III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
Así expuestos los fundamentos del recurso de casación de fs. 60 a 65, para su resolución corresponde realizar las siguientes consideraciones:
Doctrina aplicable al caso:
Corresponde señalar que, la Ley Nº 1178, regula los Sistemas de Administración y Control Gubernamental y su relación con los Sistemas Nacionales de Planificación e Inversión Pública, previsto en su Capítulo V, que prevé el régimen de responsabilidad por la función pública, aplicable a los servidores públicos quienes responden por los resultados emergentes del desempeño de sus funciones, deberes y atribuciones.
En cuanto a la responsabilidad civil, el art. 50 del Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública, aprobado con Decreto Supremo (DS) 23318-A, claramente señala que será determinada, por Juez competente; es decir, que no es el ente encargado del control externo, quién determina la responsabilidad civil; en razón, que por mandato legal, se ha separado la función de determinar los indicios de responsabilidad civil, con aquella eminentemente jurisdiccional que tiene competencia para resolver y decidir respecto de la existencia definitiva de responsabilidad civil.
De conformidad con el art. 31 del Reglamento para el Ejercicio de las Atribuciones de la Contraloría General del Estado aprobado por DS Nº 23215, esta entidad tiene expresa atribución para ejercer el control externo posterior en las entidades públicas, cuyos resultados constarán en informes que deben ser respaldados en papeles de trabajo, concordante con el art. 217 de la actual CPE.
En el caso de que dichos informes de auditoría incluyan hallazgos que puedan originar un dictamen de responsabilidad son sometidos a un procedimiento de aclaración, por el que son notificados los involucrados (quienes tienen el plazo de diez días hábiles o más, para: a) solicitar por escrito una reunión de explicación sobre asuntos específicos y b) para presentar sus aclaraciones y justificativos, en cuya base, se elabora un informe complementario que ratifica o modifica el informe original.
En caso de ratificarse los hallazgos o indicios de responsabilidad civil, esos Informes son aprobados por el Contralor General del Estado a través del Dictamen de Responsabilidad Civil conforme la previsión del art. 51 del Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública. Constituyendo dicho dictamen, una opinión técnico-jurídica emitida por el Contralor General del Estado que contiene: a) la relación de los hechos, actos u omisiones que supuestamente causaron daño económico al Estado, b) fundamentación legal, c) cuantificación del posible daño y; e) identificación del presunto o presuntos responsables.
Por previsión del art. 43-a) de la Ley SAFCO, concordante con el art. 51 del Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública; y el dictamen, los Informes de Auditoría y los documentos que los sustentan tienen el valor de prueba preconstituida para la acción administrativa, ejecutiva y civil a que hubiere lugar, concordante con el art. 3 de la LPCF, que reconoce como instrumentos con fuerza coactiva suficiente para promover la acción coactiva fiscal.
Es necesario aclarar que, pese a la calidad que ostentan dichos documentos, no gozan de la calidad de cosa juzgada; pueden ser desvirtuadas mediante el conjunto de pruebas que aporten las partes durante el proceso; estos documentos, acreditan cargos de presunto daño al Estado por responsabilidad civil que debe ser resarcido, pero que en el curso del proceso, conforme prevé el art. 16 de la LPCF, pueden ser desvirtuados total o parcialmente mediante los descargos o justificativos presentados por el coactivado y que el Juez coactivo apreciará los mismos antes de la emisión de la Resolución Administrativa respectiva. Recordando que el art. 47 de la Ley SAFCO, ha creado la jurisdicción coactiva fiscal para el conocimiento de todas las demandas que se interpongan con ocasión de los actos de los servidores públicos, de los distintos hechos de los entes de derecho público o de las personas naturales o jurídicas privadas que hubiesen suscrito contratos administrativos con el Estado, por los cuales se determinen responsabilidades civiles definidas en el art. 31 de la indicada Ley; concluyéndose en consecuencia, que los actos de la Contraloría General del Estado se encuentran sometidos al control jurisdiccional, concretamente, a la Autoridad Jurisdiccional en materia coactiva fiscal, quien se constituye en el Juez natural y competente.
Continuando con la LPCF, cabe señalar que, el art. 17 prevé que el “pliego de cargo” será emitido por el Juez coactivo, una vez vencidos los términos previstos en los arts. 11 y 14 de la referida Ley y con la presentación o no de los descargos o justificativos del coactivado, debiendo otorgarle a éste el plazo improrrogable de 5 días para que pague la obligación bajo conminatoria de apremio (derogado por la Ley Nº 1602 de 15 de diciembre de 1994 “Ley de Abolición de Prisión y Apremio Corporal por Obligaciones Patrimoniales”).
