CONSIDERANDO II
II. Fundamentos jurídicos del fallo.
La Resolución Sancionatoria N° 10-00033-22 de 06 de junio de 2022, de fojas 1 a 10, fue producto de un proceso administrativo sancionador llevado a cabo precisamente por la entidad demandante, que determinó sancionar a Noemí Flores Iriarte (señalada como demandada en la presente causa), por instalar 7 máquinas de juego tragamonedas ilegales, disponiendo el comiso definitivo de las mismas y una multa de Ufv’s.35.000.-; resolución que no fue impugnada y por ello se emitió el Auto de Firmeza Administrativa N° 27-00030-22, de fojas 15.
Acorde al parágrafo III del artículo 55 de la Ley de Procedimiento Administrativo N° 2341, la Administración Pública ejecutará por sí misma sus propios actos administrativos, conforme a reglamentación especial establecida para cada sistema de organización aplicable a los órganos u entidades comprendidas en el artículo 2 de la indicada Ley, que, en el caso de la Autoridad del Juego, entidad demandante y recurrente, se encuentra incursa en el Órgano Ejecutivo del Estado, antes Poder Ejecutivo, tomando en cuenta que el artículo 21 de la Ley N° 060 de 25 de noviembre de 2010, crea la Autoridad de Fiscalización y Control Social del Juego – AJ, como institución pública supeditada al Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, con jurisdicción y competencia en todo el territorio del Estado Plurinacional; actualmente “Autoridad del Juego”, conforme a la Disposición Adicional Única de la Ley N° 717 de 13 de julio de 2015.
Por efecto del artículo 26 inciso i) de la Ley N° 060, la Autoridad del Juego tiene entre sus atribuciones “aplicar y ejecutar sanciones por las infracciones administrativas” establecidas en la precitada Ley; el Decreto Supremo N° 27113 de 23 de julio de 2003, en su art. 50, referido a la ejecutoriedad, dispone que, la autoridad administrativa podrá ejecutar sus propios actos administrativos, a través de medios directos o indirectos de coerción, cuando el ordenamiento jurídico, en forma expresa le faculte para ello; en los demás casos, la ejecución coactiva de sus actos será requerida en sede judicial; entonces, la Autoridad del Juego cuenta con medios directos e indirectos de coerción a los que el ordenamiento jurídico administrativo le faculta.
En este sentido, el artículo 26 inciso l) (Inciso incorporado por el artículo 3, parágrafo II de la Ley N° 717 de 13 de julio de 2015) de la Ley N° 060 de 25 de noviembre de 2010, dispone: “(ATRIBUCIONES). La Autoridad de Fiscalización y Control Social del Juego tiene las siguientes atribuciones: (…) i) Aplicar y ejecutar sanciones por las infracciones administrativas establecidas en la presente Ley. (…) l) Disponer la retención, el levantamiento de la retención y la remisión de fondos retenidos en el sistema bancario y financiero, a través de la Autoridad de Supervisión del Sistema Financiero - ASFI, como medidas preventivas o de ejecución”; y el artículo 30 de esta normativa, señala: “(EJECUCIÓN DE SANCIONES). Las resoluciones sancionatorias serán ejecutadas por la Autoridad de Fiscalización y Control Social del Juego, con auxilio de la fuerza pública de ser necesario.
La falta de pago de la multa dentro del plazo de tres (3) días hábiles siguientes a la notificación, ocasionará la clausura del establecimiento hasta su pago total más un recargo sobre el importe de la multa, (…)
Sin perjuicio de la clausura, la Autoridad de Fiscalización y Control Social del Juego podrá solicitar ante la instancia correspondiente, la retención de fondos del infractor en el sistema financiero, para el cobro de la multa”.
