CONSIDERANDO II
II.1. Fundamentos Jurídicos del Fallo
II.1.1 Consideraciones Previas
La protección constitucional a los derechos del trabajador y su aplicación preferente.
El artículo 48 de la Constitución Política del Estado, dispone que las disposiciones sociales y laborales son de cumplimiento obligatorio y que deben aplicarse bajo los principios de protección de los trabajadores, el principio de primacía de la relación laboral, de continuidad y estabilidad laboral; de no discriminación; inversión de la prueba a favor del trabajador; siendo la finalidad de todos ellos, buscar la protección y la tutela de los derechos de los trabajadores, de modo que se logre su real materialización.
Principios, por los que debe aceptarse que, el Estado, a través de las autoridades que imparten justicia, no se basa necesariamente en la paridad jurídica; sino, en la favorabilidad del trabajador; como sostiene la SC 0032/2011-R de 7 de febrero, que señala en cuanto al principio de proteccionismo: “a) Principio de protección y tutela.- Llamado así porque la razón del derecho laboral es esencialmente de protección, de ahí que si se emiten normas laborales, éstas tienen que estar orientadas al resguardo del trabajador; dicho de otro modo no se busca la paridad jurídica sino la de establecer un amparo preferentemente a favor del trabajador”.
Razonamiento que este Tribunal, sustenta en la valoración de los principios básicos de protección al trabajador, que están definidos de manera general en el artículo 4 del Decreto Supremo Nº 28699 de 1 de mayo de 2006: “I. Se ratifica la vigencia plena de los principios del Derecho Laboral:
a) Principio Protector, en el que el Estado tiene la obligación de proteger al trabajador asalariado, entendido con base en las siguientes reglas: In Dubio Pro Operario, en caso de existir duda sobre la interpretación de una norma, se debe preferir aquella interpretación más favorable al trabajador. De la Condición más Beneficiosa, en caso de existir una situación concreta anteriormente reconocida, ésta debe ser respetada en la medida que sea más favorable al trabajador ante la nueva norma que se ha de aplicar.
b) Principio de Continuidad de la Relación Laboral, donde a la relación laboral se le atribuye la más larga duración, imponiéndose al fraude, la variación, la infracción, la arbitrariedad, la interrupción y la sustitución del empleador.
c) Principio Intervencionista, en la que el Estado, a través de los órganos y tribunales especiales y competentes, ejerce tuición en el cumplimiento de los derechos sociales de los trabajadores y empleadores.
d) Principio de la Primacía de la Realidad, donde prevalece la veracidad de los hechos a lo determinado por acuerdo de partes.
e) Principio de No Discriminación, es la exclusión de diferenciaciones que coloquen a un trabajador en una situación inferior o más desfavorable respecto de otros trabajadores con los que mantenga responsabilidades o labores similares”.
Entre estos principios, el de protección se sustenta en tres reglas o criterios, que fueron desarrollados en la Sentencia Constitucional Plurinacional Nº 0177/2012 de 14 de mayo, expresando que: “…el principio protector considerado como el principio básico y fundamental del Derecho del Trabajo con sus tres reglas o criterios, a) El in dubio pro operario que se explica en el sentido de que cuando una norma se presta a más de una interpretación, debe aplicarse la que resulte más favorable al trabajador; b) La regla de la norma favorable, según la cual aparecieran dos o más normas aplicables a la misma situación jurídica, se aplicará la que resulte más favorable al trabajador; c) La regla de la condición más beneficiosa según la cual, ninguna norma debe aplicarse si esta tiende a desmejorar las condiciones en que se encuentra el trabajador, pues la idea es de que en materia laboral las nuevas normas o reformas deben tender a mejorar las condiciones de trabajo y no a la inversa (Armengol Arnez Gutiérrez, Derechos laborales y Sociales - La Justicia Constitucional en Bolivia 1998-2003)…” (La negrilla ha sido añadida); principio que, encuentra su fundamento en la desigualdad económica existente entre los sujetos de la relación laboral, donde el Derecho del Trabajo, debe otorgar una tutela jurídica preferente al trabajador, precautelando que en las relaciones de trabajo, no sea objeto de abuso y arbitrariedades por parte del empleador, cuyo contexto normativo se encuentra previsto en el artículo 3 inc. g) del Código Procesal del Trabajo y artículo 48-I y II de la Constitución Política del Estado.