Por consiguiente; es necesario recordar que, el proceso coactivo fiscal por su carácter especial y su naturaleza de ejecución, tiene un trámite regido por una norma especial de aplicación preferente, como es la tantas veces citada Ley del Procedimiento Coactivo Fiscal de 29 de septiembre de 1977, por ello conforme a dicha normativa los procesos coactivos difieren de los de conocimiento y de su ejecución, puesto que no se prevé la contestación sino tan sólo la oposición de excepciones conforme el art. 8 de la citada Ley, y ante la eventualidad de no oponerse las excepciones, el coactivado tiene la única opción de presentar justificativos y descargos que desvirtúen la obligación o el monto que se persigue, en consecuencia, se concluye que el proceso coactivo fiscal, es un proceso que se activa cuando existe un daño económico al Estado, valuable en dinero y que debe recaer en una responsabilidad civil al funcionario o particular que ocasione dicho daño económico al Estado.
Finalmente, corresponde señalar que, de conformidad al art. 3 de la LPCF: “constituyen instrumentos con fuerza coactiva suficiente para promover la acción coactiva fiscal: 1° Los informes de auditoría emitidos por la Contraloría General de la República aprobados por el Contralor General, emergentes del control financiero administrativo que establezcan sumas líquidas y exigibles. 2° Los informes de auditoría interna, procesos o sumarios administrativos organizados de acuerdo a su régimen interno, igualmente aprobados y que establezcan sumas líquidas y exigibles”.
Fundamentos del caso concreto:
El recurso de casación argumentó que la Resolución Administrativa GRT-GR Nº 007/2016 de 25 de enero de 2016, constituye un instrumento con suficiente fuerza coactiva fiscal; por ello constatando la doctrina aplicable y a los argumentos de la entidad recurrente, se pasa a resolver en conjunto el recurso de casación de fs. 60 a 65, de acuerdo a las siguientes consideraciones:
En relacióna que el Auto de Vista recurrido no realizó un análisis ni valoración respecto de la competencia que prevé la SCP Nº 0459/2027-S1 de 31 de mayo de 2017; se advierte que, la sanción perseguida, emergió de un acto administrativo de la Aduana Nacional Regional Tarija, que fue impugnada a través de Recurso Revocatorio y posteriormente, Recurso Jerárquico, cuya resolución sancionatoria fue impugnada en la vía administrativa, no constituyendo un Título de Ejecución Coativo pese haber sido emitido en sede administrativa; por ello no corresponde su ejecución por esta vía, debiendo acudir a la vía correspondiente conforme se resolverá a continuación.
La Resolución Administrativa GRT-GR N° 007/2016 de 25 de enero de 2016, que emerge de un proceso administrativo interno, que no está sujeto a control ni aprobación por el Contralor General del Estado, que fue presentada como instrumento coactivo en la presente causa, evidenciándose que, la Aduana Nacional Gerencia Regional Tarija a través de dicha Resolución, declaró probada la comisión de la infracción administrativa, sancionando a la Empresa Nacional Pública Estratégica de Depósitos Aduaneros Bolivianos DAB, con una multa de UFV´s 15.758,90 (Quince mil Setecientos cincuenta y ocho 90/100 Unidades de Fomento a la Vivienda), resolución que luego de ser impugnada en la vía administrativa por la empresa demandada mediante recurso revocatorio fue ratificada totalmente mediante Resolución de Recurso Revocatorio AN-GRT-ULETR Nº 017/2016 de 09 de marzo de 2016 008/2014 y puesta a conocimiento de la Aduana Nacional Regional a través de la Conminatoria de Pago AN-GRT-ULETR Nº 002/2016 de 15 de noviembre de 2016, que conminó a la Empresa Pública Nacional Estratégica de Depósitos Aduaneros Bolivianos, al pago de la referida suma; habiéndose demandado su pago en la vía coactiva fiscal.
Al respecto, de conformidad al art. 43 de la Ley N° 1178 y el art. 51 del DS N° 23318-A “El dictamen de responsabilidad civil es una opinión técnica jurídica emitida por el Contralor General de la República, tiene valor de prueba preconstituida y contendrá la relación de los hechos, actos u omisiones que supuestamente causaron daño económico al Estado, fundamentación legal, cuantificación del posible daño e identificación del presunto o presuntos responsables”, así también, el art. 3 de la Ley de Procedimiento Coactivo Fiscal de 29 de septiembre de 1977 (LPCF) señala: “constituyen instrumentos con fuerza coactiva suficiente para promover la acción coactiva fiscal: 1° Los informes de auditoría emitidos por la Contraloría General de la República aprobados por el Contralor General, emergentes del control financiero administrativo que establezcan sumas líquidas y exigibles. 2° Los informes de auditoría interna, procesos o sumarios administrativos organizados de acuerdo a su régimen interno, igualmente aprobados y que establezcan sumas líquidas y exigibles”.
Por lo precedentemente desglosado, se determina que el documento presentado como instrumento coactivo en la presente causa, no está sujeto a las características ni condiciones señaladas en la normativa citada para ser constituido como un instrumento con fuerza coactiva suficiente para promover la acción coactiva fiscal, pues la causal alegada no se encuentra previsto en el art. 77 de la Ley del Sistema de Control Fiscal (Decreto Ley Nº 14933 de 29 de mayo de 1977, elevado a Ley por el art. 54 de la Ley Nº 1178).