También, mediante Decreto Supremo N° 2174 de 5 de noviembre de 2014, se pone en vigencia el Reglamento del Procedimiento Sancionador de la Autoridad de Fiscalización y Control Social del Juego, norma que, prevé en el artículo 13: “(EJECUTORIEDAD). Las resoluciones de carácter particular que emita la AJ, son ejecutables y de cumplimiento obligatorio a partir de su notificación”, en el art. 31 incisos c), g), determina: “(EJERCICIO DE ATRIBUCIONES DE LA AJ). Para el cumplimiento de sus atribuciones la AJ realizará las siguientes acciones: (…) c. Adoptar las medidas preventivas y coercitivas necesarias para asegurar la ejecución de sus resoluciones; (…) g. Otras que sean necesarias para el ejercicio de sus atribuciones”, y en el art. 47, señala: “(EJECUCIÓN DE RESOLUCIONES). I. La resolución administrativa que emita la autoridad competente de la AJ, constituye título ejecutivo, en virtud al cual procederá la ejecución administrativa”. Conforme prevén los artículos 51 y 52 de la misma norma, la ejecución forzosa (administrativa) incluye: la clausura del salón de juego o establecimiento comercial, el comiso definitivo y subasta pública de máquinas, medios de juego y/o medios de acceso al juego que cumplan con los requisitos de funcionamiento en las actividades de juego; alternativamente, las máquinas y/o medios de juego con comiso definitivo que no cumplan con los requisitos de funcionamiento en las actividades de juego reguladas por la Ley N° 060, serán destruidos de acuerdo a un procedimiento emitido por la Autoridad del Juego, bajo constancia en Acta; cuando no sea posible su destrucción, podrán ser vendidos en subasta pública para su exportación a territorio extranjero.
Tal como se aprecia, de la normativa regulatoria específica para el sector “juego”, a diferencia de otros sectores regulados, éste sí cuenta con normativa suficiente para ejecutar por sí mismo las resoluciones administrativas sancionatorias que emita; en tal sentido, debe entenderse que los actos administrativos sancionatorios, son un proceso en sí mismo, por lo que resultaría inadmisible por atentar a la prohibición constitucional de “non bis in ídem”, que, la Autoridad del Juego, luego de toda la instancia administrativa sancionatoria, pretenda un nuevo proceso judicial al administrado para imponerle medidas coercitivas.
En el caso particular de la Autoridad del Juego; y en virtud del principio garantía de la seguridad jurídica, debe aplicarse lo establecido en la Sentencia Constitucional Plurinacional N° 1122/2017-S1 de 12 de octubre, bajo un entendimiento lógico-sistemático de la norma, como asimismo en función a los principios vigentes en el actual Estado Constitucional de Derecho, jurisprudencia constitucional que indica: “En efecto, uno de los pilares del modelo constitucional boliviano, es la igualdad jerárquica de todos los derechos fundamentales, incluidos claro está, los derechos económicos, sociales y culturales, así como su directa aplicabilidad y, por ende, su directa justiciabilidad. A su vez, la directa aplicabilidad, implica un cambio esencial en el rol de las autoridades jurisdiccionales, ya que estas deben aplicar y garantizar la eficacia máxima de los derechos insertos en el bloque de constitucionalidad, para lo cual, las autoridades jurisdiccionales, deben utilizar un criterio esencial de interpretación denominado ‘interpretación desde y conforme al bloque de constitucionalidad’; en tal sentido, en caso de existir una ley expresa sea esta formal o material, la autoridad jurisdiccional, como primer garante y celador del respeto a los derechos fundamentales, debe velar porque el tenor literal de la norma esté conforme con el contenido material de la parte dogmática de la Constitución y del Bloque de Constitucionalidad, caso contrario, a través de los criterios de interpretación basados en el pro hómine, favoris débiles, pro-actione, pro libertatis, pro justicia social, entre otros, deben asegurar la ‘eficacia máxima de los Derechos fundamentales’.
Los aspectos antes descritos, inequívocamente implican un cambio de roles de los jueces, cuya labor en un contexto ius-positivista, se limitaba a una interpretación exegética, merced al método de la subsunción; de manera que, los jueces ordinarios y autoridades administrativas, no estaban facultados a realizar ningún juicio de valor ni siquiera vinculado a la compatibilidad de la norma con los Derechos Fundamentales; en cambio, en el marco de los postulados del Estado Constitucional de Derecho, las autoridades jurisdiccionales son las primeras garantes del respeto a los derechos fundamentales y deben aplicar directamente los derechos en el marco de pautas específicas de interpretación y de acuerdo a una coherente argumentación jurídica”.