En tal sentido, por el principio de protección, que condensa uno de los principales postulados del Derecho del Trabajo, abarca en sus subreglas la favorabilidad o in dubio pro operario, el que concreta su aplicabilidad en tres vertientes a saber: a) En la eventualidad de conflicto de leyes, prevalecerán las del Trabajo, bien sean sustantivas o adjetivas; b) En el supuesto de conflicto de normas, será aplicable la más favorable al trabajador; y, c) En el caso de que el juzgador laboral exista incertidumbre entre dos declaraciones posible derivadas de una misma norma, ha de preferir la interpretación que más beneficie al trabajador.
Conforme a la Norma Suprema, se debe aplicar los principios instituidos en la Constitución, reflejándolos al momento de impartir justicia, aplicando de manera preferente la Constitución Política del Estado, conforme prevé el artículo 410-II y el artículo 15-I de la Ley del Órgano Judicial.
En materia laboral, se amplía el espíritu de protección del trabajador, constitucionalizando determinados principios, previstos en el artículo 48-II de la Constitución Política del Estado, dotando de características a los derechos laborales, como la irrenunciabilidad, la inembargabilidad y la imprescriptibilidad, además de otras medidas que tienden a proteger al trabajador, como el sujeto más débil de la relación laboral; como se refirió en párrafos anteriores.
Sobre la motivación y fundamentación de las resoluciones; la entidad recurrente, señala de manera general que la motivación y fundamentación de las resoluciones, constituyen una parte integra del debido proceso, citando la jurisprudencia constitucional, que respalda ésta afirmación y los preceptos constitucionales en los cuales se prevé esta garantía-derecho-principio del debido proceso, los arts. 115 y 117 de la norma suprema; sin esbozar qué fundamento del auto de vista es contrario a la jurisprudencia que señala, ni especificar el por qué o cómo, se habría vulnerado estas normas de la Ley fundamental; señaló tratados internacionales y artículos de la Constitución, sobre el debido proceso y la relación con la debida fundamentación y motivación de las resoluciones, indicando la importancia sobre ello, sin establecer, que fundamento del Tribunal Ad quem o decisión que asumió, carecería de esta obligación procesal, o de qué forma se hubiese vulnerado esta garantía, solo hace una descripción de lo que implica la debida motivación y fundamentación en las decisiones que se asume, al definir una situación jurídica.
El derecho a la debida motivación y fundamentación de las resoluciones demanda otorgar a su estructura, tanto en el fondo como en la forma, el pleno convencimiento a las partes de que se ha actuado no solo de acuerdo a las normas sustantivas y procesales aplicables al caso, decisión regida por los principios y valores supremos rectores que guían al juzgador, eliminando intereses y parcialidad, otorgando al administrado el pleno convencimiento de que no había otra manera de dilucidar los hechos juzgados, sino la forma en que se decidió, lo contrario es cuando no existe la convicción sobre la motivación, que no implica la exposición ampulosa de consideraciones y citas legales sino que exige una estructura de forma y fondo, donde el Tribunal de Apelación, no se pronunció sobre el agravio presentado, vulnerando al debido proceso en su elemento motivación.
