las resoluciones que resuelven apelaciones así la SC 0040/2007-R de 31 de enero, haciendo referencia a la SC 0577/2004-R de 15 de abril, indicó: ‘«Esta exigencia de fundamentar las decisiones, se torna aún más relevante cuando el Juez o Tribunal debe resolver en apelación la impugnación de las resoluciones pronunciadas por las autoridades de primera instancia; (…), es imprescindible que dichas Resoluciones sean suficientemente motivadas y expongan con claridad las razones y fundamentos legales que las sustentan y que permitan concluir, que la determinación sobre la existencia o inexistencia del agravio sufrido fue el resultado de una correcta y objetiva valoración de las pruebas, del mismo modo que se exige al apelante cumplir con la obligación de fundamentar los agravios; por cuanto, en la medida en que las resoluciones contengan, los fundamentos de hecho y de derecho, el demandado tendrá la certeza de que la decisión adoptada es justa; por lo que no le esta permito a un Juez o Tribunal, reemplazar la fundamentación por la relación de antecedentes, la mención de los requerimientos de las partes o hacer alusión de que el Juez de instancia obró conforme a derecho, (…); con mayor razón, si se tiene en cuenta que el contar con una Resolución debidamente fundamentada y motivada es un derecho fundamental de la persona y forma parte del debido proceso…»” (Las negrillas fueron añadidas).

En el último punto de su recurso, la entidad recurrente, señaló de manera general que la motivación y fundamentación de las resoluciones, constituyen una parte integrante del debido proceso, citando la jurisprudencia constitucional, que respalda ésta afirmación y los preceptos constitucionales en los cuales se prevé esta garantía-derecho-principio del debido proceso, los arts. 115 y 117 de la Norma Suprema; sin señalar, qué fundamento del Auto de Vista es contrario a la jurisprudencia que señala, ni especificar el por qué o cómo, se habría vulnerado estas normas de la Ley fundamental; señaló tratados internacionales y artículos de la Constitución, sobre el debido proceso y la relación con la debida fundamentación y motivación de las resoluciones, indicando la importancia sobre ello; empero, tampoco identificó, qué fundamento del Tribunal de alzada o decisión que asumió, carecería de esta obligación procesal, o de qué forma se hubiese vulnerado esta garantía, solo realizó una descripción de lo que implica la debida motivación y fundamentación en las decisiones que se asume, al definir una situación jurídica.

Por las características de este medio de impugnación, conforme prevén los art. 271 y 274 del CPC-2013, quien recurre de casación, debe citar la Ley o Leyes violadas o aplicadas falsa o erróneamente, especificando en qué consiste la violación, falsedad o error, no es suficiente la simple enunciación de las normas que considera vulneradas, o la descripción de un derecho o garantía como ocurre en autos, realizando solo una descripción conceptual de la fundamentación y motivación de las resoluciones y la jurisprudencia; y no relacionó estos conceptos con la determinación del Tribunal de alzada; se debe considerar que el recurso de casación en la forma, buscará como finalidad la nulidad de la resolución recurrida o del proceso mismo, cuando se hubieren violado las formas esenciales del proceso sancionadas con nulidad por Ley y que conlleven afectación del debido proceso, por errores de procedimiento, aspectos que imperativamente deberán ser exteriorizados a través del recurso de casación en la forma, por la parte recurrente, explicando en qué consiste la violación de la norma que se alude y cuál el error del Tribunal de apelación, que debe ser rectificado a través de la nulidad, no sólo hacer una descripción conceptual de un derecho o garantía y sin referirse a la resolución de vista que se cuestiona.

Esta inobservancia, de ningún modo puede suplirse por este Tribunal, sin que esta decisión implique negación del derecho de acceso a la justicia, a la tutela judicial efectiva y de otros derechos fundamentales, cuando estas conclusiones asumidas obedecen a la negligencia en que incurrió la parte recurrente a tiempo de formular el recurso de casación, omitiendo completamente la carga recursiva prevista por los arts. 271 y 274 del CPC-2013; en ese sentido, no resulta atendible este reclamo.

Casación en el fondo.