Ante ello, resulta que, en materia del sector regulado “Juego” existe una autoridad administrativa y un marco jurídico de evidente severidad, respecto de las actividades prohibidas y calificadas como infracciones, desde leves hasta gravísimas en aquel sector, pudiendo ejecutar sus resoluciones definitivas, conforme relación normativa precedentemente expuesta.
En tal sentido y en aplicación de los criterios jurisprudenciales reglados, precitados y de interpretación, basados en el “pro hómine, favor debilis y pro-actione”, se establece de dicho ordenamiento jurídico que, la Autoridad del Juego, antes de acudir a la vía de auxilio judicial, para ejecutar sus resoluciones definitivas, debe agotar todo el procedimiento de ejecución administrativa, con las respectivas posibilidades o alternativas establecidas en Decreto Supremos N° 2174 de 5 de noviembre de 2014; y, en caso que hubiese sido imposible el cobro de multas en la vía administrativa acudiendo a la Autoridad de Fiscalización del Sistema Financiero – ASFI, entonces podrá recién solicitar auxilio judicial, mediante otras acciones que sean necesarias para el ejercicio de sus atribuciones, en el entendido que tales acciones constituirán una continuación del cobro de la deuda administrativa.
Un aspecto controversial y aún no zanjado, definitivamente es el referente a la autoridad competente para brindar el antes citado auxilio judicial para tramitar la ejecución que pretende la administración pública, respecto de las resoluciones sancionatorias con multa que impone a determinados particulares; situación que se torna compleja; pues, no todas las resoluciones sancionatorias o determinativas, adscritas a la naturaleza de título ejecutivo a que hace referencia el artículo 55 de la Ley de Procedimiento Administrativo N° 2341, proviene de un mismo marco u ordenamiento jurídico – administrativo, que de acuerdo a la actividad o sector puede diferir en el necesario y previo procedimiento administrativo sancionatorio y sus respectivas normas sectoriales, conforme al artículo 2 de la misma Ley.
En este afán de establecer la autoridad competente, los criterios han variado en el transcurso del tiempo, pues recordemos que conforme a la Ley N° 025, desde la Presidencia del Tribunal Supremo de Justicia, a través del Instructivo N° 014/2015 de 31 de agosto, se estableció que la competencia y el conocimiento para la “ejecución de resoluciones administrativas” correspondía a todos los Jueces de Instrucción, Partido o Mixtos en materia civil y comercial, pero dejando expedita la posibilidad de declinar competencia o rechazar la pretensión, de manera fundamentada y motivada e indicando cuál la materia y autoridad que considere competente.
Por otra parte, la jurisdicción constitucional también abordó dicho asunto competencial, emitiendo varias sentencias constitucionales (Entre ellas: SCP 0973/2015-S2 de 8 de octubre, 0459/2017-S1 de 31 de mayo, 0263/2021-S1 de 21 de julio, 0112/2021-S1 de 31 de mayo; y la más reciente 0054/2023 S1 de 21 de marzo), pero en su mayoría, desde otra arista de la problemática, específicamente, cuando un proceso administrativo se origina a raíz del incumplimiento de una Resolución Administrativa Sancionatoria devenida de contratos administrativos en los que interviene el Estado, resolviendo que una vez agotada la vía administrativa de cobro, corresponde resolver el proceso en la jurisdicción coactiva fiscal precisamente por existir un previo contrato estatal; aspecto que no acontece en el caso en análisis, pues la Autoridad del Juego al efectuar operativos y establecer infracciones e imponer sanciones, no lo hace en virtud de contratos administrativos previamente suscritos con los administrados, sino en ejercicio de las potestades discrecionales que le concede el marco normativo regulatorio de ese específico sector.
Por ello, debemos encontrar una solución jurídica a la problemática; o en realidad, a dos problemáticas relacionadas al sub lite: 1. La jurisdicción competente, y 2. El procedimiento aplicable para el auxilio judicial en el cobro de sumas líquidas y exigibles devenidas de resoluciones administrativas sancionatorias de la Autoridad del Juego.