Conforme las características de este medio de impugnación, quien recurre de casación, debe citar la ley o leyes violadas o aplicadas falsa o erróneamente, especificando en qué consiste la violación, falsedad o error, no siendo suficiente la simple enunciación de las normas que considera vulneradas, o la descripción de un derecho o garantía como ocurre en autos y no solamente limitarse a realizar una descripción conceptual de la fundamentación y motivación de las resoluciones y la jurisprudencia al respecto, sin indicar o relacionar estos conceptos con la determinación del Tribunal de Alzada; así también, se debe considerar que el recurso de casación en la forma buscará como finalidad la nulidad de la resolución recurrida o del proceso mismo cuando se hubieren violado las formas esenciales del proceso sancionadas con nulidad por Ley y que conlleven afectación del debido proceso, por errores de procedimiento o denominados in procedendo, aspectos que imperativamente deberán ser exteriorizados a través del recurso de casación en la forma, por la parte recurrente, explicando en que consiste la violación de la norma que se alude y cuál el error del Tribunal de Apelación que debe ser rectificado a través de la nulidad, no solo hacer una descripción conceptual de un derecho o garantía, sin referirse para nada, a la resolución de vista que se cuestiona.
Esta inobservancia, de ningún modo puede suplirse por este Tribunal, sin que esta decisión implique negación del derecho de acceso a la justicia, a la tutela judicial efectiva y de otros derechos fundamentales, cuando estas conclusiones asumidas obedecen al propio desconocimiento y negligencia en que incurrió la parte recurrente a tiempo de formular el recurso de casación, omitiendo completamente la carga recursiva establecida por ley.
Ley N° 321, trabajador permanente y estabilidad laboral.
La Ley N° 321 de 18 de diciembre de 2012, en su artículo 1-I, prevé: “Se incorpora al ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo, a las trabajadoras y los trabajadores asalariados permanentes que desempeñen funciones en servicios manuales y técnico operativo administrativo de los Gobiernos Autónomos Municipales de Capitales de Departamento y de El Alto de La Paz, quienes gozarán de los derechos y beneficios que la Ley General del Trabajo y sus normas complementarias confieren, a partir de la promulgación de la presente Ley, sin carácter retroactivo”, también el mismo artículo, señala las excepciones a esta determinación en su parágrafo II: “ Se exceptúa a las servidoras públicas y los servidores públicos electos y de libre nombramiento, así como quienes en la estructura de cargos de los Gobiernos Autónomos Municipales, ocupen cargos de: 1. Dirección, 2. Secretarías Generales y Ejecutivas, 3. Jefatura, 4. Asesor, y 5. Profesional”, a este efecto los Gobiernos Autónomos Municipales tenían la obligación de aprobar su Reglamento Específico del Sistema de Administración Personal, en el plazo de noventa (90) días de promulgada la Ley, en el marco de la Ley N° 1178 y Decreto Supremo N° 26115, conforme determina el Artículo Único de la Disposición Transitoria de la misma Ley.
Evidentemente, la norma indicada en su literalidad hace referencia a trabajadoras y trabajadores asalariados permanentes, aspecto que haría comprender a primera vista, que su alcance sólo sería -con las excepciones concretas anotadas en la misma Ley-, para aquellos trabajadores con contrato a tiempo indefinido o con ítem, que no sería aplicable para aquellos con contratos temporales o eventuales; empero, la interpretación de la mencionada norma no debe ser realizada sólo bajo el método literal o gramatical; sino, bajo los métodos teleológico, sistemático y fundamentalmente bajo los principios protectores del derecho laboral; en el caso, bajo principios que enmarcan el trámite de los procesos sociales, que protegen al trabajador como el sujeto más débil de la relación empleador-trabajador, entre éstos está, el principio protector con sus reglas del “in dubio pro operario” y “de la condición más beneficiosa” y como el principio de “primacía de la realidad”, previstos en el artículo 48-II de la Constitución Política del Estado.
La jurisprudencia constitucional en su SCP 177/2012 de 14 de mayo, ha desarrollado el marco constitucional y doctrinal concerniente al derecho del trabajo y su relación con la estabilidad laboral, refiriéndose a los principios informadores que lo regulan, entre ellos: “El principio protector. Considerado como el principio básico y fundamental del Derecho del Trabajo con sus tres reglas o criterios, a) El in dubio pro operario que se explica en el sentido de que cuando una norma se presta a más de una interpretación, debe aplicarse la que resulte más favorable al trabajador; b) La regla de la norma favorable, según la cual aparecieran dos o más normas aplicables a la misma situación jurídica, se aplicará la que resulte más favorable al trabajador; c) La regla de la condición más beneficiosa según la cual, ninguna norma debe aplicarse si esta tiende a desmejorar las condiciones en que se encuentra el trabajador, pues la idea es de que en materia laboral las nuevas normas o reformas deben tender a mejorar las condiciones de trabajo y no a la inversa”.