Consiguientemente, el cobro de la multa impuesta por la AN a la DAB, por haber infringido el art. 83-18 del Reglamento para la Concesión de Recintos Aduaneros, que tiene por objeto regular el régimen de sanciones por incumplir con su responsabilidad en la custodia y conservación de las mercancías ingresadas al depósito aduanero no se encuentra dentro de las previsiones contenidas en el art. 3 de la Ley de Procedimiento Coactivo Fiscal, no constituyendo un instrumento con fuerza coactiva suficiente para promover la acción coactiva fiscal.
El art. 1 de la LPCF, es claro al disponer que no le corresponde al Juez Coactivo Fiscal, resolver cuestiones atribuidas por Ley a otras jurisdicciones. Por ello, la fundamentación y motivación desarrollada por el Tribunal de alzada, para confirmar totalmente el Auto Definitivo de 24 de noviembre de 2022, con relación a la no aplicación del proceso coactivo fiscal para el cobro de la multa administrativa impuesta por la AN a DAB, es correcta; resultando infundados los argumentos de la AN, porque, es evidente que en el caso, no se cumplen los presupuestos previstos por la LPCF, para iniciar el proceso coactivo fiscal; más aún, si en el caso no se pretende que el Juez coactivo fiscal, establezca si existe o no responsabilidad civil, el o los responsables y en su caso, la cuantía emergente de esa responsabilidad; por el contrario, la AN determinó una multa administrativa por infracción del Reglamento para la Concesión de Recintos Aduaneros, por parte de DAB, que regula el régimen de sanciones emergentes de incumplientos con su responsabilidad en la custodia y conservación de las mercancías ingresadas al depósito aduanero ; aspecto que, en los hechos difiere de los elementos constitutivos de la responsabilidad civil prevista por la Ley SAFCO y; que además, dicha sanción administrativa se encuentra firme, correspondiendo únicamente su cobro, en la vía llamada por Ley conforme determinó la SCP 444/2021-S4 de 25 de agosto, hasta que exista normativa específica sobre el tema..
Respecto a la jurisprudencia contenida en la SCP N° 0459/2017-S1 de 31 de mayo de 2017, como argumento de la AN, para afirmar que corresponde tramitar ante el Juez coactivo fiscal, el cobro de la multa impuesta a DAB; corresponde advertir la inaplicabilidad de dicha jurisprudencia al caso; toda vez que, conforme se ha desarrollado precedentemente los arts. 1 y 2 de la LPCF, prevén los presupuestos que dan inicio al proceso coactivo fiscal, advirtiendo específicamente que no le corresponde al Juez coactivo fiscal, resolver cuestiones atribuidas por Ley a otras jurisdicciones, preceptos legales que no fueron motivo de análisis por parte del Tribunal Constitucional Plurinacional en la SCP N° 0459/2017-S1 de 31 de mayo de 2017; por lo que, la AN debe considerar lo desarrollado en la presente resolución respecto de los presupuestos que hacen procedente el proceso coactivo fiscal.
Finalmente, respecto a que de acuerdo al art. 77 del Ley del Sistema de Control Fiscal, citado por la AN para fundamentar que, el incumplimiento de contratos administrativos de concesiones, deben ser procesados por la vía coactiva fiscal; corresponde aclarar que, el referido precepto dispone que la CGE, constituye el Tribunal Administrativo, cuando se identifiquen indicios de responsabilidad civil, por el incumplimiento de contratos administrativos de ejecución de obras, servicios públicos, suministros y concesiones, que generen daño económico al estado; no así, para la ejecución de las multas impuestas en procedimientos administrativos por incumplimiento de un Reglamento, como ocurre en autos, respecto de la aplicación del Reglamento para la Concesión de Recintos Aduaneros, en el que sólo corresponde su ejecución, en la vía llamada por Ley y no así en la coactiva fiscal, porque no se ha identificado ningún daño al Estado y menos aún existe un Dictamen del Contralor General del Estado que apruebe el mismo o existe informes de auditoría que tengan fuerza coactiva.
Conforme a lo desarrollado, es evidente que la AN equivocó la vía jurisdiccional, al acudir al proceso coactivo fiscal para cobrar la multa administrativa impuesta a DAB, con la Resolución Administrativa GRT-GR N° 007/2016 de 25 de enero.
Consiguientemente, en aplicación del principio “iuria novit curia”, por el que el administrador de justicia es quien debe conocer el derecho y debe aplicarlo libremente sin que se encuentre constreñido al encuadre normativo alegado por las partes, aspecto que de ninguna manera supone alejarse del principio de “congruencia”, corresponde declarar infundado el recurso de casación en cumplimiento del art. 220-II del CPC-2013, aplicable en la resolución de la controversia por determinación del art. 1 de la LPCF.