Al respecto corresponde precisar que, conforme al artículo 15 (Aplicación de las normas constitucionales y legales) de la Ley N° 025, el Órgano Judicial sustenta sus actos y decisiones en la Constitución Política del Estado, Leyes y Reglamentos, respetando la jerarquía normativa y distribución de competencias establecidas en la Constitución.
En materia judicial, la Constitución se aplicará con preferencia a cualquier otra disposición legal o reglamentaria, y la ley especial será aplicada con preferencia a la ley general.
En este sentido, la tutela judicial efectiva se encuentra garantizada por el artículo 115 parágrafo I de la Constitución Política del Estado, cuando expresa que “Toda persona será protegida oportuna y efectivamente por los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos”; y bajo tales entendidos es que corresponde asumir por analogía, las normas adjetivas civiles, para lograr a futuro, el pretendido auxilio judicial en el que la Autoridad del Juego, pueda continuar las respectivas pretensiones de cobro de multas impuestas por Resolución Administrativa.
En tal sentido, el Código Procesal Civil (Ley N° 439 de 19 de noviembre de 2013) admite un régimen de “desarrollo de los procesos” en su Libro Segundo; el cual en su Título II regula lo referente al “Proceso Cautelar”, siendo pertinente citar las Secciones IV y II de dicho Título, que regulan, respectivamente, las medidas cautelares específicas de inhibición de bienes (artículo 335) y de embargo preventivo (artículos 326 al 328), luego otras de ejecución coactiva de dinero, siendo en ese orden al que debiera acudir la Autoridad del Juego cuando requiera auxilio judicial.
Ahora bien, corresponde establecer que, la precitada Ley vigente N° 025 en sus Disposiciones Transitorias, concretamente en su artículo transitorio 10°, establece que “Los juzgados y salas en materia administrativa, coactiva, tributaria y fiscal, continuarán ejerciendo sus competencias hasta que sean reguladas por Ley como jurisdicción especializada”. Respecto a estos jueces precitados, tenemos que en función al artículo 157 literal A, numerales 3) y 5) – aún vigente – de la Ley N° 1455 de 18 de febrero de 1993, los jueces en materia administrativa, coactiva fiscal y tributaria tienen competencia para, respecto a Obligaciones con el Estado, “adoptar las medidas precautorias necesarias”; y, conocer todos aquellos casos que les están atribuidos por leyes especiales.
Por lógica consecuencia, serán competentes para el auxilio judicial que en adelante solicite la Autoridad del Juego, los referidos jueces en materia Administrativa, Coactiva Fiscal y Tributaria, tramitando dicho auxilio, bajo la necesaria comprensión de que si el artículo 55 de la Ley de Procedimiento Administrativo N° 2341, otorga Fuerza Ejecutiva a las resoluciones definitivas de la Administración Pública, también, por aplicación extensiva de la norma, le asigna la naturaleza de documento público, conforme la exigencia del artículo 326 parágrafo I numeral 2 del Código Procesal Civil; así, el consiguiente trámite de las medidas cautelares necesarias, que previsiblemente arriben a un embargo preventivo y/o secuestro, se ejecutarán en función al artículo 327 de la norma adjetiva civil citada, mismo que se sujeta en lo procesalmente posterior, a lo dispuesto en el Capítulo II, Título V del Libro Segundo del indicado cuerpo normativo; es decir, mediante el trámite de “Ejecución coactiva de sumas de dinero”, con la salvedad establecida en la Sentencia Constitucional Plurinacional N° 0361/2021 S4 de 3 de agosto, que determino que, debido al origen del título cuya ejecución se pretende (administrativo), no se aplica en este procedimiento (ejecución coactiva de sumas de dinero, con base en una resolución definitiva de la administración pública que contenga suma líquida y exigible) lo dispuesto en el artículo 410 parágrafos II y III del Código Procesal Civil, respecto a promover posteriormente un proceso ordinario en relación al título, tomando en cuenta que el acto administrativo definitivo goza de presunción de legitimidad y firmeza administrativa.