Así también, el artículo 4 del Decreto Supremo Nº 28699 de 1 de mayo de 2006, señala y define de manera general los principios del derecho laboral, indicando: “I. Se ratifica la vigencia plena de los principios del Derecho Laboral: a) Principio Protector, en el que el Estado tiene la obligación de proteger al trabajador asalariado, entendido con base en las siguientes reglas: In Dubio Pro Operario, en caso de existir duda sobre la interpretación de una norma, se debe preferir aquella interpretación más favorable al trabajador. De la Condición más Beneficiosa, en caso de existir una situación concreta anteriormente reconocida, ésta debe ser respetada en la medida que sea más favorable al trabajador ante la nueva norma que se ha de aplicar (…)”, señalando este Decreto Supremo, en sus Consideraciones previas, en el párrafo decimosegundo como una introducción a lo que se busca alcanzar con la promulgación del mismo, que: “…sobre el rótulo de libre contratación y libre rescisión, se han dado excesos que han significado decisiones arbitrarias para despedir, maneras camufladas para burlar obligaciones laborales: como son los contratos civiles encubiertos, o los contratos a plazo fijo cuando por su naturaleza la regla son los contratos laborales indefinidos; ya que la causa de despido debe estar debidamente justificada, fundamentada y comprobada en el marco del respeto a los derechos laborales vigentes en nuestro país”.
Este mecanismo de evasión, fue considerado por la Asamblea Legislativa, en la Ley N° 321, que en su artículo 3° de las Disposiciones Finales, dispuso: “Se prohíbe a los Gobiernos Autónomos Municipales de Capitales de Departamento, de El Alto de La Paz, y de aquellos que se incorporen paulatinamente a la Ley General del Trabajo, evadir el cumplimiento de la normativa socio laboral, a través de modalidades de contratación que encubran una relación laboral propia y permanente”.
En ese sentido, queda definido que, si bien la norma anotada refiere evidentemente en su contenido el término “trabajadores permanentes”, al estar relacionado dicho término a las tareas, oficios u ocupaciones calificadas como tales, su apropiación debe ser en el marco de lo estatuido en la Resolución Administrativa N° 650/07 de 27 de abril de 2007, emitida por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, que precisó la definición de tareas propias y permanentes, como las no permanentes, para una correcta y uniforme aplicación de la normativa vigente en materia laboral.
Así, señaló que las primeras son aquellas vinculadas al giro habitual o principal actividad económica de la empresa, aquellas sin las cuales, no tendría objeto la existencia de la unidad económica; y las segundas, son aquellas que si bien están vinculadas al giro habitual o principal actividad económica de la empresa, se caracterizan por ser extraordinariamente temporales, señalándose luego entre otras las siguientes: tareas de suplencia por licencias, bajas médicas, descansos legales, tareas por necesidades de temporada, exigencias circunstanciales del mercado, demanda extraordinaria de productos o servicios, tareas por cierto tiempo, cuya fecha de cierre o conclusión de actividades se encuentre predeterminada, entre otras.
Por ello se concluye que, si bien la Ley N° 321, refiere en su artículo primero “trabajadores permanentes”, esto no puede estar supeditado a la sola acreditación de la temporalidad o plazo determinado en el contrato, memorándum, orden de servicio, u otro tipo de documento, utilizado por el empleador en su relacionamiento con el trabajador; sino, conforme a la verdad material y sus circunstancias.
Conforme se refirió precedentemente, la Constitución, amplió el espíritu de protección laboral, constitucionalizando de esa manera determinados principios, el principio protector con sus reglas del in dubio pro operario y de la condición más beneficiosa; de continuidad o estabilidad de la relación laboral; de inversión de la prueba; de primacía de la realidad; y de no discriminación, previstos en el art. 48-II de la Constitución Política del Estado.