El art. 6 del Estatuto del Funcionario Público (EFP) prevé, el tratamiento de las personas que prestan sus servicios al Estado, determinando que no están sometidas a ese Estatuto ni a la Ley General del Trabajo, aquellas personas que, con carácter eventual, están regulados por las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios; en el mismo sentido está previsto el art. 60 del DS Nº 26115 de 16 de mayo de 2001 Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal.

Con relación a la errónea interpretación del art 6 del EFP y art. 60 del de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal; el DS Nº 21137 de 30 de noviembre de 1985, prevé que las entidades del sector público -sean entidades desconcentradas, descentralizadas, autónomas o autárquicas-, independientemente de su fuente de financiamiento, así como las empresas privadas, sea cual fuere su naturaleza, que desarrollen actividades dentro de los cincuenta kilómetros de las fronteras del país, tienen la obligación de cancelar a favor de sus empleados y trabajadores, sean emergentes de procesos de contratación obrero-patronal, denominados contratos civiles encubiertos, contratos a plazo fijo, contratos administrativos de prestación de servicios; o como en el caso de análisis, donde el Gobierno Autónomo Departamental de Pando de manera errónea, consideró que la demandante fungía sus labores de manera eventual; y por ello, no le correspondía el pago del 20% adicional al salario mensual, por concepto de subsidio de frontera, justamente por haber desarrollado sus actividades en lugares alejados de la ciudad.

Es importante resaltar que la pretensión del actor, es hacer efectivo el cobro del subsidio de frontera y vacaciones, que conforme las boletas de pago de fs. 13 a 49 y el Certificado de Haberes U.RR.HH-2:/AP Nº 069/2021 de 16 de junio de 2021 de fs. 90 a 91, emitida por el Gobierno Autónomo Departamental de Pando, evidencian la falta de pago del subsidio de frontera de las gestiones 2011 a 2014; en consecuencia, se concluye que el Tribunal de alzada, obró de manera correcta al confirmar la Sentencia.

En mérito a ello, aplicando el señalado DS Nº 21137, de 30 de noviembre de 1985, corresponde que el trabajador o trabajadora, independientemente del sector en el que desempeña su labor o la modalidad de su contratación, para beneficiarse de este subsidio, basta que desarrolle sus tareas dentro de una área comprendida en los cincuenta kilómetros linéales con las fronteras internacionales, sin hacer mención o distinción sobre la naturaleza de los trabajos a realizarse o los tipos de contratos suscritos para la prestación de sus servicios, previstos en el art. 6 del EFP o art. 60 del DS Nº 26115; este fundamento expuesto, constituye una interpretación progresiva de la norma, que permite de mejor manera el desarrollo del derecho social; asimismo, se constata que la entidad recurrente no demostró con prueba pertinente en el proceso, que el actor no hubiese prestado sus servicios fuera de los cincuenta kilómetros de las fronteras del país, para no ser acreedor del subsidio de frontera, en previsión del principio de inversión de la prueba aplicable en material laboral.

Respecto del argumento que el GAD de Pando en base a la Ley N° 031, Marco de Autonomías y Descentralización “ANDRES IBAÑEZ” y conforme a su Estatuto Fundamental Autonómico del Departamento de Pando en su art. 1, tendría la potestad del principio de la autodeterminación, en base al cual se habría suscrito el contrato con el actor.

El art. 15-I de la LOJ “El Órgano Judicial sustenta sus actos y decisiones en la Constitución Política del Estado, Leyes y Reglamentos, respetando la jerarquía normativa y distribución de competencias establecidas en la Constitución. En materia judicial la Constitución se aplicará con preferencia a cualquier otra disposición legal o reglamentaria. La ley especial será aplicada con preferencia a la ley general.”

Las normas citadas se encuentran vigentes; empero, estas no derogan ni modifican los derechos de los trabajadores, pues sus derechos se encuentran tutelados por esa Norma Suprema y otras de aplicación preferente, por ser especiales; pues la Constitución Política del Estado, la LGT, los Decretos Supremos y toda la normativa específica en materia laboral, respecto de derechos adquiridos, como es el subsidio de frontera; tiene preferente aplicación; por lo que, no corresponde acoger el fundamento de la entidad.

En mérito a lo expuesto y encontrándose infundados los motivos traídos en casación por la entidad demandada, corresponde dar aplicación al art. 220-II del CPC-2013, por la disposición del art. 252 del CPT.