Consiguientemente, el auxilio judicial al que puede recurrir la Autoridad del Juego para continuar el cobro insatisfecho en la vía administrativa, una vez agotadas todas las posibilidades de esa instancia, será por vía del proceso cautelar de inhibición de bienes, y/o embargo preventivo y secuestro, con su posterior desarrollo procesal conforme al Código Procesal Civil; es decir mediante ejecución coactiva de sumas de dinero en lo pertinente y de manera supletoria, a ser aplicado por los respectivos jueces en materia administrativa, coactiva fiscal y tributaria.
Por otra parte, el artículo 47 de la Ley N° 1178 de 20 de julio de 1990, creó la jurisdicción coactiva fiscal para el conocimiento de todos los procesos que se promuevan, para juzgar los actos de los servidores públicos y de los distintos hechos de los entes de derecho público o de las personas naturales o jurídicas privadas, que suscribieren contratos administrativos con el Estado, que hubieren provocado algún daño al Estado, sometiéndolos al control jurisdiccional, concretamente, a la Autoridad Jurisdiccional en materia coactiva fiscal, quién se constituye en el Juez natural y competente.
Al respecto, el Título IV Capítulo Único, del artículo 77 inciso e) de la Ley del Sistema de Control Fiscal vigente, por mandato del artículo 54 de la Ley N° 1178, dispuso que podrán deducirse juicios coactivos en los siguientes casos:
“a. Defraudación de fondos públicos. Comete delito de defraudación quien, mediante simulación, ocultación o engaño, se apropia indebidamente de fondos fiscales. Se considera asimismo defraudación, la apropiación o retención indebida de fondos fiscales y de beneficencia pública recolectados por instituciones privadas con tal fin, b. Falta de rendición de cuentas con plazos vencidos de sumas recibidas en tal carácter de acuerdo a los Art. 27° al 35° de la presente Ley, c. Falta de descargo de valores fiscales, d. Percepción indebida de sueldos, salarios, honorarios, dietas y otras remuneraciones análogas con fondos del Estado, e. Incumplimiento de contratos administrativos de ejecución de obras, servicios públicos, suministros y concesiones, f. Incumplimiento de contratos no previstos en el inciso anterior y celebrado con las entidades comprendidas en el artículo 3° de la Ley del Sistema de Control Fiscal, en su condición de sujetos de derecho público, g. Incumplimiento de préstamos otorgados por los bancos estatales, con fondos provenientes de financiamientos externos concluidos por el Estado, h. Apropiación o disposición arbitraria de bienes patrimoniales del Estado., i. Pérdida de activos y bienes del Estado por negligencia, irresponsabilidad de los empleados y funcionarios a cuyo cargo se encuentran”.
De la glosa precedente, se extrae como conclusión que solamente podrán iniciarse juicios coactivos fiscales, en base a los presupuestos establecidos en el catálogo del artículo 77 inciso e) de la Ley del Sistema de Control Fiscal, dentro de los que no se encuentra un acto administrativo, como la Resolución Sancionatoria N° 10-00033-22 de 6 de junio de 2022, emitida por la Autoridad del Juego.
Pero debe considerarse que, en la presente causa, la demanda no fue formulada, como un proceso coactivo fiscal, como erradamente se sostiene en parte de los fundamentos de los de instancia, para exigir la existencia de un dictamen; sino que la Autoridad del Juego, planteó una demanda por ejecución de cobro coactivo y como se desarrolló precedentemente, en función a los fundamentos expuestos, la ejecución coactiva de sumas de dinero proveniente de una determinación estatal, en su labro administrativa, debe ser dilucidado ante los respectivos jueces en materia administrativa, coactiva fiscal y tributaria.
Conforme a estos fundamentos, encontramos que, si bien los de inferior instancia rechazaron la pretensión demandada, lo hicieron en razón a la aparente ambigüedad del ordenamiento jurídico para establecer la competencia de la autoridad judicial y del trámite o procedimiento mismo para brindar auxilio judicial a la Autoridad del Juego, que pretende el cobro de multas devenidas de un trámite administrativo sancionatorio como ocurre el caso de autos.