También, rige como una de las primacías de la justicia boliviana, la búsqueda de la justicia material, debiendo primar razonamientos que permitan garantizar una efectiva y eficaz justicia, ante la existencia de una justicia inclusiva, garantizada por la Norma Suprema; infiriendo al respecto, la SCP 060/2014 de 3 de enero: “En la administración de una justicia inclusiva, no se puede soslayar el hecho el sustento de las decisiones que se basan en el análisis e interpretación, donde no solo se limita a la aplicación de formalidades y rituales establecidos en la norma, sino, en hacer prevalecer principios y valores que permitan alcanzar una justicia cierta, accesible para la población, con miras de alcanzar el vivir bien y de esa manera rebatir los males como la corrupción que afecta a la sociedad (…) ‘Conforme a lo expuesto, el valor superior «justicia» obliga a la autoridad jurisdiccional -en la tarea de administrar justicia- procurar la realización de la 'justicia material' como el objetivo axiológico y final para el que fueron creadas el conjunto de instituciones…’ (SC 0818/2007-R de 6 de diciembre)”.
En ese entendido, a pesar de la protección reforzada que se tiene en relación a los trabajadores, a efectos de la aplicación de la normativa de la materia, se debe realizar y profundizar un análisis de cada controversia particular; de modo tal que permita al juzgador, en lo posible, arribar a una conclusión fáctica lo más cercana posible a la verdad histórica de los hechos (verdad material), para luego aplicar a ella la norma correspondiente; y si bien, no existe en esta materia una paridad jurídica, bajo los principios constitucionales que buscan la favorabilidad del trabajador, ante la desventaja que tiene respecto del empleador; no debe bajo este título, vulnerarse otros derechos garantizados por la Constitución; de tal modo que, como bien señala la Sentencia Constitucional Plurinacional precedentemente añadida, no solamente se debe poner en movimiento mecánico las reglas de procedimiento; sino, buscar un proceso justo, teniendo como objetivo procurar la realización de la justicia material.
Este principio de verdad material, debe estar acompañado de la presunción favorable que la materia y la propia Constitución dispone, para el trámite de los procesos laborales, sobre las pretensiones razonables del trabajador, ante una falta de prueba idónea presentada por el empleador, que desacredite la solicitud de derechos y beneficios que el trabajador alega le corresponden; conforme a la inversión de la prueba, que rige en la materia en razón a que, a tiempo de tener acceso a la prueba idónea para acreditar o desvirtuar determinados asuntos laborales, es el empleador quien tiene ventaja respecto del trabajador; por esto la legislación laboral, con el ánimo de compensar esta situación, ha previsto que en los procesos laborales la carga de la prueba es obligatoria para la parte patronal y facultativa para el trabajador.
Así también, debe armonizar el principio protector, con las circunstancias y aspectos demostrados en el proceso, o los indicios que salgan en el trascurso del mismo, relacionados al objeto de la causa; por ello, si bien rigen en materia laboral, principios constitucionales que buscan la favorabilidad del trabajador, ante la desventaja que tiene frente al empleador; bajo este criterio, no puede atenderse pretensiones que no corresponden al demandante; la administración de justicia tiene como objetivo procurar la realización de la justicia material y al buscar un proceso justo, no se está apartando de los principios que rigen la materia, toda vez que, si bien están los principios laborales orientados al resguardo del trabajador, ello no implica, vulnerar derechos o desconocer la verdad histórica de los hechos, dando una razón cegada al trabajador.
II.1.2. Argumentos de derecho y de hecho.
En cuanto a la infracción señalada, refiere que el auto recurrido, carece de fundamentación y motivación, sobre la vigencia de la Ley de Municipalidades 20 de diciembre de 2012, existiendo violación al derecho del debido proceso, por la falta de fundamentación, existiendo una violación a las Disposiciones Finales de la Ley de Municipalidades, violentando el principio de legalidad y el derecho y principio de seguridad jurídica de las partes, que ha provocado una mala interpretación y aplicación de una norma abrogada.
La Ley N° 321, establece en el parágrafo I del art. 1 de la citada norma, que: “Se incorpora al ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo, a las trabajadoras y los trabajadores asalariados permanentes que desempeñen funciones en servicios manuales y técnico operativo administrativo de los Gobiernos Autónomos Municipales de Capitales de Departamento y de El Alto de La Paz, quienes gozarán de los derechos y beneficios que la Ley General del Trabajo y sus normas complementarias confieren, a partir de la promulgación de la presente Ley, sin carácter retroactivo”.
Por otro lado, el mismo artículo 1 en su numeral 1, exceptúa a las servidoras públicas y los servidores públicos electos y de libre nombramiento, así como quienes en la estructura de cargos de los Gobiernos Autónomos Municipales, ocupen cargos de: 1. Dirección, 2. Secretarías Generales y Ejecutivas, 3. Jefatura, 4. Asesor, y 5. Profesional, por lo que valorando los antecedentes, la demandante ha ocupado cargos de Técnico Administrativo recaudadora, auxiliar administrativo y con memorándums de designación interna, Encargada de Recaudaciones, Archivo y Admisiones, por lo que tiene una labor de carácter operativo, manual, por ende no se encuentra dentro de los cargos que se encuentran excluidos de la aplicación de la Ley General del Trabajo, aspecto que ha sido desarrollado en el auto de vista recurrido, al explicar los agravios, fundamenta y motiva la decisión asumida.
En el marco de lo dispuesto en la Ley N° 321, precisamente, porque se trata de la trabajadora que prestó sus servicios en relación de dependencia de la entidad pública demanda, cumpliendo funciones propias de la Institución, quedando demostrada la existencia de una relación laboral, que se inicia el 16 de agosto de 2010, hasta el 31 de diciembre de 2015, bajo la modalidad de contratos a plazo fijo, sin embargo, de conformidad con lo dispuesto por el art. 1 de la citada Ley 321 de 18 de diciembre de 2012, no tiene carácter retroactivo, por consiguiente, se aplica a partir de su promulgación, es decir a partir de enero de 2013, y al tratarse de una trabajadora con contrato de trabajo a plazo fijo, pero que al haber suscrito contratos sucesivos desde la gestión 2010.
Los contratos a plazo fijo se convertirán en contratos indefinidos en los siguientes casos: 1) Cuando existe la denominada tacita reconducción, tal como establece el art. 21 de la Ley General del Trabajo, 2) Cuando se suscriban más de dos contratos sucesivos a plazo fijo (Decreto Ley 16187); es decir, a partir del tercer contrato se convierte en indefinido. 3) Cuando sean suscritos para el cumplimiento de tareas propias y permanentes de la empresa, por lo que, a este efecto el Ministerio de Trabajo Empleo y Previsión Social antes del visado de los contratos de trabajo debe realizar la verificación correspondiente, conforme dispone la RA 650/007 de 27 de abril de 2007, es decir verificar si en cada caso particular el contrato a plazo fijo suscrito, vulnera las disposiciones legales vigentes; toda vez que, según la Resolución mencionada, es factible la suscripción de contratos a plazo fijo en tareas propias pero inclusive no permanentes, consideradas como aquellas que siendo vinculadas al giro habitual o principal actividad de la Institución, constituyéndose en el fundamento y la motivación desarrollada por el Tribunal Ad quem, cuyo proceso laboral precisamente pretendía el pago de beneficios sociales, en su condición de trabajadora del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, a la cual se le concedió parcialmente, precisamente bajo el sustento de la Ley N° 321, promulgada el 18 de diciembre de 2012, aplicándose a los contratos suscritos a partir dela gestión 2013, por lo que no es evidente la vulneración al debido proceso, en su vertiente fundamentación, motivación y congruencia.
En mérito a lo expuesto y encontrándose infundados los motivos traídos en casación por la entidad demandada, corresponde dar aplicación al art. 220-II del Código de Procesal Civil, aplicable en la materia por determinación del art. 252 del Código Procesal del Trabajo.