De ello, es cierto que no correspondía tramitar la causa bajo las normas del procedimiento coactivo fiscal, como señalan los de instancia, pero la entidad estatal demandante, no planteo una demanda coactiva fiscal, como se entendió; y dicha entidad tiene el derecho a la tutela judicial efectiva, a una justicia pronta y oportuna, conforme garantiza el artículo 115 de la Norma Suprema; por lo que, el rechazo de la demanda, no tomó en cuenta el ordenamiento jurídico vigente cuya aplicación, conforme al entendimiento de la problemática competencial y procesal que hace el presente Auto Supremo, no fue debidamente advertido por el Juez de primera instancia, ni por el Tribunal de alzada, que debió efectuar un análisis e interpretación lógico-sistemática del ordenamiento jurídico-procesal, que resuelva la problemática jurídica como una solución y no como una salida extintiva de la pretensión en la forma, dejando sin auxilio judicial y en indefensión jurídica a la entidad.
En tal sentido, corresponde reponer obrados para que el Juez de la causa de la causa, como juez natural de la misma, de acuerdo al precitado aún vigente artículo 157 inciso A numerales 3 y 5 de la Ley N° 1455, pueda dar oportunidad a la entidad impetrante a que demuestre en el trámite del presente proceso, el cumplimiento previo de la ejecución administrativa de la resolución sancionatoria y el agotamiento de esa vía, sin que la Autoridad del Juego, hubiese podido cobrar la obligación pecuniaria que el demandado adquirió con el Estado, resultante de la Resolución de Firmeza Administrativa N° 27-000030-22 de 25 de julio de 2022, para la Resolución Sancionatoria N° 10-00033-22 de 06 de junio de 2022, que adquirió la calidad de documento público de ejecución coactiva; y, cumplido ello, resolver la admisión de la pretensión, en la vía de auxilio judicial de carácter cautelar y ejecución coactiva, conforme a lo antes desarrollado.
Conforme a estas consideraciones, se hace imperiosa la anulación de obrados para salvar esta situación, rectificando lo obrado en instancias superiores; habida cuenta que no se cumplió con norma expresa, añadida precedentemente, dejando en incertidumbre al justiciable, respecto de su pretensión (demanda de ejecución de cobro coactivo) que fue distinta a la analizada por los juzgadores de instancia (coactiva fiscal); la Sentencia Constitucional N° 0444/2011-R de 18 de abril, señaló: “...la nulidad consiste en la ineficacia de los actos procesales que se han realizado con violación de los requisitos, formas o procedimientos que la Ley procesal ha previsto para la validez de los mismos; a través de la nulidad se controla la regularidad de la actuación procesal y se asegura a las partes el derecho constitucional al debido proceso (…) la autoridad jurisdiccional debe observar y está obligada a cumplir las reglas que el legislador ha establecido para la tramitación de los procesos, asegurando el derecho al debido proceso y el principio de la seguridad jurídica”.
Por otro lado, corresponde hacer notar, que en los Autos Supremos N° 443 y 505 ambos del 16 de julio de 2024, emitidos por esta Sala, se concluyó como infundado el recuro de la Autoridad del Juego, dando valides a las determinaciones asumidas por los de instancia de rechazar la demanda, fue en función a la aparente pretensión de una demanda coactiva fiscal, no como en el caso, una demanda por ejecución de cobro coactivo; empero, pese a la pretensión debe reconducirse para su admisión; conforme a los lineamientos expuestos en el presente fallo, por lo que, se modula las decisiones asumida en esos dos Auto Supremos, velando por el efecto que mejor protege los derechos constitucionales, analizados, como la tutela judicial efectiva y el acceso a la justicia y en atención, a un análisis desde la pretensión de la entidad demandante, que no planteó una demanda coactiva fiscal, en la que, sí se exigiría el cumplimiento de requisitos que la Resolución Sancionatoria N° 10-00033-22 de 6 de junio de 2022, no cumple.
En ese sentido, corresponde aplicar las determinaciones asumidas en el presente fallo, para el conocimiento de las demandadas de ejecución de cobro coactivo, para dar la oportunidad procesal de demostrar a la Autoridad del Juego, el agotamiento de mecanismos administrativos de cobro, para que corresponda determinar lo que corresponda en derecho, en el auxilio judicial de cobranza pretendido.